我國全運會賽事舉辦權變遷的歷史進程、邏輯理路與未來展望

王 勇，李 贊

(天津體育學院 運動訓練科學學院，天津 301617)

舉辦大型體育賽事是一項系統、長期、復雜的工程，往往需要提前幾年時間就要開啟準備工作。但在此之前，最重要的是確定賽事舉辦地，即賽事舉辦權歸屬，這是體育賽事啟動的標志。2001年，國務院辦公廳正式頒布《關于取消全國運動會由北京、上海、廣東輪流舉辦限制的函》指出“允許有條件的省、自治區、直轄市申請舉辦全國運動會”，正式開啟了我國全運會賽事舉辦權申屬的時代。2010年，國家體育總局出臺的《全國運動會、全國城市運動會申辦辦法》進一步明確了全運會的申辦流程、規定了全運會的申辦形式和申辦條件，確定了全運會未來的模式樣態與社會生存空間，是全運會舉辦方式順應時代潮流、接軌世界規則的重要表現。

但近幾年來，迫于經濟壓力和疫情環境等因素的影響，全運會各省申辦制度帶來的正向效應不斷減弱，申辦熱情逐屆退減，2021年第14屆全運會就出現只有陜西一省遞交申請的窘境。面對此情況，未來全運會賽事舉辦權如何改革、申辦方式與申辦條件有無更好突破方式，從而使全運會回歸大眾視野、重燃各省市申辦熱情，值得深入探究。基于此，通過回溯全運會賽事舉辦權的變遷歷程，探究變遷背后的邏輯理路，并展望未來全運會賽事舉辦權的改革走向，以期為全運會賽事舉辦權改革提供一定的參考，為進一步彌補研究空白和確定全運會賽事舉辦權改革路徑提供理論依據和現實指導。

1 我國全運會賽事舉辦權變遷的歷史進程：“權力”到“權利”的演進

全運會賽事舉辦權變遷的實質是中央政府“權力”演變為地方政府“權利”的過程。“權力”是政治概念，指政治上的強制力量，通常指國家權力機關。“權利”是法律概念，指憲法和法律賦予公民的某種權益，一般指公民、法人或其他社會組織。在一定條件下，“權力”可以轉化為“權利”，即權力通過確認法律來保護權利。新中國成立初期，中央政府有管控全運會的”權力“，能指定省市承辦全運會，全運會賽事舉辦權由此經歷了“指定承辦”和“三省輪辦”的變遷。之后，地方政府作為全運會的參與者，利益覺醒產生的價值訴求促使中央政府出臺法律法規保護自身權益，從而使全運會舉辦權下放地方政府，地方政府開始享有全運會的”權利“，由此產生了“各省申辦”和“區域協辦”變遷(見圖1)。

圖1 全運會賽事舉辦權變遷的歷史脈絡圖

1.1 中央政府管控的“權力”期(1949-2001年)

1.1.1 全運會“指定承辦”階段(1949-1983年)

新中國成立初期，我國各項事業都處于重建階段，基礎薄弱，且西方各國也在外交上對我國實行封鎖，國家獲得的國際援助十分有限。此時，體育以其獨有的價值和作用肩負起號召群眾參與體育鍛煉、提升國民身體素質和打破西方國家外交封鎖的重任。在此背景下，舉辦一場本土的大型體育賽事以展示新中國實力的契機順勢而來。由此，我國于1959年舉辦了第1屆全運會。此屆全運會，黨和國家領導人基于政治、經濟、安全、人口、設施等因素的考慮，將舉辦地點放在北京。因為此時的北京不僅是我國政治文化中心，也是社會資源集控中心，自然成為舉辦大型體育賽事的最佳之選[2]，起到了重要的保障作用。此后1965年、1975年以及1979年分別舉辦的第2、第3及第4屆全運會，均由指定城市北京承辦。綜上可以看到，此階段全運會囿于國家政治因素和經濟條件限制，賽事舉辦權只能由北京一市承擔，承辦壓力相對較高，也限制了全運會發展。此時全運會作為“福利性”賽事，賽事效益、利潤產出等概念還沒進入舉辦方視野，只能依靠國家財政撥款支持。

1.1.2 全運會“三省輪辦”階段(1983-2001年)

