小型農田水利建管維護現狀與應對策略研究

胥德豐

(北票市哈爾腦鄉水利服務站，遼寧 朝陽 122100)

1 小型農田水利的特點

(1)工程特性。我國依據控制面積、渠道設計流量以及地形條件，將灌溉渠系劃分成干、支、斗、農、毛渠5級，地形復雜的灌區還會增設分干渠和總干渠。干渠與支渠發揮輸水作用，斗渠與農渠發揮配水作用，其他與相關配套設施相結合屬于臨時性灌水工程，也被稱為田間工程[1-4]。小型農田水利是處于斗渠以下的末端工程，與其他工程相比，規模小是其顯著特征。小型農田水利工程受光熱、土壤、氣候、水資源等自然條件影響具有區域特性，要適應不同區域的農業生產規律，即使相同工程的工程設施也會有不同的形態，如泵站、水庫、渠道、閘門和機電井等。小型農田水利工程具有季節性使用特征，自然條件在一定程度上影響著其使用，雨水充足時的使用率很低，而漬澇或干旱時工作強度較高。農田水利大多數都建于戶外，容易老化損壞且缺乏管理維護。

(2)經濟特性。農田水利的投資回報率較低，因具有公益性其直接經濟效益不顯著，但其作為農業基礎設施，對于保護水資源、農民增收以及農業增產等具有重要作用；出于社會責任以及存在的天然區域壟斷性，小型農田水利工程不能惡意抬高水價或停工；小型農田水利的投資回收周期取決于農作物生產周期，因此具有一定的效益緩釋性；由于種植方式、品種、社會以及自然因素等都會影響到農業生產，所以小型農田水利的收益風險一般較高，并且在為農業提供服務的同時還具有無法預期的風險。總體而言，小型農田水利具有生態、環境、社會、經濟效益和一定的景觀效益。

(3)建設特性。小型農田水利設施分散在田間地頭和不同的村落，所以工程建設、維護和管理難度一般較高，工作量大。水資源使用效率、農作物的收成與工程的運行情況直接相關，小型農田水利的施工既受農業生產和季節性的影響，還會受氣溫、日常風雨等因素制約。小型農田水利建設應考慮不同地區的實際需求，合理選擇相應的建設模式，如水庫、渠道和涵洞等。考慮到成本造價和工程量等因素，對于單個小型農田水利工程，許多大中型施工企業往往不參與投標，而小型施工企業承建時很難保證工程質量。由于地點分散、建設內容多樣以及受自然條件影響大等，小型農田水利工程監管難度高、工作量大，難以實施有效的監管。

2 小型農田水利存在的問題

2.1 工程運行年限長

一般地，小型農田水利工程建設很難兼顧經濟效益、社會效益和工程技術等，從而降低了農田水利的功能作用，如灌溉缺水、洪水泛濫、涵管漏水等情況。部分小型農田水利工程科技含量低、規劃無序、管理混亂且重復建設，有的還存在工程糾紛或安全隱患，難以確保工程效益，個別工程存在管理粗放、施工標準低等問題。因缺少資金，一些地區隨意降低建設標準且建成后不及時維護和管理，這就無法充分體現農田水利的使用價值，從而導致國有資產的浪費。有的工程建成投入運行不久就出現了泵站毀壞問題，由于缺乏監督管理機制或者建設過程中存在糾紛，一些工程項目存在長期拖延情況，給農業生產造成很大影響[5]。

2.2 缺乏有效的管護

對于農田水利工程管理，各部門實行的垂直管理模式很容易造成維護不及時、項目歸屬不明確、工作消極怠慢以及審批法人職責混亂等問題。現行法律法規的約束力不足使得政府監管小型農田水利工程的作用難以充分發揮，監管維護時因缺乏有效的監督，給竣工結算和項目招標等工作造成影響。此外，轉款漏洞大、配套資金難以及時落實，以及地方有效參與不足等加大了工程管理難度。部分工程雖然安排了專人負責管理，但缺少配套的維護費用，管理水平較低且管理薪酬不高。近年來，我國農田水利投資規模和建設數量逐年增加，但尚未形成長效管護機制，許多工程只建不用或只用不管，因使用與管理脫節而被嚴重破壞。

2.3 規劃監管不到位

規劃建設時因考慮不周，未能統籌分析施工技術和地區效益等因素，小型農田水利工程存在不合理性、隨意性，有些小型農田水利屬于重復建設的形象工程。因施工質量差、管理混亂、規劃不科學等因素，導致小型農田水利存在許多遺留問題，工程質量整體較差。部分工程未能因地制宜、因地施材的合理設計，加之設計不科學、前期工程勘測不夠、方案單一，對經濟、環境和水源等分析不夠全面，前期工作不扎實以及技術裝備落后等，工程后期管護和建設受到影響，工程質量難以保障。有的地區雖然設立了安全管理監督站，但技術人員因缺乏實踐經驗、技術能力有限、業務水平不高等很難承擔質量控制和監管工作。因缺乏質量監管意識、專業監管體制、監管組織以及地方領導不重視，工程建設受到很大的限制，最終帶來很大的質量問題。

