城市更新中的土地集約利用方法探討

許志偉 蔣海明

山東省國土空間規劃院 山東 濟南 250014

1 城市土地集約利用的內涵及其理論

耕地集約利用是相對于耕地粗放利用來說的。主要研究利用在單位耕地規模上合理提高對資金與勞力的投入，以增加單位耕地收益的利用方式。而隨著中國城市化的進展，農用地集約利用的理論也被引入了中國城市用地的研究當中，并提出了都市耕地集約利用的理論。城市土地資源集約使用是指城市在特定的歷史發展條件中，按照城市自身發展的科學規劃要求，通過采取調整城市規劃產業布局、健全城市規劃土地使用管理機制、革新土地使用方式等各種手段，從而達到用相對較小的投資創造更高的土地生產力，從而提高整個城市用地資源總體效率，從而使城市的未來發展空間更加寬廣，達到城市經濟、社會、生態綜合效益的最優化，進而達到更好的新型城市化。

土地集約利用主要由三大理論作為基礎，為城市土地集約利用評價提供有力支撐。首先是可持續發展理論，城市土地的可持續利用就在追求城市經濟發展的同時，考慮城市對地區經濟帶動的持續性作用，使城市在土地資源利用方面為整個城市起到示范作用，還要注意城市的生態環境保護。城市的可持續發展應表現為綜合性進步發展，在社會、經濟、環境等諸多方面都有著良好的協調效果。其次是發展區位理論，可簡單表現為人類活動發展變化和人類活動發展變遷之間的互相聯系，也即人類土地活動所占區域有所不同，發展地區狀況也就會不同。在經濟繁榮區域對地價要求較大，因此土地資源比較經濟不繁榮區域具有更大的價值，同時土地利用也會更趨向于集約，例如寸土寸金的香港[1-2]。最后是均衡效益理論，對土地進行投資以創造價值是土地經濟效益增長的必然趨勢，但隨著土地與城市中心的距離增加，土地的經濟效益也會逐漸減少，而土地的利用也會呈現粗放式發展。在日益緊缺的土地資源背景下，城市需要依據均衡效益理論引導城市的土地集約利用，才能實現土地經濟與土地利用率整體效益的最優化。

2 當前中國城市土地集約使用所面臨的問題困難

2.1 縣城住房空置率較高，用地資源配置困難不合理

新型城鎮化要求“以人為本”，因此發展都市住房將成為構建城鎮化良性發展的重要環節，而如果一味追求都市住宅建設，則很容易造成土地資源的不合理使用。因此都市住房空置現狀在中國一些省市仍然普遍存在。由于大中城市間經濟社會發展普遍不平衡，大中城市內吸納了大批的外地人口數，導致了“人房”分流，大批房屋的長年閑散，再加上之投機炒房者囤積了居奇房屋，造成社會公共資源的巨大浪費。同時中央又一味要求用地財政支出，造成了部門地帶新區和開發區的不斷擴大，土地資源配置過度的向住宅傾斜而又沒有發揮住宅本身功能，造成了土地資源配置的不合理。

2.2 城市規模擴張,土地資源有浪費現象

由于國民經濟的迅速增長，城市建設用地擴大速度也相應較快。因為目前的城市管理體制以及各方面因素影響,對新城市發展結合區工業用地資源進行征收開拓的成本費用遠遠小于對舊城區改建的開發成本，也因此都市城郊的耕地資源遭到嚴重侵蝕，很多大中城市走向了外延型擴張路線，大中城市建成區面積逐年擴大，有的建成區面積更是呈現了數倍擴大，在城市土地資源使用規模上也出現了很多問題。同時在大中城市侵占過程中，還產生了“占而不用”、“占而不實際利用”等特殊狀況，所有這種情形都將直接或間接地影響大中城市未來的發展前景，以及產生了耕地資源利用效率不高的問題[3]。

2.3 城市土地利用管理無序，土地資源的綜合效益低較差

從我國城市化土地資源使用走向上可以發現，我國城市化工程建設內部結構嚴重失調，已經造成了一個致畸性的經濟發展模式，新城市化經濟的建立既忽略了對“人”的重視，也是忽視了新興城鎮化建設與經濟發展的重點就是以“人”為主的經濟發展模式，大多都市工程建設沒有重點解決到人民百姓根本生存發展需要，導致城市化經濟進一步發展成各種開發商之間的“攻城略地”，通過征地、賣地等，使地產發開成為了當今的主導發展趨勢，各種高端酒店、大CBD等商務樓宇投資嚴重過熱，而忽略了居民日常生活所迫切需要的公共設施相應工程項目，比如經濟社會適用房、廉租房等的興建，還有與之相匹配的都市公園公共綠化場地、都市道路交通土地等，公共服務基礎設施土地自然資源嚴重流失。