1978年黨的十一屆三中全會提出了國家工作重心向經濟領域轉移，在南方部分地區試行改革開放的偉大構想，使上海、廣東等南方地區迎來經濟發展新高潮。伴隨著經濟重心的南移，改革開放的思潮也吹到了全運會上。從第5屆全運會開始，延續到第9屆全運會，賽事舉辦權由之前的北京一地承辦改為北京、上海、廣東三地輪流舉辦，開啟了全運會賽事舉辦權向第二階段變遷的序幕。其中，第7屆全運會由北京主辦，四川、秦皇島協辦。此舉表明全運會在主辦權上逐步納入民主競爭機制，從而使我國全運會進入一個全新的時期，也為未來全運會舉辦權進一步下放地方政府奠定基礎。此外，1984年，國家體委印發的《關于進一步發展體育運動的通知》提出了“克服體育過分集中于國家辦的弊端，放手發動全社會辦體育”的改革思路也為此階段全運會改革提供了方向。其中，全運會舉辦權“改革”與“開放”帶來的同化效應，也改變了以往全運會單純依靠政府撥款贊助的現象，促使商業贊助模式登上全運舞臺，并逐漸占據較高比重。

綜上可以看到，此階段全運會賽事舉辦權經歷了由北京“一城”舉辦到現在的北京、上海、廣州“三城”輪辦的變遷，實現了由點到線的跨越，賽事舉辦權從封閉逐漸走向開放，使全運會逐步進入良性循環的發展軌道，揭開了全新的改革序幕。而商業贊助模式的開啟，更是增強了全運會自我發展的活力，保障了全運會有序運行。

1.2 地方政府享有的“權利”期(2001年后)

1.2.1 全運會“各省申辦”階段(2001-2025年)

社會主義市場經濟體制的確立帶動國家經濟提速，厚實了各省市的經濟基礎，從而使各省市有承辦全運會的經濟實力。而舉辦全運會帶來的城市經濟體量提升[3]、城市發展進程加速[4]以及城市基礎設施更新，使各省市意識到舉辦全運會能帶來較多利處，從而紛紛請求舉辦全運會。隨著各地辦賽呼聲逐漸提高，國家體委于1994年開始先后3次向國務院請示要求實施綜合性運動會舉辦城市申辦程序，最終于2000年獲批。2001年，國務院辦公廳正式頒布《關于取消全國運動會由北京、上海、廣東輪流舉辦限制的函》中指出“同意取消全國運動會由北京、上海、廣州三地輪流舉辦的限制，允許有條件的省、自治區、直轄市申請舉辦全國運動會”。至此，全運會賽事舉辦權拉開了第三階段“各省申辦”的改革序幕。第10屆至第14屆全運會，通過申辦競逐的方式分別確立了江蘇、山東、遼寧、天津、陜西五個舉辦地。

綜上所述，此階段全運會賽事舉辦權的變遷進一步彰顯出全運會舉辦權的開放與包容，各省市均有同等的機會承辦全運會，更加符合賽事規律，更能激發賽事活力。此外，市場經濟促使地方政府利益覺醒，在收益遞增機制的作用下推動地方政府積極參與到全運會申辦中來。

1.2.2 全運會“區域協辦”階段(2025年后)

進入新時代，實現中華民族偉大復興的強國夢成為當下國家發展的重要任務。體育精神也隨著國家政策方向的調整，逐漸向建設社會主義現代化強國的體育強國精神過渡[5]。因此，新時代全運會賽事舉辦權改革要更加契合社會經濟發展趨勢，積極響應國家宏觀戰略布局與規劃，才能更好地為建成體育強國貢獻力量。2020年，國務院政府工作報告中提出的“加快落實區域發展戰略”成為新發展階段全運會賽事舉辦權向契合國家需求變遷的新轉折點，并為全運會舉辦方式改革成多地協同辦賽模式提供了制度模板。其中，“區域發展戰略”是指發揮各區域的比較優勢，形成區域間合理分工、互動合作關系，主要包括京津冀、長三角、粵港澳等區域的一體化發展[6]。在此之下，2021年5月，國務院辦公廳發布同意廣東、香港、澳門聯合承辦第15屆全運會的函，預示著全運會舉辦權正式開啟“區域協辦”時代。綜上可以看出，全運會賽事舉辦權的再次進化升級，得益于國家戰略規劃的積極引導。此時的全運會已經不僅僅是一場單純的體育賽事，更是成為承載國家重大發展戰略部署，連接粵、港、澳三地互動互通的樞紐。

2 我國全運會賽事舉辦權變遷的邏輯理路

深挖全運會賽事舉辦權的變遷歷程不難發現，其舉辦權的變遷呈現出逐屆開放的特征。首先是前兩個階段囿于經濟條件的限制，全運會只能由中央政府指定在經濟較發達的省份舉辦。進入第三階段，改革開放帶來各省市經濟水平的提升，地方政府的利益覺醒推動全運會舉辦權再次變遷。進入新時代后，如何在立于國家經濟高速發展以及同時滿足地方政府利益需求的基礎上充分釋放全運效能，更加契合國家發展需求，成為全運會賽事舉辦權變遷的新導向。因此，全運會賽事舉辦權變遷的背后遵循經濟水平為“基”、利益覺醒為“力”、國家戰略為“向”的邏輯理路。

