基層數字化績效考核的賦能路徑及運行基礎
——基于浙江A 縣B 鄉的實地調研

耿 羽

（福建社會科學院，福建 福州 350001）

完善基層績效考核制度是推進基層治理能力現代化的重要內容。關于如何“完善干部考核評價機制”，黨中央提出了若干工作原則和工作方法，如何將這些原則和方法具體應用于縣鄉基層，各地都在進行不同程度地探索。有的地方率先推動“數字政府”建設，通過大數據、云計算、智能分析等技術考核基層工作人員，數字化考核能否將考人與考事相結合，能否將年終考核與日常考核相結合，能否將領導考核與工作人員考核相結合，能否將約束與激勵相結合，能否將過程考核與結果考核相結合，都是值得實地調查跟蹤研究的問題。

一、既有基層績效考核的限度

當前基層建章立制式的績效考核，有的是根據“德、能、勤、績、廉”設計大致的分值量化表格，有的是按經濟發展、社會穩定、民生保障等若干方面設計大致的分值量化表格，但這些績效考核經常發揮不了預期作用。年底的考核場面熱熱鬧鬧，但實際流于形式，評測者和被評測者都是“走個過場”，原因在于這些量化表格式的績效考核存在許多問題。首先，基層建章立制式的績效考核很難甄別基層干部的實際績效。考核內容設計太過寬泛、考核指標太過模糊，不同發展狀況的縣鄉、不同工作難度的部門、不同工作領域的個人用的卻是內容差不多的考核表，考核呈現不了特色、突出不了重點、把握不住主線[1]。而且，此類考核主要是年終考核，基層干部平時的表現難以考察，一些平時臨時性交辦的任務也無法在表格中量化體現[2]。其次，基層建章立制式的績效考核很難對基層干部產生實際影響。此類績效考核無法實現對基層干部的精確賦值，除了評出少數的優秀等次人員，其他工作人員都屬于考核的同類水平，績效考核很難與獎勵精準掛鉤，更難以和晉升精準掛鉤[3]。績效考核調動不了基層干部的工作積極性，基層干部覺得績效考核不重要、無所謂。

建章立制式的績效考核形式大于功用，基層實際發揮作用的績效考核往往是“看關鍵表現”式的績效考核，即以上級關注的任務目標完成情況為重要考量，以仕途晉升為主要激勵。為此，學術界提出了“行政包干制”“晉升錦標賽”“壓力型體制”和“動員制”等概念，來研究治理中的政治激勵、政治督促和實際運行中的績效考核方式。

實際運行的基層考核，存在的問題之一是重結果考核輕過程考核。很長一段時間，各級政府最關注的指標是“把經濟搞上去”。有研究者認為，改革開放以來中國經濟高速增長與中國政府治理模式密切相關的。隨著“以經濟建設為中心”工作路線的確立，GDP 增長和經濟發展成為考核地方官員的重要指標，各地方官員由此統一了“增長共識”，形成了“為增長而競爭”的政績觀念[4]。因此，GDP 增長與官員晉升之間存在著明確關聯，有“經濟數字出干部”的說法。除了GDP 指標，上級官員還會根據實際需要給下級官員增加設置任務指標，但總體仍是特定結果考核的邏輯。側重于結果的績效考核，形塑和強化了“只問結果不問過程”的治理邏輯。因此，在基層治理中，“行政包干制”被廣泛實踐。“行政發包”是不同于“科層制”和“外包制”的第三類制度，是政府組織內部的一種發包和承包制度。上級發包者在考核時看重結果而不太看重程序，一方面要求下級承包者無論怎樣都要完成任務，另一方面也允許下級承包者留有經濟的剩余索取權和治理方面的自由處置權，可以用各種靈活的手段完成任務[5]。縣鄉通過“行政包干制”可以突破底層官僚機構資源和人力緊張的制約，通過自由處置權以低治理成本、短時間完成任務[6]。但是，基層承包者的自由處置，也許會導致把握不準、突破底線，變成達成目的的單一手段。有時“行政包干制”還可能打破邊界變成“外包制”。“外包”主體各式各樣的工作方式可能讓任務進程大大加速，也可能讓任務進程充滿不確定性和不規范性。通過結果考察基層干部，不利于對事務進行全過程監管，亂作為沒被揭露出來時風平浪靜，一旦釀成重大不穩定事件又無可挽回，同時也不利于對基層干部進行全面考核。如今天是政績優秀的好干部，明天可能成了違法亂紀的壞干部。

