協(xié)同治理視角下公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)研究

李樂(lè)樂(lè)，張 馳

(1.中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872；2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突然性、破壞性、復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性的特點(diǎn)，及時(shí)甄別、有效管控、科學(xué)處理關(guān)系到人民的生命安全與社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)始于2003年的SARS病毒，后又歷經(jīng)H1N1流感、H7N9流感、埃博拉、新型冠狀病毒肺炎等多次重大疫情經(jīng)驗(yàn)，為保障我國(guó)人民群眾的生命安全發(fā)揮了重要作用，也在國(guó)際上得到廣泛贊譽(yù)。

站在歷史新起點(diǎn)上，特別是對(duì)標(biāo)黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求，我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系還存在一些深層次問(wèn)題，其原因在于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系涉及面廣、影響范圍大，當(dāng)前制度“碎片化”問(wèn)題較為嚴(yán)重，制約了整體效力的發(fā)揮，因此需要進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性的方案設(shè)計(jì)。協(xié)同治理是一種分析多元主體協(xié)作與績(jī)效的理論，可以作為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)的理論視角，目標(biāo)是提升整個(gè)體系的績(jī)效，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力和體系現(xiàn)代化。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱理應(yīng)為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)發(fā)揮重要作用，因此可以在協(xié)同治理理論搭建的分析框架下將財(cái)政政策作為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐視角，討論完善體系建設(shè)的具體措施。基于此思路，本文總結(jié)了我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)，利用協(xié)同治理理論構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理分析框架，立足財(cái)政政策進(jìn)一步討論加快推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)的具體思路和措施。

1 我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

1.1 我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系

1.1.1 法律法規(guī)體系

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的制度體系建設(shè)起步較晚。在非典發(fā)生之前，我國(guó)尚無(wú)一部正式的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的法律法規(guī)[1]。2003年非典發(fā)生后，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，總結(jié)了非典疫情防控的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，成為我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理制度體系建設(shè)的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，使應(yīng)對(duì)處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件有法可依，具有里程碑式的重要意義。2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，明確了各類突發(fā)公共事件分級(jí)分類和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機(jī)制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架初步形成[2]。2009年，為解決各地基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)中存在的組織管理不規(guī)范、任務(wù)不明確、進(jìn)展不平衡等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，重視加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，將基層應(yīng)急隊(duì)伍納入我國(guó)應(yīng)急體系。2019年12月28日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，為國(guó)家建立健全突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急體系和傳染病防控制度提供了強(qiáng)有力的法律保障。目前，我國(guó)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件，按照事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍及可控性分成為特別重大、重大、較大和一般4級(jí)，具體內(nèi)容見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)及具體表現(xiàn)

1.1.2 管理體系

我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，已經(jīng)建立起面對(duì)突發(fā)事件的“國(guó)家-省-市-縣”4級(jí)應(yīng)急管理體系。國(guó)務(wù)院作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作的最高行政機(jī)構(gòu)，總體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全面工作。2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后成立應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部分，負(fù)責(zé)組織編制國(guó)家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理工作進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段[3]。同時(shí)，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心作為國(guó)家衛(wèi)生健康委所屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)開(kāi)展疾病預(yù)防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急，參與國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)等工作。國(guó)務(wù)院作為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)重程度，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)財(cái)政、衛(wèi)生、民政、金融等部門，有效開(kāi)展突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理工作，是處理和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最高行動(dòng)指揮機(jī)構(gòu)。我國(guó)的省(自治區(qū)、直轄市)參照國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系，分別設(shè)立本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件指揮部，統(tǒng)一指揮本地區(qū)的疫情防控、交通運(yùn)輸、醫(yī)療救治、物資保障等工作，保障本地區(qū)應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有序開(kāi)展。市、縣級(jí)作為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要執(zhí)行者，要在本地區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的命令，同時(shí)開(kāi)展應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體工作，保證中央政府的命令和政策能夠貫徹執(zhí)行。

總體來(lái)說(shuō)我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要依靠國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，具有很明顯的強(qiáng)制力和執(zhí)行力，保證應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理效率和能力，這也是我國(guó)政治制度強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)的集中體現(xiàn)[4]。

1.2 主要問(wèn)題與挑戰(zhàn)

1.2.1 設(shè)計(jì)執(zhí)行“碎片化”，利益主體權(quán)責(zé)邊界未能完全清晰

我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件的法治化程度雖然大大增加，但是仍存在一些問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：①在法律規(guī)定方面，目前的規(guī)定多以原則性表達(dá)為主，對(duì)于很多細(xì)節(jié)表達(dá)模糊不清，缺乏必要的指導(dǎo)效力。②在權(quán)力邊界方面，法律層面未能明晰政府縱向關(guān)系和橫向政府部門間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，這種現(xiàn)象在省以下更為明顯。③在執(zhí)行過(guò)程方面，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，需要行使人群隔離、物資緊急征用等緊急權(quán)時(shí)，從通知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)到書(shū)面決策均缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致具體執(zhí)行過(guò)程中基層部門不知所措[5]。