3 應對策略

3.1 工程建設引入競爭機制

雖然規模小，但小型農田水利是支撐農業經濟的重要基礎，質量是發揮其功能作用的根本保證，加強質量控制屬于工程建設的關鍵環節。因此，各地區應考慮農業實際情況和發展需求，統籌安排，合理規劃，將非工程與工程措施結合，推動小型農田水利多元化建設。將競爭機制引入設計環節，采用招投標的方式優選整體水平較高的設計單位，充分調動工作積極性提高專業設計能力。工程施工時選擇一定資質的施工單位，全面考察其工程經驗、以往業績和承擔的項目情況，了解施工單位的經濟能力、信譽情況、施工隊伍人員構成及其機械設備狀況，通過調查評估保證各項條件能夠滿足工程需求，在條件相同時選擇經濟實力好、信譽好的單位。工程建設時要合理編制技術規程和施工計劃，分階段、按環節組織驗收，完成驗收后，移交運行單位負責日常維護和管理工作，保證工程建設質量及其長效穩定運行。

3.2 加快完善管理與監管機制

各部門應綜合利用水源、統籌城鄉供水、防洪排澇和水環境保護，通過水資源統一管理和協調實施各項政策，優化配置水資源，加快完善農田水利管理機制。健全的監督管理制度是農田水利工程質量的重要保障，應建立完善的監管機制，分級負責、分層管理工程建設與維護監管工作，切實落實建管責任。由鄉鎮統一管理跨村工程，維護經費由鄉鎮財政發放，縣級專管機構監督管理跨鄉鎮工程，并將建設和管理工作公示接受人民群眾的監督。

3.3 強化工程使用管理與維護

加強安全管理，以防小型農田水利受到人為干擾和自然災害破壞，必須保證配套設施建設質量以及每個環節的施工質量。要落實目標責任制和工程設施管理制度，實行關鍵設施登記造冊、重點工程掛牌，切實提升工程管護效果，分類排列工程分布圖保證完建設施特別是重點工程的管理安全。做好驗收報告、檢測報告、施工記錄、設計文件和圖紙等業內資料整理工作，建立檔案，按有關標準和規定整理工程資料，對工程中存在的問題、解決方案和處理解決等要有完整的記錄，相關資料應保存完好。強化經費管理，考慮不同地區的受益范圍、具體情況等收取一定的農田水利維護費用，收費標準要科學合理。為加大小型農田水利管護力度，確保工程管理資金投入，可考慮各地區實際情況發放水利基金等。

3.4 加大對農田水利資金投入

農田水利公益性和公共屬性直接決定了政府的投入主體地位，投資時國家要承擔相應的責任，同時可以以農民投勞為主，調動社會力量參與建立多元化、多層次投資機制。對于小型農田水利設施，相關部門要加大投入，給予一定的技術與資金支持，促進農村發展、農業增產和農民增收。加快形成穩定的投資渠道和資金投入增長機制，通過優化調整方式鼓勵社會資本的參與。目前，從上至下的投入決策機制導致部分決策難以滿足實際需求，陷入管理混亂、重復建設的局面。因此，為了提高投資效率，政府要整合資金、明確投資重點、合理分配資金、強化資金管理，引入農民需求表達機制優先解決突出問題，充分發揮農田水利作用[6]。

3.5 注重技術推廣與人才培養

針對具有長期效益的小型農田水利工程，綜合規劃時需要以發展的眼光考慮到長遠發展情況。農田水利建設管理與維護要積極吸引技術、管理等優秀的人才，水利部門可通過組織學習培訓提升相關人員的技能水平和業務能力。此外，要與時俱進加快各項新技術的應用，使農田水利建設適應農業生產需求和人民生活水平，使農田水利更好地服務于農業生產，充分發揮其功能作用。引進專業管理人才參與農田水利的管理維護，通過鼓勵自主學習、定期開展專業化培訓等切實提升工作人員的專業素質。農民既是農田水利的直接受益者也是服務對象，鼓勵和引導農民參與農田水利的管護，只有這樣才能保證水利設施建設好、使用好。加強宣傳，讓農民了解更多的建設與管理知識，采取以獎代補或先干后補等方式調動農民參與后期管理維護、工程建設、前期規劃。在工程技術、布局等方面征求農民意見，調動受益區的農民參與農田水利建設[7-9]。

4 結 語

小型農田水利建管維護與區域經濟發展、農民切身利益直接相關，對于小型農田水利發展國家和政府要給予支持。針對建管維護過程中存在的問題，應考慮當地實際情況適當增加財政投入，科學規劃，加強監督管理，積極吸引技術和管理人才，提高管理水平以及專業技能，充分發揮農田水利功能效應，從而實現農民增收、農業高效發展以及農村生態環境改善的目標。