全過程工程咨詢模式下政府投資項目建設單位的若干思考

郭建強

望城經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會 湖南 長沙 410200

引言

全過程工程咨詢是“碎片化”咨詢的集成[1]，能夠滿足投資者一體化服務需求，能夠打破各專業(yè)知識界限，統(tǒng)一各專業(yè)咨詢目標，有利于高效傳遞信息，有利于統(tǒng)籌社會資源[2]，為工程建設活動提供高質量智力技術服務，充分發(fā)揮投資效益，是工程咨詢發(fā)展的必然選擇。2017年以來，國務院、發(fā)改委、住建部等部門多次印發(fā)指導意見，指出要培養(yǎng)全過程咨詢模式，政府投資項目應帶頭推行。我國政府投資項目，具有影響范圍大、意義深遠、不以營利為目的特點，大力推動了社會的發(fā)展，因而讓政府投資先行先試、引領示范。因多數政府投資項目主要以公益性項目和基礎設施項目為主，其社會評價決定了實施的必要性，進行投資決策綜合咨詢的意義并不大。因此，本文所論述的全過程咨詢主要是指工程建設全過程咨詢，主要包含招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價、項目管理等咨詢服務。

1 湖南省推廣全過程咨詢的情況

2017年5 月，湖南省被列入推廣全過程咨詢試點地區(qū)。2020年，湖南省住建廳印發(fā)了《關于推進全過程工程咨詢發(fā)展的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）指出“2021年，政府投資、國有資金投資新建項目全面采用全過程咨詢，社會投資新建項目逐步采用”。同年12月，印發(fā)了全過程工程咨詢招標投標管理暫行辦法，指出政府投資項目應當采用全過程咨詢模式。從2020年起，湖南省勘察設計協(xié)會將“全過程工程咨詢”納入湖南省優(yōu)秀工程勘察設計獎項類別，引導、鼓勵咨詢單位技術創(chuàng)新，提高咨詢水平，創(chuàng)作更多質量優(yōu)、效益好的項目。

目前，全過程工程咨詢在湖南省工程建設領域特別是政府和國有資金投資項目實施中得到廣泛應用。根據湖南省招標投標監(jiān)管網公開信息，2021年4月至2022年4月的1年時間內，全省共發(fā)布327個政府或國有資金投資項目的全過程工程咨詢招標公告，而單獨勘察或設計招標公告為4個，單獨監(jiān)理服務招標公告為20個。可見，全過程推廣已初顯成效，但是存在質量不高的情況，即全過程工程咨詢包含的咨詢類別偏少，大多數項目只包含2項或3項專業(yè)咨詢服務，最常見的是將造價和監(jiān)理服務組成全過程咨詢進行發(fā)包。

2 建設單位應重點關注的問題

對于建設單位來說，全過程工程咨詢的價值不僅僅是體現在減少招投標環(huán)節(jié)、簡化合同關系、減少協(xié)調工作等方面，最主要的是能夠更好地為項目提供增值服務，如：提供全過程設計及投資控制服務，提供標準化、規(guī)范化、高效率的管理服務，提供全過程風險及目標管控等[3]。為了更好地發(fā)揮全過程工程咨詢的優(yōu)勢，建設單位應思考如何做好以下幾個方面的工作。

2.1 如何做好前期工作

實施意見指出政府投資項目開展全過程工程咨詢的項目應取得可研批復（采用包括投資咨詢在內的全過程工程咨詢的項目除外）。可研報告是建設單位投資決策、籌措資金、方案設計的重要依據，是前期工作的重要內容，如何做好項目可研至關重要。首先，建設單位應選擇綜合實力強且經驗豐富的編制單位，可研編制服務不屬于依法必須招標的范疇，因此可依據或參照《政府采購法》來確定咨詢單位。目前，可研編制已取消資質要求，政府投資項目一般不以營利為目的，技術可行大于經濟可行，方案設計尤為重要，因此，應選取有相應工程設計資質的企業(yè)。其次，要指導編制單位吃透國家政策，精準把握政策動向，深入與當地政府主管部門溝通交流，掌握當地經濟、社會、行業(yè)、產業(yè)、城市規(guī)劃等基礎資料，避免與國家或當地政策相違背的情況。