1.2.2 協(xié)調(diào)機(jī)制“碎片化”“重處理、輕預(yù)防”的思路有待改進(jìn)

2018年政府機(jī)構(gòu)改革之后，雖然衛(wèi)生主管部門的統(tǒng)一性和科學(xué)性得到了加強(qiáng)，但新局面仍處于適應(yīng)時(shí)期，加上歷史因素尚未完全消失，我國(guó)醫(yī)療系統(tǒng)和公共衛(wèi)生系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和配合需要進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，公共衛(wèi)生應(yīng)急體系更多關(guān)注點(diǎn)仍在現(xiàn)實(shí)疾病，對(duì)人群疾病流行模式的變化缺乏必要的關(guān)注，這樣直接的結(jié)果就是雖然能夠有效解決存在的疾病，但是很難做到早發(fā)現(xiàn)，一定程度上制約了我國(guó)疾病預(yù)防工作的開(kāi)展[6]。

2 我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵及分析框架

2.1 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵

2.1.1 “人民至上”是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的第一訴求

從價(jià)值導(dǎo)向來(lái)看，“人民至上”已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)代的重大價(jià)值理念，也是我黨執(zhí)政興國(guó)與其他國(guó)家黨派在價(jià)值觀上的根本區(qū)別。從學(xué)理上來(lái)看，這也是人類發(fā)展的必然追求。回顧人類社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程不難發(fā)現(xiàn)，效率、生產(chǎn)力等名詞是出現(xiàn)在工業(yè)化社會(huì)的價(jià)值取向，雖然也講求公平制度構(gòu)建，但本質(zhì)上還是為了促進(jìn)效率的提高。隨著人類發(fā)展水平的提高，“管理主義”的簡(jiǎn)單成本效益分析開(kāi)始被越來(lái)越多的人詬病，因?yàn)槠浜鲆暳巳祟惿鐣?huì)中其他重要的價(jià)值追求，如：公平、民主等，導(dǎo)致發(fā)展出現(xiàn)極化和固化。治理理念代表了價(jià)值理性的回歸，效率、秩序、規(guī)則等客觀工具固然重要，但人類的主體性才是根本所在，“人民至上”正是主體性的精確詮釋。

2.1.2 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的4個(gè)維度

以國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化為指導(dǎo)，借鑒國(guó)家治理有效性和敏捷性特征，并結(jié)合當(dāng)前我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀及問(wèn)題，可以將其現(xiàn)代化具體闡釋為4個(gè)維度：

應(yīng)急管理法治化。依法治國(guó)是基本原則，政府的行為范圍必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，做到“法無(wú)規(guī)定及禁止”。突發(fā)事件應(yīng)急管理相較于日常事務(wù)更加緊急，風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)更大，因此更加需要依法而行，杜絕各級(jí)政府隨意而為，盡可能防止由于無(wú)序行為帶來(lái)的次生災(zāi)害。

防控執(zhí)行精準(zhǔn)化。體系的生命在執(zhí)行，執(zhí)行的關(guān)鍵在精準(zhǔn)。只有將各級(jí)政府的在處理突發(fā)事件的權(quán)利邊界劃分清楚，同時(shí)理順同級(jí)政府各個(gè)部門關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。

防控與發(fā)展一體化。處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的根本目的是為了保障人民群眾的生命發(fā)展權(quán)，因此在目標(biāo)設(shè)定上就不能出現(xiàn)明顯的偏廢，即過(guò)度關(guān)注防控或者是發(fā)展，這里既需要各個(gè)部門樹(shù)立大局意識(shí)，不能以自己部門的利益得失作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還需要加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)處理復(fù)雜事務(wù)的能力。

保障與供給多元化。公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)絕不可能也不應(yīng)該單獨(dú)由政府承擔(dān)，需要?jiǎng)訂T市場(chǎng)組織和社會(huì)公眾積極參與，從而在各個(gè)環(huán)節(jié)增強(qiáng)應(yīng)對(duì)力量。

2.2 基于協(xié)同治理理論的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)的分析框架

首先需要明確的是“協(xié)同治理”的核心內(nèi)涵，在這里我們認(rèn)為，“協(xié)同治理是指政府組織企業(yè)和社會(huì)力量創(chuàng)造公共價(jià)值的方式體現(xiàn)了協(xié)同性”。