實際運行的基層考核，存在的問題之二是重“治官”而輕“治吏”。“晉升錦標賽”理論具體描述了地方官員是如何“為增長而競爭”的，中國政府體制具有集中一體和層層分級的特征，上級政府控制著人事權力，以GDP 經濟排名為指揮棒，引導若干下級政府的官員參加仕途晉升競賽，從而上級政府對下級政府形成一種“強激勵”[7]。有積極性參加晉升錦標賽的，一般是地方政府中的領導干部或是后備干部，他們關心仕途發展并且有仕途發展的空間。縣鄉領導職數稀少，一般人很難躋身于此。普通工作人員，尤其是縣鄉領域內的普通工作人員，很多是以領一份穩定工資為目標。以“晉升空間”為激勵指向，不斷強化基層中的“二八定律”，少數有晉升希望的超額努力工作，多數沒有晉升希望的缺乏動力干一天算一天[8]。特定時期，上級可以通過“壓力型體制”[9]將普通工作人員也納入任務參與，但是運動式治理畢竟是階段性的，不可能全時全員奏效。

無論是建章立制式的績效考核還是實際運行的績效考核，都各有短板。一些人士提議，將數字技術引入考核治理并建立了若干指標和模型。從理論上來說，數字化績效考核有利于解決“委托—代理”中的激勵和監督難題，減少雙方的信息不對稱、目標不一致、權責不清晰，克服代理人的“道德風險”“逆向選擇”和“搭便車”等問題，幫助委托人更加精準的決策和施策，制定更加明確和有效的激勵、監督和懲罰制度。近年來，雖然醫院、稅務、法院等單位已經開始應用數字化績效考核，但以上都是專業性比較強的機構。而縣鄉面對的是治理中的各種綜合性事務，如何進行數字考核在技術層面和治理層面都值得探討。2020 年以來，浙江省A 縣開始利用大數據和互聯網技術推行基層數字化績效考核，開發了軟件系統，制定了若干指標體系、規章制度；2021 年，A 縣將數字考核從縣層面推廣到鄉鎮層面，在B 鄉進行試點。我們研究團隊10 余人于2021年在A 縣B 鄉調研，與縣干部、鄉鎮干部進行半結構訪談，輔以參與式觀察，分析數字化績效考核的技術體系、賦能路徑和運行基礎。

二、基層數字考核的技術體系

數字化考核應用于基層治理需要解決以往考核的“兩張皮”問題，即紙面建章立制的考核規定無法發揮實際效用。建立數字化考核體系，重點是科學性而不是復雜性，否則即使有再多的指標、再多的表格、再多的軟件系統，也只是新瓶裝舊酒、換湯不換藥，流于形式的復雜考核體系反而會增加基層治理新的“空耗”。數字化考核體系的核心在于通過數字化真正促進智能治理，從“智考”到“智治”，實現“以數識人”和“以數促事”，通過軟件系統運行、大數據分析、云平臺架構，達成數據集成、數據動態更新、數據共享，以線上線下相互配合的“全方位量化”，建立健全“全過程考核”和“全人員測評”的精細化管理體系。

A 縣B 鄉數字考核技術體系由3 個技術系統有機組成（圖1）。其中，任務清單設置了縣對鄉考核的各項基礎性的指標和規則；智能系統重點突出“以人促事”；能力指數接入了智能系統的大數據，實現縣鄉對全鄉工作人員的考核，重點突出“以事考人”。

圖1 A 縣B 鄉三位一體的數字考核技術體系

（一）任務清單：縣對各鄉的數字考核

2021 年，A 縣對各鄉鎮街道設定了目標責任制的綜合考核辦法，按人口和工作量將各鄉分為ABC 三類考核。考核由工作清單考核、加扣分考核、動態飛單考核、綜合賦分4 部分組成，其中最主要的是工作清單考核，該考核由重點工作（80 分）、共性工作（100 分）、個性工作（20 分）3 部分組成。重點工作是A 縣當年根據上級安排或縣域發展情況派發給各鄉鎮街道的任務，各任務分別設置了分值；共性工作是近年常態化的工作，分為鄉村振興、生態治理、平安建設、社會治理、黨的建設幾大模塊，各模塊中又有若干小模塊；個性工作是由各街鎮向縣里報的特色項目或任務。重點工作和共性工作是由縣統一安排，個性工作由各街鎮策劃。A 縣目標責任制的綜合考核本質上仍是以往的任務清單，只是比多數地區的考核清單更為復雜，分類更為精細，其為B 鄉數字考核搭建了基本框架。