2.1 經濟發展夯實變遷基礎

歷史唯物主義認為經濟基礎決定上層建筑。其中，上層建筑特指政治和文化，即沒有經濟作為前提、基礎和條件，就不會有政治和文化[7]。在前述全運會賽事舉辦權變遷歷程中可以發現，全運會誕生的原因更多源于政治因素。因為該時期全運會只有由國家剛性主導、政府機構參與治理，才能對鞏固國防事業、促進民族團結、維護國家統一、增強新中國全球范圍合法性和穩定性有較大幫助[8]。因此，作為20世紀新國家政治需要的產物，全運會與國家經濟的關聯更加緊密，國家的經濟實力成為夯實全運會賽事舉辦權變遷的根基。前3屆全運會限于薄弱的國內經濟實力，舉辦權只能由北京一地承擔，其舉辦規模與獎勵力度也受限制。比如為避免1959年第1屆全運會賽事規模過大，浪費錢財，政府將競賽規程修改為各省參賽人員不超過400人、經費初步計算600萬元，當時奪得團體獎冠軍只得50元[9]。

1978年的改革開放和1979年國際奧委會合法席位的恢復，為全運會賽事舉辦權變遷提供了經濟基礎和時代契機。特別是我國政府實行的改革開放偉大戰略，一舉改變了我國經濟落后的局面，促使南方部分地區率先富裕起來，從而開啟全運會賽事舉辦權由北京、上海、廣東三地輪流承擔的時代。經濟高速發展奠定全運會賽事舉辦權變遷基礎的場景不斷彰顯，全運會賽事舉辦權與承辦單位的經濟實力關聯更加緊密。第6屆全運會，廣州省僅興建廣州市天河體育中心就花費1.87億元；第8屆全運會上海興建、改建體育場館總造價達56億元；第9屆全運會廣東場館建設投入約40億元[10]。由此可以看到，全運會作為一場聲勢浩大的綜合性體育賽事活動，較大規模的人力、物力、財力的投入需要舉辦地有雄厚的經濟基礎。如此看來，經濟發展水平成為全運會賽事舉辦權變遷的基石一點不為過。

2.2 利益覺醒產生變遷動力

基于利益相關者視角可以發現，全運會作為多方主體參與的體育盛會，賽事舉辦權的變遷過程就涉及中央政府和地方政府的利益博弈。自改革開放以來，在資源配置方式發生改變的前提下，我國社會利益結構也隨之發生了深刻變化。原來計劃經濟條件下的單一化和整體化的利益結構被打破，出現了利益主體多元化、利益資源分散化、利益競爭激烈化、利益差別擴大化、利益矛盾復雜化、利益沖突顯性化的基本趨勢[11]。在此影響下，全運會內部利益相關者的價值觀念開始轉變，部分主體的利益訴求從隱性逐漸變成顯性，即利益覺醒[12]。具體而言，就是地方政府基于全運會主辦權的不滿足感或利益剝奪感產生利益需求，從而向中央政府等制度制定者表達利益訴求，通過利益競取達到一定程度的利益實現，由此產生全運會賽事舉辦權再次變遷的動力。

1992年，黨的十四大提出確立社會主義市場經濟體制的改革目標，標志著我國經濟體制的建設和發展將會依托具有中國特色的市場體系得以實現[13]。經濟的進一步發展也催生全運會賽事舉辦權的變革，申辦主體的辦賽意識逐漸被激發。1984年洛杉磯奧運會通過市場運營手段取得奧運史上的首次盈利，讓國內地方省市更加認識到舉辦大型綜合性體育賽事帶給城市發展的巨大效益。此時，地方政府已經不能滿足全運會舉辦地點僅限于在北京、上海、廣州三地，都紛紛想借舉辦全運會的機會實現城市的更新升級。面對地方政府的利益訴求，國家體委于1994年開始先后3次向國務院請示要求仿照奧運會的申辦制度，實施綜合性運動會舉辦城市申辦程序，此項決議最終在2000年獲批。因此，此階段全運會賽事舉辦權的變革是地方政府利益覺醒，通過行政體制管理機制向上層級反饋，向以中央政府為核心的政策制定群體闡明自身的利益要求，由此產生推動全運會賽事舉辦權變遷的動力。