再者，2×2協(xié)同治理的數(shù)學(xué)表達(dá)式是2×2=5。第一個(gè)2代表分析各個(gè)主體的2個(gè)層次——宏觀和微觀；第二個(gè)2說(shuō)的是主體間的2種關(guān)系——結(jié)構(gòu)(靜態(tài))與運(yùn)作(動(dòng)態(tài))。運(yùn)算符號(hào)“×”表明需要將各個(gè)主體以及主體內(nèi)部各組成部分有機(jī)協(xié)同起來(lái)。數(shù)字5僅表示是一種大于普通狀態(tài)下的表現(xiàn)，即是大于4的序數(shù)[7]。

在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)的分析框架，具體見(jiàn)圖1所示。

圖1 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)分析框架

第一是宏觀，在這里宏觀主要針對(duì)的是任何一個(gè)治理問(wèn)題都是多個(gè)主體參與的結(jié)果，但無(wú)論主體多么復(fù)雜，都可以將其劃分為政府、市場(chǎng)和社會(huì)3個(gè)主體。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，政府部分可能除了各級(jí)政府外，還涉及同級(jí)黨委部門；市場(chǎng)則是有關(guān)的企業(yè)，主要包括受沖擊的企業(yè)需要幫助的企業(yè)以及未受到?jīng)_擊的企業(yè)等；社會(huì)則主要指的是社會(huì)公眾以及由公眾自發(fā)組織的志愿者隊(duì)伍等[8]。

第二是微觀，指在具體的事務(wù)當(dāng)中每個(gè)大的主體又可以劃分為若干個(gè)小個(gè)體。如政府可以劃分為同級(jí)的各政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等。同時(shí)還可以視作是上下級(jí)政府之間的關(guān)系。

第三是結(jié)構(gòu)，主要是從靜態(tài)的角度看待主體間的協(xié)同，分協(xié)作、制衡、分工3個(gè)部分，其核心是通過(guò)穩(wěn)定的權(quán)責(zé)利劃分引導(dǎo)各主體產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，從而分工協(xié)作。

第四是運(yùn)作，主要是從動(dòng)態(tài)的角度具體去分析如何進(jìn)行協(xié)同，分制度、技術(shù)和文化3個(gè)部分，制度說(shuō)的是規(guī)則，即執(zhí)行中哪個(gè)主體負(fù)責(zé)哪個(gè)環(huán)節(jié)；技術(shù)指的是執(zhí)行過(guò)程中用到的工具和手段，主要是硬的載體；文化則是執(zhí)行過(guò)程中可能無(wú)法量化但實(shí)際上卻非常重要的軟實(shí)力，如價(jià)值觀等。其核心是通過(guò)多重保障模式，引導(dǎo)各個(gè)主體產(chǎn)生合力，應(yīng)對(duì)危機(jī)[9]。

總的來(lái)看，2×2協(xié)同分析框架的核心就是在兼顧不同主體的前提下，一方面是通過(guò)劃分權(quán)責(zé)利，引導(dǎo)主體間了解自己和對(duì)方需要做哪些事情，然后分工負(fù)責(zé)；另一方面是多元化保障方式，拒絕單獨(dú)依靠某一主體的方式，要讓各主體間形成相互依賴的關(guān)系，從而積極主動(dòng)的作為。

3 加快推進(jìn)我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)政策建議

基于上述分析，可以對(duì)加快推進(jìn)我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)提出基于協(xié)同治理理論的一些建議。但在此之前，有必要進(jìn)一步論述選擇立足財(cái)政政策作為政策出發(fā)點(diǎn)的原因。實(shí)際上原因很簡(jiǎn)單，從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來(lái)說(shuō)，醫(yī)療衛(wèi)生活動(dòng)本質(zhì)上屬于生產(chǎn)性活動(dòng)，雖然其能極大滿足社會(huì)需求，但總的來(lái)說(shuō)，也會(huì)消耗一定的社會(huì)資源。同時(shí)由于其存在強(qiáng)烈的不確定性，因此應(yīng)急公共衛(wèi)生事件往往存在多重目標(biāo)在多元主體之間協(xié)同的集體行動(dòng)困境[10]。同時(shí)，如果進(jìn)一步考慮到我國(guó)的具體國(guó)情，雖然本文在分析協(xié)同治理，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、社會(huì)等主體的參與，但也必須承認(rèn)我國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系必須是由政府主導(dǎo)的，毋庸置疑。接著往下的邏輯自然就是，政府如何在其中扮演有為的角色。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，不難推導(dǎo)出財(cái)政政策的制定與執(zhí)行直接與政府在體系中的作用密切相連。最后結(jié)合上文分析提到的2×2協(xié)同治理分析框架所提出的政策建議，實(shí)際上就是財(cái)政政策如何進(jìn)一步落實(shí)協(xié)同治理的相關(guān)核心訴求，一是劃分事權(quán)，明晰各主體的權(quán)責(zé)利；二是多元化保障方式，努力打造各主體間互相依靠的關(guān)系。因此，提出具體的政策建議如下。