3 推動中國城市化土地集約使用的途徑探討

3.1 推動房屋回歸住宅屬性,配置用地資源

中國正在推行“房住不炒”稅收政策，將房屋恢復住宅屬性后再征物業稅，提高空置房屋的成本，進而減少房屋空置量，讓各種用途的土地資源得到利用，但不能過度聚焦于房產建設，以此促進國土資源配置。并要改革地方政府機制，由過去單純追求以“GDP”為主的經濟功利性政府逐步向社會服務性政府轉化，進一步改變地方政府在企業土地運營中所擔當作用，并把政府部門的職責切實轉化到社會服務中去，讓地方政府部門真正充當企業土地的管理者而不是土地的壟斷者，從而推動地方政府職能變革[4]。

3.2 充分挖掘城市存量土地,積極參與舊城區改造

城市化的進展不是單純的要求城區面積擴大，更需要要求在現有用地面積上更合理的使用。對都市舊城結構進行改建和提升，對都市規劃中的舊居民小區、棚戶區、閑散多年的都市建筑工業用地等加以更新，豐富市民日常生活的配套服務系統，既可以改變市民的人居生活條件和改善都市建筑容積率，從而提高都市民眾幸福指標，還可以充分利用都市土地資源，進一步發揮儲備國土資產經濟價值。同時對于都市未來的長遠發展，要通過全方位挖掘都市低下空間，進一步探測都市工業用地的潛力價格，從而盤活都市內在儲備工業用地資源，更能促進整個都市經濟社會的健康發展。

3.3 認真搞好城市規劃的長期發展計劃,進一步優化城市規劃土地利用結構和城市空間布局

都市總體計劃，是對都市在未來經濟發展走向上的總計劃，是一個較超前的規劃和戰略部署，城市中有關規劃機關要針對都市自身的現實情況，作出整體規劃，以確定都市性質、經濟發展規模和功能定位。優化了城市建設工業用地的總體空間結構格局，在重點地區的產業、居住、商業公共服務等用地要界址更加簡單明確，發揮了各種地段的使用功能,使其現實經濟價值得以體現。在都市規劃建設工程中，對天然生態的保護也同樣應該提高到一種重要性高度，只有把“吃飯”、“建設工程”、“生態保護”這三者間的關系協調到位，才能更好充分發揮城市建設土地資源使用的綜合效益。

4 土地集約利用標準化途徑探索

4.1 明確技術標準

技術標準的確定，要求主管部門對相關法律法規與政策制度進行深度解讀，結合我國實際國情與所處區域發展戰略來制定技術標準內容，包括工業用地效益與土地利用效率評價標準、土地閑置指標閥值、城市建設用地容積率要求、建筑密度等。與此同時，必須遵循實際出發原則，需要做好前期調查工作，結合所處區域實際情況，對技術標準中的指標要求加以適當調整，確保技術標準與實際需求相符。例如，對于城鎮建設用地需求量技術指標的設定，應做好區域人口預測工作，根據已掌握信息資料來預測人口未來一段時間的增長狀況，建立人口預測模型，獲得人口預測結果與繪制人口增長變化曲線，從而判斷不同時間段的城市建設用地需求量。而人口與建設用地預測方法為，以項目所處區域的統計年鑒為信息來源，建立Logistic人口增長模型，將信息導入人口預測公式來推測各年份的人口規模、出生率、死亡率、自然增長率和人口極限容量，隨后，根據建設用地變化情況來篩選驅動力因子，建立多元回歸計量模型，以城鎮人口作為模型的主要自變量，描述人口增長對新型城鎮建成區面積造成的具體影響，最終來確定城鎮用地需求量。此外，還需要對傳統土地集約利用體系中缺失的技術標準及評定控制指標進行完善補充，以此來強化土地利用控制力度。以城鎮容積率指標為例，傳統體系采取設置容積率上限值的方式來控制建筑物間距、綠地面積和保留城市景觀，目的在于改善城市生態環境，很少設置容積率下限值，使得部分城市建設用地處于粗放經營和低效使用狀態,這也是土地潛力有待挖掘、土地產出水平低問題的主要成因。針對于此，在土地集約利用標準體系中，需要增設容積率下限值，將其納入土地管理體系當中，要求城市建設用地的實際開發利用強度不得低于指標要求。簡單來講，則是通過增設容積率下限指標，實現對土地利用開發強度的雙向控制，向上控制解決土地超強度開發問題，向下控制來解決土地低效利用問題[5]。