2.2 如何選取咨詢單位

實施意見規(guī)定全過程咨詢所包含的服務只要有一項屬于依法必須招標的，就應采用招標方式。若項目沒有達到招標額度，建設單位應根據企業(yè)內部管理規(guī)定，直接擇優(yōu)委托一家綜合實力強、資質齊全的咨詢企業(yè)。若采取招標方式，招標人應根據項目特點依法合理編制招標文件。目前，市場上資質齊全、綜合實力強的咨詢企業(yè)不多，因此為保證潛在投標人充分競爭，招標時應允許聯合體投標，但應控制聯合體數量。評標辦法應采用綜合評估法，評審內容應包含但不限于資信業(yè)績、咨詢工作大綱、服務團隊、設計方案、投標報價等。鑒于目前全過程工程咨詢處于推廣和培育階段，建設單位應注重咨詢單位的綜合實力和團隊服務質量，適當增加資信業(yè)績、服務團隊兩部分所占的權重，應將國家級、省級獎項、類似業(yè)績等設置為加分項；同時，應減少報價所占的權重，在報價公式設置時應盡量避免引導投標人通過低價來獲得高分。

2.3 如何確定咨詢費用

國家相關規(guī)定明確全過程工程咨詢費用可采用“1+N疊加法”和“成本加酬金法”（按人工成本加酬金方式計取），其中“N”為招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價咨詢、檢測、環(huán)評、BIM等專項咨詢的一項或多項的費用，各專項咨詢費用一般可依據傳統(tǒng)收費標準或市場收費慣例執(zhí)行。“1”是全過程項目管理費，貫穿于項目實施的全過程，部分省份（如廣西壯族自治區(qū)）規(guī)定參照“財建〔2016〕504號”文計取，從項目管理本質來看，該計費標準偏低，這是因為普通的項目管理是被動式管理，而全過程管理是主動管理，是一種積極統(tǒng)籌謀劃、主動尋求最優(yōu)方案、實現項目增值的管理模式[4]，因此無法體現全過程項目管理的價值內涵。

全過程工程咨詢服務為知識密集型服務，咨詢單位承擔著傳統(tǒng)咨詢模式中原本應由建設單位承擔的管理風險[5]，其服務的質量與項目的增值密切相關，因此其值得獲取更高的咨詢費用。首先，應根據項目規(guī)模、復雜程度等，合理確定“1”的費用，應在財建〔2016〕504號文基礎上按照一定比例（建議30%-50%）進行上浮。然后，建設單位應積極探索根據咨詢服務節(jié)約或超出的投資額對咨詢單位予以獎勵或懲罰，可考慮設置多層次獎懲的辦法，每個階段（如工程估算、工程概算、工程預算、合同簽訂價、合同結算價等）都可以設定相應的考核指標，根據獎懲并重的原則對咨詢單位進行考核。

2.4 如何再造管理流程

全過程工程咨詢要求咨詢單位部門或各聯合體之間建立高效的合作機制，打通各專業(yè)間的壁壘。近幾年工程咨詢企業(yè)掀起了并購重組的浪潮，甚至部分咨詢單位進行機構改革，單獨成立了全過程咨詢部門。而建設單位往往沒有意識到自身也應調整組織方式，圍繞全過程咨詢重新再造內部管理流程，提升工作效能。

建設單位一般設有綜合管理部、招標采購部、設計管理部、工程管理部、造價合約部等。在全過程工程咨詢模式下進行項目管理時，各部門需加強協(xié)作、溝通，發(fā)揮各自專業(yè)特長，協(xié)同全過程咨詢單位為項目提供智力服務。建設單位根據項目特點可采取2種方式。對于規(guī)模小、技術簡單、建設周期短的項目采用項目小組的形式，各部門之間派出工作人員組成項目小組，工作人員主要是在各部門領導下開展工作；對于規(guī)模大、技術復雜、建設周期長的項目，則可以采用項目部的形式，建設單位需有效配置各類資源，實現資源的合理利用，從各部門抽調精干力量組成項目部，任命一名項目負責人，給予項目負責人較大的管理權限，各成員在項目負責人領導下開展工作。無論是采用項目小組還是項目部的形式，建設單位都應完善相關人力資源的配置、績效的考核、利益的分配等機制。