3.1 明晰各政府部門治理責(zé)任范圍，引導(dǎo)各主體形成穩(wěn)定預(yù)期

進(jìn)一步劃分突發(fā)公共衛(wèi)生事件財(cái)政事權(quán)，事權(quán)是各級(jí)政府產(chǎn)生支出責(zé)任的法定依據(jù)，事權(quán)劃分清楚既有利于各級(jí)政府和政府部門間分工合作，形成合力，也有利于進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率，有效控制突發(fā)事件[11]。當(dāng)前我國(guó)尚未形成清晰合理的財(cái)政應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件事權(quán)劃分方案，考慮借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，按照公共衛(wèi)生事件的等級(jí)劃分中央與地方政府之間的資金負(fù)擔(dān)比例。省級(jí)以下的衛(wèi)生事件響應(yīng)考慮到影響范圍有限，因此主要應(yīng)當(dāng)由省級(jí)政府自行管理，資金來(lái)源主要還是應(yīng)當(dāng)由地方財(cái)政自行承擔(dān)，如若資金不足，則可從應(yīng)急管理基金申請(qǐng)救助，如若資金尚存缺口，可以考慮向中央政府申請(qǐng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。針對(duì)3～4級(jí)衛(wèi)生事件響應(yīng)，可以考慮劃為共同事權(quán)，可以考慮具體情況進(jìn)一步細(xì)化中央與地方承擔(dān)比例。最后是1～2級(jí)衛(wèi)生事件響應(yīng)，考慮到其影響范圍較大，危害程度較深，主要應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政承擔(dān)。

3.2 優(yōu)化財(cái)政資金投入和結(jié)構(gòu)

依照《預(yù)算法》規(guī)定，我國(guó)預(yù)算預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例是按一般公共預(yù)算的1%～3%計(jì)提。考慮到當(dāng)前我國(guó)衛(wèi)生等突發(fā)公共事件頻發(fā)，可以考慮在原有基礎(chǔ)上增加1%～2%的計(jì)提比例，同時(shí)對(duì)于當(dāng)年結(jié)余的預(yù)備費(fèi)和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金剩余，原則上不再補(bǔ)充當(dāng)年的一般公共預(yù)算支出，允許其結(jié)轉(zhuǎn)至下一預(yù)算年度使用。再者，考慮逐步建立從中央到地方的國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)事務(wù)管理基金，其資金主要來(lái)源可以通過(guò)各級(jí)財(cái)政部門從每年財(cái)政總收入(包括4本賬)增量中按一定比例劃轉(zhuǎn)，也可考慮引進(jìn)社會(huì)資本等方式籌措資金。中央設(shè)立母基金，地方設(shè)子基金，基金按市場(chǎng)化運(yùn)作通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)保值增值。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資金支持結(jié)構(gòu)，更加注重平時(shí)的預(yù)防，加強(qiáng)專業(yè)人員的培訓(xùn)與防控知識(shí)宣傳，財(cái)政資金的使用可以提前適當(dāng)發(fā)力，進(jìn)一步提高預(yù)防環(huán)節(jié)的資金投入比例；設(shè)立專項(xiàng)資金，并在事件發(fā)生時(shí)第一時(shí)間與受困企業(yè)取得聯(lián)系進(jìn)行幫扶[12]。

3.3 推進(jìn)財(cái)政投入績(jī)效管理，提升資金使用效率

要明晰財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與救助方案，加強(qiáng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，落實(shí)財(cái)政支出責(zé)任。應(yīng)急資金的使用缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府各部門在使用應(yīng)急資金過(guò)程中出現(xiàn)不規(guī)范行為，而社會(huì)也缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)[13]。因此，有必要對(duì)財(cái)政應(yīng)急資金的適用對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、額度以及相關(guān)的程序進(jìn)行規(guī)范，細(xì)化管理流程，提高信息公開(kāi)程度。一方面，明確政府的職責(zé)范圍，加強(qiáng)民眾與社會(huì)監(jiān)督；另一方面，也給予受災(zāi)群眾明確的預(yù)期。另外，要建立應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)績(jī)效提高對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)的增加。差別化設(shè)計(jì)績(jī)效目標(biāo)，建立應(yīng)急管理財(cái)政專家?guī)欤瑥V泛吸收行業(yè)專家智慧建言[14]。區(qū)別層級(jí)政府、不同區(qū)域設(shè)計(jì)差別化績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，要聚焦精準(zhǔn)性、時(shí)效性、公平性和公正性。加強(qiáng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)基層政府政策績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)政策是否及時(shí)到位，補(bǔ)助政策是否合理，政策是否公開(kāi)透明，政策是否達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出效果。