4.2 明確核心管理標準

在新城市化背景下，土地集約使用與城市規劃設計體系中的主要方法手段、流程步驟與所面臨問題都發生了明顯變化，傳統管理體系缺乏適用性，無法為規劃設計與方案實施期間遇到的工作難題來提供明確的解決思路，較為依賴工作人員的個人能力和自身經驗。如此，雖然可以解決土地集約利用期間遇到的部分問題，但土地集約利用效果、規劃設計水平將受到人為主觀因素影響，有可能出現決策錯誤。針對于此，在土地集約利用標準化發展期間，需要將明確核心管理標準作為體系建設的重中之重，結合實際需求與借鑒國內外同類項目經驗，對傳統管理體系中的管理標準內容進行完善補充和修正，措施包括細化土地管理標準、完善城市建設用地用途管制標準、完善城鎮土地儲備制度，具體如下：其一，細化土地管理標準。參照美國、日本等國頒布的《新都市基盤整備法》、《都市計劃法》等法律法規和農業用地退減稅等優惠政策，結合我國實際國情，對現有的土地管理標準進行細化補充，如確定土地整理資金來源、土地整理后的收益分配標準、城鎮土地用地置換標準等。例如，在管理體系中，明確城鎮棚戶區的土地用地置換標準，在棚戶區小平房拆建項目中可采取“騰籠換鳥”方式，在棚戶區拆建現場原址上修建高層商業建筑或是開發住宅建筑，以此來推進舊城改造進度，實現城鎮用地的集約利用目標。其二，完善城市建設用地用途管制標準。根據城市總體發展規劃與現階段用地開發需求，對城市建設用地實施分區管控，完善用途管制標準，以行政化手段來控制各處城市建設用地的使用用途，禁止在編制土地利用規劃方案時違背此類管制標準，不予辦理實際用途和規劃方案內容不一致、違反管制標準的用地建設申請，以此來解決城市無序擴張、土地利用結構失調問題。三，健全城鄉土地儲備體系。土地儲備機制的設置原則是，通過購買和置換等各種方法，由土地管理部門委托第三方機構來收取閑置土地，將這類土地進行集中整理開發，從而獲取城鎮建設發展的冗余空間，避免出現城鎮用地供需不平衡問題。為充分發揮土地儲備制度的優勢作用，應對制度管理標準加以明確，如確定地上、地面與地下空間的規劃方法及用地標準、土地資源配置效率要求、土地儲備機構是否具備參與市場化運作的資格、棚戶區與城中村等區域城市建設用地的收購征用優先級順序、城鎮土地存量標準等。

4.3 完善農村土地集約使用標準化評估制度

現階段，土地集約利用體系的評價標準較為模糊，難以客觀、量化評價土地利用規劃方案的實施效果與土地集約利用水平，不利于總結工作經驗和認識不足之處。因此，在建立土地集約利用標準體系時，需要對配套的評價機制進行完善，具體方法如下。

首先，明確土地集約利用評價思路。依托所掌握農村居民點統計數據等數據信息，將區域內各市縣作為一個整體結構，嚴格遵循自然資源部門頒布的《節約集約用地規定》等規范要求，采取多層次、多目標的方式來評價土地集約利用水平，對各項評價指標加以量化打分，按照綜合分值進行順序排列，從而反映各市縣的土地集約利用情況和土地開發利用潛力，并提出建設性意見。

其次，確定評價指標機制的構建原則，包括全面性、整體性、可比性、獨立性與可操作性。全面性原則是強調對經濟、資源、生態環境與城鎮人口等多項要素的綜合評價;整體性原則強調將各項要素組成為一個整體性結構；可比性原則強調于設立適用于各市縣、具備共同特性的評價指標；獨立性原則強調于分析單項指標間的聯動關系來確定最佳的指標配置方案；可操作性原則強調于選擇可準確描述土地集約利用狀態與相關數據易收集整理的評價指標。

最后，結合實際情況，合理選擇評價指標與確定權重。一方面，對于評價指標的選取，重點考慮居住用地、生態用地與建設用地等各類型土地的產出形式和集約度影響因素，將其作為指標選取依據，如選取土地墾殖率、單位面積固定資產投資額指標來評價土地產出水平。同時，不同出發點時的評價指標選取思路存在差異，在以改善城市環境與居民生活質量為評價出發點時，應選取就業率、綠地覆蓋率、三廢處理率、人均交通與水利設施用地面積等作為評價指標。另一方面對評價指標權重的確定，可選擇采取層次分析、專家打分、灰色聚類關聯等方法，這類方法有著適用范圍廣、操作簡單的優勢，但存在應用局限性，如精確度不高、主觀性過強。因此，工作人員也可選擇采取成分分析法，在已掌握信息基礎上建立因子載荷矩陣，從數據信息中篩選因子與變量信息，按照比例來計算權重，最終可獲取土地墾殖率、就業率、地均固定資產投資、人均建設用地、單位農用地一產產值與二三產業產值等評價指標的權重值。

5 結語

綜上所述，為妥善處理土地集約利用和城市發展二者關系，實現高質量、可持續發展目標，需要科學制定土地利用規劃方案。因此，規劃部門需要加大對土地集約利用標準化體系的研究力度，梳理清晰、明確的建設思路，建立完善的土地集約利用標準體系，探索全新發展模式。