（二）智能系統：縣對各中心工作的數字考核

2020 年，A 縣依托互聯網和大數據等技術推出了名為“XX 系統”的政務智能化管理平臺，可運行于PC 端和手機端。“XX 系統”考核的是A 縣的各項中心工作，打開APP 軟件首頁，分別列著“八大戰役”（如城市更新大會戰、鄉村振興特色戰、科技賦能突破戰等等）、重點工作、重點項目、重要指標、領導交辦等中心任務。這些中心工作被分解成多個子任務，每個子任務列出具體的負責單位和負責人，展現思維導圖和流程圖，以年度、月度和周工作進度等形式顯示該任務的時間軸，各元素構成任務清晰分解、工作落實到人、進度即時可知、考核監督精確的全智能云平臺。

（三）能力指數：縣鄉對全鄉工作人員的數字考核

B 鄉于2021 年出臺了“戰斗力指數”數字化考核辦法，考核對象為除了鄉主要領導（縣管干部）之外的鄉鎮全體工作人員。該考核由共性分數和個性分數兩部分組成。共性分數又由思想作風評分（20 分）、模塊崗位賦分（40 分）、片區協同積分（40 分）三部分組成。思想作風評分包括政治素質和工作作風；模塊崗位賦分是由崗位分數加上模塊實績分數，這塊考核的是分管工作的情況；片區協同積分是由村排名分數、難度分加評價分，這塊考核的是包村、駐村的工作情況。個性分數是組團專班的分數，主要包括一些上級臨時交辦的項目建設、產業發展、政策處理等方面的任務，這些任務在常規計劃之外，突然派發并且要求短期內完成。個性分數即時考評，上不封頂。個人考核的最終得分為共性分數和個性分數相加，再乘以崗位系數。

三、基層數字考核的賦能路徑

數字治理，不僅看數據數量，更要看數據質量。數字考核不只是將個人和項目的情況錄入電腦，也不僅是為了有好看的展板。數字考核有無實效，關鍵看數據能否反映基層紛繁復雜的工作狀況，關鍵看數據是否填補了以往績效考核中的短板，關鍵看是否有助于解決基層的“委托—代理”難題。

（一）工作考核全過程化

以往的績效考核，注重年終考核而忽略平時考核，注重結果考核而忽略過程考核。缺少日常化的過程考核，很難及時發現任務執行過程中的不規范“亂作為”問題，也很難及時發現任務執行過程中的拖延懶政“不作為”問題。A 縣于2020 年啟用智能政務系統，希望對縣里各項中心工作進行“全生命周期的管理”，在平時開展考核、體現成效、解決問題。系統中先顯示幾個大項目，某個大項目中又進一步顯示若干子項目。比如，鄉村振興大項目包括了21 個子項目，已完成8 個，總體進度為49.55%，在進行中的項目里能看到“環湖綠道”“數字鄉村”“未來鄉村”等各分支的進度。具體到某子項目，可以從工作流程方面查看項目的進度。比如，第一階段前期審批中的用地審批、環評審批等，第二階段招標工作中的施工圖設計、施工招標等，第三階段工程建設中的進場開工、工程完結等，每個具體大階段小環節都可以顯示負責單位、負責人、經辦人、計劃開工完工時間、實際開工完工時間、當前項目進度等，每個環節在系統中以“五色燈”來直觀顯示績效，基礎狀態顯示白燈、正常顯示綠燈、出錯顯示黃燈、滯后顯示紅燈、超前顯示藍燈。在系統中還可以從工作周報、月報方面查看項目的進度，如第一周、第二周具體推進了哪些工作。工作報告在系統中以“三色牌”來直觀顯示績效，完成顯示綠燈，牽頭單位未完成顯示黃燈，責任單位未完成顯示紅燈。縣督查室每半個月根據燈牌顏色，統計負責主體的績效加分扣分。