2.5 如何與BIM結合

BIM技術是建筑業(yè)信息化發(fā)展必然趨勢，各省市都在大力推廣BIM技術，如長沙市規(guī)定：政府投資建筑面積2萬㎡及以上的房屋建筑，軌道交通、綜合管廊、城市快速路及主干路，大型橋梁隧道、給排水及垃圾處理工程在設計階段采用BIM技術，并逐步在施工、運維等環(huán)節(jié)推廣采用BIM技術。BIM技術構建了可視化3D模型，不僅可以優(yōu)化工程設計方案、模擬施工，在3D建筑模型基礎上加上施工進度和費用數據形成5D模型，可實現全壽命周期的信息化模擬和集成管理，有利于提高咨詢工作效率、節(jié)約成本和壓縮工期，這與全過程工程咨詢的目的相契合。因此，建設單位應做好兩者的結合工作。首先，在委托全過程工程咨詢服務時應將BIM技術作為專項咨詢服務發(fā)包，并應單獨計取專項咨詢費用，可根據政府主管部門制定的計費標準取費。其次，建設單位應嘗試建立基于BIM技術和全過程工程咨詢模式下的數字化項目管理平臺[6]，管理平臺能夠保證項目各參與方或各專業(yè)人員溝通順暢、信息共享、協(xié)同工作，提升工作效率。

2.6 如何與工程總承包結合

目前，國家大力推行全過程工程咨詢和工程總承包模式，已成為工程行業(yè)發(fā)展的兩大趨勢。這兩種建設組織模式是建筑業(yè)高質量、集約化、國際化發(fā)展的客觀需求，兩者相得益彰，全過程工程咨詢有利于工程總承包項目降低風險、整合資源，同時，工程總承包項目客觀上對項目管理、監(jiān)理、造價等咨詢服務有需求[7]。兩者的結合減少了參建單位間的管理隔閡和利益矛盾，建設單位面臨的合同風險主要集中在工程總承包和全過程咨詢兩方面，大大降低建設單位的協(xié)調工作和管理風險。

建設單位應在立項或者可研階段明確建設組織模式，并做好相關籌劃。若采用工程總承包模式，應注意全過程工程咨詢的設計內容不應包含施工圖設計，并確保全過程工程咨詢單位與工程總承包單位沒有隸屬或利益關系，確保其能獨立行使監(jiān)督職能，督促總承包單位不斷優(yōu)化設計、完善施工方案、加強質量及造價管控等。因為若全過程咨詢單位不能夠獨立對工程總承包單位進行合理性管理和監(jiān)督，那么將很難保證業(yè)主的權益。

3 結束語

全過程工程咨詢模式是國家主推的工程建設組織模式之一，推廣應用已取得初步成效，需進一步總結教訓，積累經驗，推動其在工程建設領域大規(guī)模應用。通常，社會各界都比較關注全過程咨詢的市場前景、咨詢企業(yè)培育、綜合型人才培養(yǎng)，往往忽視了建設單位的主導作用。建設單位作為工程建設的組織者，也面臨著機遇和挑戰(zhàn)，也需建立新的管理理念，提高項目管理水平，借助全過程工程咨詢的優(yōu)勢，發(fā)揮資金的投資效益。

目前，我國全過程工程咨詢依然處于探索階段，以政府投資和國有資金項目為主，市場化的道路任重道遠。一方面是建設單位應推進全過程咨詢向縱深發(fā)展，應盡可能按照相關指導意見將相應的咨詢服務（包含但不限于招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價咨詢、BIM等）納入全過程工程咨詢的內容，避免出現形式上的全過程工程咨詢，不符合國家推行全過程咨詢初衷。另一方面，國家相關部門需盡快完善配套法律法規(guī)，如明確全過程咨詢企業(yè)及咨詢負責人相應的法律定義，制定全過程咨詢企業(yè)的管理辦法，創(chuàng)建全過程咨詢資質等級標準等。同時，各級政府主管部門應制定相應實施標準、管理辦法等，合力推進全過程工程咨詢的發(fā)展。