產業政策與經濟轉型升級：日本的經驗教訓

鄭磊

產業政策概念來自日本的經濟實踐，是發展經濟學的一個重要研究領域?！锻óa省與日本奇跡》和《日本通商產業政策史》為這方面的研究提供了寶貴資料。

前書以美國學者角度提供了從農商務省（通產省前身）開始，日本經濟決策機構的組織架構、人員和運作機制，以及從戰前到1975年的各項重要經濟政策出臺的歷史背景，首次披露了很多政策制定背后紛繁復雜的政黨和人際、社會關系，是一本深入理解日本產業政策的嚴肅歷史著作。

后一部書則由通產省前任重要官員和日本經濟學界專家編寫，系統梳理了截至2010年日本產業政策的主要內容和發展脈絡。兩書的作者都非常熟稔近現代日本經濟，前書披露了20世紀80年代之前的日本很多經濟史秘聞軼事，后書對1980年之后的日本經濟政策的介紹更為完整，內容互為補充。

查默斯·約翰遜將明治維新后的日本歸入發展型（計劃引導型）國家。這類國家的經濟利益服從政治目標，重視通過產業政策升級產業結構，以增強國家競爭力。羅伯特·尾崎指出產業政策是經濟國家主義的反映，日本產業政策由通產省精英官員根據其對國際利益的理解主導制定并推行。

1925年，日本正式成立實施產業政策的政府部門。日本的產業政策從人事、組織到運轉機制都具有連續性。在工業化較晚的國家，政府推動發展的例子有不少。日本在20世紀30年代進行了國家干預（赤字財政政策），工業產值在1931年-1934年間增長率高達81.5%。不同發展階段，政府參與經濟的方式不同，美國在1960年之前，政府通過軍事產業復合體，對很多產業進行引導和扶持。

查默斯·約翰遜認為日本在戰前和戰后重建、高增長時期主要是國家統制型政企關系，特點是國家目標優先于私營企業目標，存在抑制競爭和低效率經濟活動，助長了不負責任的經營行為。之后轉化為現在的官民協調型政企關系，實現了較高的競爭水平，而政府對私營企業的決策具有較大的目標設定權和影響力。這種體制有選擇地賦予企業獲得政府融資或擔保融資的權利、稅收減免、政府支持的商品化和銷售，政府為確保所有參與方有利可圖，會實施投資協調，在不景氣時合理分配負擔，以及在行業出現衰退時提供援助。

日本的主要經濟成就是在國際貿易相對開放和全球化時期取得的，但是國內市場的作用也不容忽視，1955年之后的20年間，國內需求帶動了日本經濟增長。日本產業政策的本質在于通過利益群體之間的協調以代替無序競爭，在不大量犧牲效率的前提下達成國家利益目標。秉持國家利益的政府所確定的目標，很可能與企業所追求的利潤最大化目標有分歧，基于民族主義意識，日本民眾仍會繼續認同國家利益優先，或者民眾仍覺得日本經濟的脆弱性需要政府干預，他們會在容忍官員偶爾越權過線和經濟管理的及時高效之間做出權衡。

日本產業政策包括側重微觀層面的“產業合理化政策”，其實是從明治時代開始的，主要針對日本在技術、設施、管理、產業區位和產業組織等方面的劣勢，推進全行業采用國際最佳實踐進行改進和提升。其產業政策的另一方面則側重宏觀，稱為“產業結構政策”，政府通過對國家有利的方式對產業結構進行調整，推進戰略性產業的發展。日本在經濟發展過程中似乎沒有遵循比較優勢理論，即便在20世紀60年代的高速發展時期，產業政策也完全沒有比較優勢概念。事實上，日本在戰敗恢復初期確實將重點放在具有比較優勢的紡織、機械加工等行業，并制定了轎車工業發展計劃，但并沒能取得顯著成果。

日本政府在微觀層面強力推進企業經營管理提升和已有產業的改善，而不是任其在既定軌道上自行發展。在發展對國家利益重要的“幼稚產業”方面，即便暫時不具備良好條件，也會通過政策傾斜和扶持，創造有利環境，推動新行業快速成長。政府在確定該優先發展什么產業時，確定了選擇標準，如20世紀50年代強調高收入彈性和生產率提升的產業選擇標準。在20世紀70年代又增加了盡量減少對稀缺生產要素和能源依賴的標準。

日本過去100年的目標分別是殖產興業、富國強兵、擴大產能、振興出口、完全雇傭和高速增長。日本在二戰前經歷了早期工業化，為戰后提出實現產業結構升級奠定了一定的基礎。通過出口導向型工業化積累了物質資本和工業化所需的人力資本（創業者和技術人員以及中層管理者）。日本從較落后的工業國家，發展成為經濟強國，競爭優勢的形成難以用比較優勢理論解釋。