智能政務系統通過將任務顆粒化分解，實時采集和更新數據，實現進度全過程晾曬，考核精準迅速。縣督查室、縣紀委監委和單位負責人可以從系統中清楚地看到任務卡在哪個環節、誰在負責、因為什么原因卡住、是否有越軌或推諉行為等。以前的留痕記錄之所以常被詬病，是因為有的地方缺乏考核任務過程的技術和辦法，為了迎檢突擊留痕，事后編造留痕，一件事情多頭重復留痕，留痕成了形式主義和文牘主義。而在智能政務系統中留痕是隨著項目推進的自然記錄，且一平臺將留痕數據全集成，對于負責人來說既是監督壓力，也是工作成績的證明。

（二）人員考核全覆蓋化

人員考核全覆蓋化，是指將主要領導與普通工作人員都覆蓋，又指工作人員一年內的各項工作都能被精準識別計入考核。后者是前者的基礎，以前之所以沒有對基層普通工作人員進行精細考核，就是因為基層工作難以量化。鄉主要領導可以根據鄉鎮的一些主要數據或主要事件考核；而普通工作人員具體操作的基層事務，具有臨時性、細碎性、繁瑣性、多線條等特征，到了年底，或是鄉領導已經忘記，或是縣部門直接交辦的事情鄉領導并不知曉來龍去脈，甚至工作人員自己都記不清楚一年干了什么事情。

基層工作人員事務可以分為專職業務和包干業務，A 縣B 鄉可以通過能力指數對其進行考核。首先，考核專職業務時，主要通過其所在崗位的每季工作量、難易程度、條線縣級排名等綜合量化打分。其次，考核地域性包干即包村業務時，根據所在村莊排名、各村工作體量、難易程度等綜合量化打分，再加上村主職干部對包村干部和駐村干部的評價分。最后，事務性包干即組團專班業務是考核的難點。這部分業務多是“各方領導交辦的事”，不在常規條塊的評比排名體系中，由于沒有準確的考核定義，搞得參與者和沒參與者都不滿。參與的工作人員認為這些事務臨時發布，屬于急難險重工作，年終考核沒有容納這塊任務，自己屬于吃力不討好。沒參與的工作人員認為那些參與的人是有意往領導身邊靠，想在領導面前多表現，如果參與的人因為干得多領導印象深刻而評了優秀或獲得了晉升，便會有私下議論這些人“就會搞關系”或“和領導走得近”。A 縣B 鄉將專班考核視為即時考核且分數上不封頂，將智能政務系統中的亮牌亮燈情況接入能力指數體系來考核，或是根據任務清單里10 多項的加扣分專欄進行操作。數字技術考核并不是對“行政包干制”的替代，反而是強化了行政包干制，讓其運行得更加順暢。

（三）獎勵懲罰精準化

以往績效考核很難精準體現獎勵的差異化，存在“寬容誤差”[10]，一些履職不到位的人在考核中得到了高過實際的評價。以前，B鄉的年終考核和多數地方類似，也是在選出20%優秀人員以外，其他都定為稱職，晚到早退的、在外兼職的、在崗摸魚的、消極怠工的人和本分做事的人在績效分數、等次及績效物質獎勵方面沒有什么差別。2020 年以來，A 縣通過改進數字考核，先在鄉與鄉之間體現差異，再在人與人之間體現差異。縣考核各鄉鎮并以排名確定相應的考核獎勵，B 鄉2020 年考核分數為240 分，而有的鄉只有100 多分。然后縣要求鄉鎮把考核獎勵的30%～50%提取出來用于鄉鎮工作人員考核，如此優秀鄉鎮的優秀個人的績效獎勵會和末位鄉鎮的末位個人的績效獎勵相差較大，可能差別1—2 萬元。2020 年，B 鄉已提取鄉鎮獎勵的30%實行內部的差異化考核，試圖打破平均主義，但此時的內部排次標準還比較模糊。2021 年，能力指數考核啟動，獎勵規則明晰，加分事項精確，尤其是專班任務加分上不封頂，鄉鎮積極肯干的工作人員能拿到更為豐厚的經濟激勵。

以往績效考核，在懲罰方面也很難精準體現，存在“嚴厲誤差”[10]，有的工作人員被給予了過分的懲戒。一些地方認為績效考核區分不了干得好的和干得差的，為了提高警示效應，陸續添加負面清單，不斷增列“一票否決”事項。單純使用且頻繁使用“一票否決”等負面約束手段往往體現不出區分度，且效果呈現兩極分化。要么是不減扣任何分數，要么被嚴厲問責大幅減少績效，有的人勤勤懇懇干一年，就因為一次失誤被全盤否定，積極性被極大挫傷，其本質是常態化監督能力不夠，只能粗糙監督。B 鄉的數字考核具有兩大效果。其一，能將考核懲罰操作化，如政治素質不強有哪些方面，工作作風不好有哪些方面。其二，能將考核懲罰數字量化，如能力指數考核中規定遲到早退每次扣1 分、上班做與工作無關事情每次扣1 分、上級交辦任務落實不到位每次扣3 分等；智能政務系統中則有更具體的扣分記錄，如系統紅燈累計2 周負責單位扣0.4 分，單位扣分再轉為個人扣分。數字考核講求寬嚴相濟，小錯小懲罰，及時發現小錯，防止蔓延釀成大錯，這是監督執紀“四種形態”在基層考核中的運用，有助于個人長期發展和工作平穩推進。

（四）提拔晉升可視化

除了獎懲，績效考核結果應用不夠還表現在提拔晉升方面。以往基層干部的提拔晉升，和紙面的年終考核關聯不明顯，主要依靠上級領導“看關鍵表現”作出判斷，如完成領導交辦的重要任務和達成領導關注的重要指標。鄉鎮任務多數時候零散又瑣碎、指標體量不大，鄉鎮工作人員很難在領導印象中拉開差距。為了吸引領導的注意力分配，“關系”因素時隱時現，這更增加了鄉鎮干部提拔中的不確定性和不公平性。

B 鄉目前以定性和定量相結合的方式來考察鄉鎮工作人員的職級職務晉升。除了少數崗位是全縣編制內統考選拔，其他大部分崗位是鄉鎮內部競聘，鄉鎮黨委推薦，報送給縣組織部。鄉鎮主要領導和縣組織部的意見是很關鍵的，而數字考核的定量可以讓領導定性時更加科學，如智能政務系統加上能力指數能夠精確描繪一個工作人員的“政治肖像”。首先，科學確定該工作人員是否適合提拔。數字考核系統可以倒查工作人員過去一年或幾年的工作情況，在某項目各環節的表現，在各項工作排名中的情況，是否經常積極參與縣里或鄉里臨時交辦的突擊性任務，干事多、加分多、排名靠前、獲得優秀等次的干部很容易脫穎而出，甚至可以提前獲得晉升資格，而在某項工作排名中墊底的、在智能系統中多周亮紅燈的，則可能不被推薦或暫緩使用。其次，科學確定該工作人員提拔到哪里。比如要提拔某人擔任分管農業的干部，可以點開智能政務系統，看看過去一段時間其是否有參與農業條線的項目，推進能力如何，排名情況如何。數字考核有助于打破基層的“暗箱政治”，解決雙向的信息不對稱，增加考核者與被考核者的互信互知。

四、基層數字考核的運行基礎

數字治理是否奏效，不僅看技術設計本身，更要看技術是否與治理結構匹配。A 縣B鄉的數字考核，是治理制度集束中的一環，嵌入在當地治理結構中運行。當地一系列的數字考核制度，集中在2020 至2021 年出臺，其本質是為了推進A 縣中心工作——2020 年起投入建設的總投資約60 億元的“數字綠谷”項目。同時，A 縣還制定了一系列政策，讓數字績效考核更合理，例如2020 年在B 鄉試行《容錯裁定工作實施辦法》，又如2021 年在B鄉試行《“縣鄉一體、條抓塊統”改革試點實施方案》。

（一）具有項目自主性的多中心任務

復雜技術和復雜制度應該是和復雜事務相對應的。當前一些地方出現的問題是，本身沒有復雜事務卻人為創造出復雜事務，進而不恰當設計出一系列復雜考核制度。基層原先的治理模式是，根據實際情況，在特定的時間段內集中調配資源和人員，完成特定的中心任務。但是，目前很多地方出現了泛化的“多中心任務”問題[11]，越來越多的任務被上級政府和部門列為重點考核對象，所有工作都成了中心工作，基層面對多重和頻繁的考核無所適從，只能在組織內部過度動員和自我加壓。