日本在重工業化實現之后，20世紀70年代非常有遠見地提出了“知識產業化”和“知識型產業結構”的發展方向，承認市場競爭的必要性，也明確了其局限性（信息不對稱和外部非經濟因素導致的市場功能不健全）。強調政策的作用在于迅速構建“新產業結構”。日本在80年代產業規劃提到了動態比較優勢，出于構建和調整國際產業分工結構的必要性，公共資金應投向風險性較高的基礎設施項目和社會開發，提高服務業的生產效率和質量、技術研發、公共服務產業化等。90年代的規劃注重增加服務業對國民經濟的貢獻度，提高流通、服務行業的效率和多元化。進入21世紀之后，查默斯·約翰遜認為以培育特定產業為中心的產業政策時代終結了。

國家主導型高增長體制的基本問題是政府機構與私營企業間的關系。日本的政企關系是一種“官產復合體”。日本是在國家直接經營企業和由企業完全自主經營的嘗試失敗之后，才逐步調整為現有的政企合作關系。前者實施了15年，發現腐敗、官僚主義和無效壟斷問題十分嚴重；而日本在遭遇“石油危機”之后，民眾覺得需要通產省這個為自己服務的官僚機構介入，組織協調市場進行更符合大眾利益的應對。

由通產省官員主導經濟政策的制定，他們如何能夠做到準確和全面了解經濟和產業發展狀況，對未來做出明智而準確的預判，并圍繞著國家利益推進政策的實施，這是一個值得深入思考的問題。集中培養和訓練制訂、實施政策的合適人才是必要條件。依靠為政策議案和政策實施出謀劃策的專家集團，以及在必要時順應時代要求，對組織進行靈活重組是通產省成功的另外兩個重要原因。

日本的產業政策制訂機構一直在進化。1952年之后通產省失去了直接進行經濟統制的權力，轉而開始通過間接的、遵循市場規律的手段去干預經濟。通產省也和其他政府部門一樣充滿了派系斗爭，但是大臣以下的官員基本是專業化水平很高的技術型官僚，較少受到政黨影響。幸運的是，執政黨的政策思想沒有出現大的偏差。另一個特點是通產省設有多個審議會，委員都是來自民間、其他政府部門和企業界的專家，對政策議案進行批判性思考和深入討論，對已執行的政策效果進行檢討，各利益團體的聲音及時傳遞到政府決策部門，這些協商調整工作在政策設計的技術層面就得到了充分開展，不僅起到了對政策執行過程的糾偏作用，也發揮了連接社會要求、政策宣傳和統一共識的重要作用。通產省在各地的分支機構負責及時反饋政策執行狀況，提出活躍地區經濟的改善建議，及時進行調查和調整。

政府政策制定部門的人是關鍵因素。通產省每25年左右，都對組織架構和人員做較大調整。比如，為回應社會各界的諸多批評，通過1973年的內部改革，指揮日本企業走出石油沖擊。通產省官員盡管習慣于過多采取微觀層面的干預，但是在社會壓力下也不得不變得更加低調。

20世紀70年代末標志著一個時代的終結，在20世紀最后20年間，內外經濟環境均發生了重大變化：日本國內宏觀經濟變化（重視市場和財政重建）、經濟全球化以及保護地球環境的國際輿論升溫。在這個由高速經濟增長到低速增長的換擋時期，政府的主要任務發生調整，需要對有限的預算進行合理分配。加大內閣職權，縮減省廳，通產省更名經濟產業省，開始強調宏觀經濟政策，傾向于制訂法律條令而不再以行政干預作為推進產業政策的主要手段。政策研究課題要求跨部門合作解決。

掌握通產省實權的過去那代人的思想和知識適合重化工業的管理，不足以應對面臨的新問題。而通產省培養的新一代更具國際視野的民族主義者逐步進入領導層，開始醞釀一場新的側重后工業化時代的產業結構變革。隨著信息化和能源技術的發展，越來越多的產業不再適用單一的產業政策，政府職能轉變為發明和培育先進技術以及研發創新性生產技術。如積極支持大型基礎設施的研究與開發，強化知識產權保護，鼓勵將研究成果轉化和轉移，包括把國家委托課題的研究成果相關專利轉為民用。

對于日本介于國家統制的計劃經濟和西方自由市場經濟之間的獨特現象，學術界有很多解釋。例如，日本人確實具有獨特的植根其文化的相互協作意愿和能力，“政府、執政黨、產業領袖和民眾之間對整個社會的首要經濟目標，以及達成這些目標采取的手段，做到了觀點一致”。在制度體系發展過程中，有些制度即便不是政府創設，也在政府認為符合其自身目的時，得到了強化。政府的產業政策影響到了某些戰略性經濟行業的投資率，企業采用了特殊的雇傭和失業應對措施等。

這是一整套建立在日本特定社會傳統和歷史演進中的相互兼容的制度體系，無法簡單套用其中一部分做法。日本是否能夠探索出一條成功的監管型（市場引導型）經濟發展路徑，仍有待觀察。

（編輯：臧博）