首先，“多中心任務”泛化來源于基層在任務設置方面缺乏自主性。中心任務是否泛化，不能只看數量，還要看這些任務是否符合當地情況。如果從考核任務的數量上來看，A縣B 鄉的中心工作比其他地區有過之而無不及，但這是和當地目前“大建設大發展”的形勢相匹配的，總投入數十億的A 縣重大項目“數字綠谷”位于B 鄉，A 縣圍繞“數字綠谷”自主設置了基礎設施建設和生態建設等多個子項目，A 縣目前在推進的大部分項目都與“數字綠谷”發展相關，B 鄉也在這個大框架之下設計上報了鄉村振興、民宿建設、漁業養殖等項目。B 鄉黨委書記在談到項目類型的不同時做了一個對比，“國家和省里的項目往往是嚴格而不精準，縣鄉根據自己情況定的項目是精準而不嚴格”。非自主設計的高層次項目，隨著各條線自上而下輸入基層，時常出現水土不服現象。當地自主設計的項目，比較因地制宜貼合實際，而且留有自主執行的空間，操作項目時只要考慮如何推進而不是煩惱無從推進，前者的考核壓力要遠小于后者。

其次，“多中心任務”泛化來源于事事都列入考核。A 縣B 鄉的考核指標主要著眼于推進急難險重的中心任務，既有提前寫清楚的可預計的中心任務，還有在大建設大發展過程中臨時發現需要增加的中心任務。當地希望在中心任務中考核人，亦用考核人來推動中心任務。其考核雖然聚焦于中心任務，但并不泛化。A 縣智能政務系統只羅列了“八大戰役”等各種重點工作，沒有事無巨細把所有縣鄉事務加進去，也沒有讓每個鄉復制一遍系統里所有任務，如B 鄉在智能政務系統涉及的只有3 項任務。智能政務系統優勢在于實時監控、即時反饋，如果其擴大應用范圍，把一些軟指標進行硬性的考核操作，把一些不必要的指標進行硬性的考核操作，基層將苦不堪言。

（二）具有容錯空間的問責體系

制定復雜而嚴格的考核制度，同時也應留出容錯試錯空間。當前有些地方過分依賴通過考核問責來推動工作，不切實際調高考核要求，進行“頂格管理”式的考核[12]，任務要以最好的標準完成，要以最快的時間完成，還要以最嚴格的程序完成。“既要、也要、還要”式的頻繁問責讓有的基層干部無奈戲言，“現在身上沒有背處分的都不像干部”。過分依賴通過考核問責來推動工作，最后只會適得其反。問責過多過嚴，讓基層干部滋生消極情緒，認為“干的不如看的”，多一事不如少一事，只要不做事就不會出事，選擇性處理事務，繞開急難險重的事務，實在繞不開的用形式主義應對考核，著重做好各環節的檔案和資料，而不管結果是否真的做好。一些基層干部甚至希望“少發展、少搞項目”，這樣就不會有相應的考核和問責。問責泛濫隨之帶來的是大量消極避責行為。

基層政府就像“一根針”，以有限的資源和人手承接上面“千條線”的工作，本身就需要一定自主開展工作的空間。尤其是地方處于先行發展、跨越發展的時候，有一些新鮮事務的推動需要干部敢當“吃螃蟹”的人，還有一些困難事務的推動則需要干部當“啃硬骨”的人，都需要給基層干部自主探索的空間。為了讓想干事、能干事的基層干部卸下心理負擔，放開手腳銳意進取，A 縣于2020 年底在全市率先試點了容錯裁定機制，意在大建設大發展過程中鼓勵創新和探索，若出現失誤或無意過失，符合規定的免予追究責任或者從輕、減輕追究責任。所謂失誤或過失，要符合事前無主觀故意、事后積極采取補救措施、經過集體民主決策、容缺受理或特事特辦、按照流程和規定審核仍發生損失、因市場風險或其他不可預見因素未能達成預期目標、具有實際效果但不符合既有規定、出現探索性失誤等一個或多個條件。

除了出臺容錯裁定的原則性條款，縣紀委監委還根據縣域發展的實際情況，以舉例的方式解釋了容錯適用在出臺改革性或探索性政策、項目謀劃及推進、招商引資、招才引智、政府產業基金或股權投資、撥付使用財政資金、維護社會穩定等方面的應用。縣監委紀委還陸續制定了裁定機制、申請機制、預警備案制度，縣鄉干部對照免責清單，可以將把握不準的事情提請裁定委員會，實現對擬容錯預警事項的備案建檔。容錯制度試行一年多以來，A 縣已有10 個項目進行容錯裁定受理或備案，涉及27 位基層干部。縣組織人事部門和監委紀委明確規定，對容錯免責的干部，在各類考核、評先評優、選拔任用、職級晉升等方面不受影響。

（三）權責匹配的縣鄉一體

鄉鎮政府與上級政府之間存在權責利不對稱也就是不匹配的問題[13]，鄉鎮承擔的事務很多，承擔的責任很多，但是相應擁有的權力卻很少，可獲得的利益也很少。權責利不匹配的結構可能借助考核體系的強化愈演愈烈。例如，面對上級縣級部門，處于權責利不對稱的弱勢地位；上級交派任務，縣級部門為了規避責任與風險，以“屬地管理”為借口，繼續向下交派任務給權責利更加不匹配、更加弱勢的鄉鎮[14]。縣級各部門負責發號施令，鄉鎮負責執行干活，縣級各部門享有考核權，鄉鎮承擔責任，而當這些條線任務需要縣級部門進行專業化的職能配合時，縣級部門卻推諉拖延。縣級部門避責式下沉任務，也和鄉鎮按照領域成立聯合工作組，或是根據某個具體任務成立專班，看上去是縣鄉一體實際是“偽縣鄉一體”，是縣級部門以考核為指揮棒，不斷向鄉鎮轉嫁責任。

在A 縣的考核體系中，也有很多縣級部門對鄉鎮的加減分考核項目，為了糾正縣級部門有考核權力而缺少配合動力的問題，打破既有的權責不匹配的科層結構，A 縣于2021 年在B 鄉進行了“縣鄉一體、條抓塊統”改革試驗，打破縣鄉層級壁壘，實行多跨協同，以“全時下沉”“分時下沉”“實時下沉”等幾類模式推動縣級各部門下沉到鄉鎮處理事務，目前下沉在B 鄉的部門干部有50 多位。縣級部門“在地化”工作，不僅是指工作地點到鄉鎮，還包括全時下沉人員的績效考核歸鄉鎮管理，下沉干部和鄉鎮干部并軌納入鄉崗位與專班等工作考核，實現同體系考核和同績效激勵。同時，精簡縣級部門對鄉鎮業務的考核，反向賦予鄉鎮對部門人員派駐、聯系服務、保障項目運行等方面工作的考核權。

五、結論和討論

所謂數字治理，數字是手段，治理是目的，而不能反過來讓數字成為了目的，形成“目標替代”。近年來，數字技術在基層治理中的運用越來越多，有的改進了治理效能，有的空耗資源增加了基層負擔。在基層推進數字考核，不能單兵突進、孤軍深入，除了指標設計合理、智能軟件運行到位，還需要與其他治理元素的相互支持與配合，需要嵌入當地的治理結構。所謂相互支持與配合，首先是指正確面對以往的治理模式，例如行政包干制有通過打破科層邊界低成本獲得高效益的治理優勢，數字考核不應重塑一套替代性的科層體系，而是應該去其短處發揚長處，在規范亂作為和督促不作為的同時，保留整體性治理的空間；其次是指謹慎面對當前創新改革的治理模式，數字考核改進了以往重結果不重過程、重領導不重普通人員、獎懲無差別、晉升標準模糊化等問題，但也可能帶來新的問題，如上級利用權責不匹配結構借助數字考核轉嫁責任，不斷給下級派發事務，不斷對下級進行頂格考核，將基層困在系統里。最后是給數字考核這種新治理方式“打補丁”，配套出臺容錯制度和縣鄉權責再分配制度，保留鄉鎮自主決策和靈活執行的空間，為鄉鎮治理增權賦能。

技術治理有自我生長、自我蔓延的可能。在調研地，任務清單、智能政務系統、能力指數三位一體的數字考核與其他制度目前達成了治理平衡，但這種平衡不是穩固永恒的，而是一種動態暫時的平衡。數字考核作為一種創新經驗被盲目推廣，有可能顯現負面效應。比如推廣到發展狀況一般的地區，這些地方的基層沒有復雜事務，引入復雜制度注定只能空轉。即使在調研的當地，今后也可能會有數字考核的不適用之處，如把智能政務系統“當成一個筐”，什么都往里面裝，不僅添加中心工作，還繼續添加一些軟指標和不必要的指標；又如把能力指數擴大應用于村莊治理考察村干部，村莊事務具有不規則性，而且村干部有大量時間是在田間地頭做群眾工作，不適宜過多使用定量考核。數字考核好用，但正因為好用，更應該慎用。數字考核，不宜過分擴大范圍，也不宜盲目復制移植。否則，數字賦能會反向變為數字減能。