2.3 國家戰略引導變遷方向

國家戰略是為了維護和增進國家利益、實現國家目標而綜合發展、合理配置和有效運用國家力量的總體方略[14]，能調控國家發展方向，滿足國家發展需求，實現國家發展目標。比如眾所周知的鄉村振興戰略、人才強國戰略、區域協調發展戰略以及體育領域的全民健身戰略、體育強國戰略等都屬于國家戰略的一部分。國家戰略作為調控國家發展方向的宏觀制度，從正式落地到有效實施需要借助相應的“工具”、附于相應的“載體”才能發揮效用。在我國社會事業發展過程中，體育一直充當和扮演著工具的作用。“乒乓外交”的政治工具、“恒大現象”的產業發展工具以及“北京奧運”的文化發展工具都表明體育的工具屬性[15]。其中，全運賽事以其獨有的工具價值，承載著國家不同歷史階段的使命。從新中國成立后的展示國家形象、提升國際地位到改革開放的奧運戰略再到新世紀的全民健身戰略，全運會一直都在著眼于國家時代需求，實現國家認同建構。

進入新時代，政府幾番重大戰略規劃的出臺，確定了未來國家發展道路。其中，2020年國務院總理李克強于《國務院政府工作報告》中提出的要加快落實區域發展戰略，深入推進京津冀、長三角、粵港澳一體化發展，為新時代全運會賽事舉辦權變遷提供了改革思路。為了更好抓住國家建設粵港澳大灣區的歷史節點，充分發揮三地的地域優勢，強化三地互通互聯，將粵港澳大灣區建設推向新高潮。2021年5月，國務院同意2025年第15屆全運會將由廣東、香港、澳門三地聯合舉辦，正式開啟了全運會賽事舉辦權向第四階段“區域協辦”方式變遷的序幕[16]。全運會作為促進國家發展的工具媒介與價值中介，改革方向更應時刻以響應國家宏觀戰略規劃和布局為要求，將自身發展積極嵌入到國家發展的時代洪流中，沿著國家發展的腳步不斷前進。

3 未來我國全運會賽事舉辦權變遷的展望

2021年粵港澳三地聯合承辦第15屆全運會是全運會賽事舉辦權變遷的重大改革，對于加強區域協同發展、產業融合、文化融合、城市融合有重要的推動作用。未來，全運會賽事舉辦權將在此基礎上，積極推廣區域協辦模式從而打造全國范圍內的“粵港澳全運會”模式，并形成“主+輔”的城市主辦權變革方案，實現有區位優勢的“兩湖”“兩河”地區聯合辦賽。此外，鼓勵市場、社會等第三方主體申辦賽事也將是全運會賽事舉辦權變遷的方式之一。

3.1 積極推廣粵港澳全運會的區域協辦經驗

對歷史發展進程中重大轉折點的深刻把握，促成了全運會賽事舉辦權的變遷軌跡。特別是隨著國家重大戰略規劃的出臺，全運會作為特殊的“工具”和“載體”，必然要主動迎合國家發展需求，與國家改革步伐保持一致。進入新發展階段，國務院提出的“區域協調發展戰略”成為全運會舉辦地點向著多地協同辦賽模式變遷的新轉折點，粵港澳全運會的成功申辦和舉辦也將為其他區域省份提供申賽、辦賽的經驗。

(1)粵港澳全運會將開啟京津冀、長三角、東三省、成渝地區雙圈經濟等區域主體申辦全運會的熱情。粵港澳三地聯合承辦全運會有助于推動粵港澳大灣區落實打破行政區劃、打通跨區域資源流通、構建跨區域合作平臺、增強區域自我發展能力等區域發展戰略[17]。因此，全運會區域協辦方式必將點燃區域主體共同申賽、辦賽的熱情，從而打造中國的“粵港澳全運會”辦賽模板。(2)粵港澳全運會的辦賽經驗將得到推廣。粵港澳全運會是主動服務國家發展大局，增加區域凝聚力的重要平臺，三省為舉辦全運會形成的跨區域、跨主體、跨部門的合作模式帶來的辦賽經驗將在全國范圍內推廣，從而帶動全運會舉辦方式的進化升級。

3.2 形成“主+輔”的城市舉辦權變革方案

盡管當前政府部門未明確修改全運會的申辦方式，但允許跨國跨城市聯合承辦、減輕辦賽成本的奧運申辦政策的改革出臺并實施，給予了全運會賽事舉辦權改革的更多思考。當前，我國中西部省份的經濟基礎仍然薄弱，面對舉辦全運會需要的巨大經濟投入，使得申辦全運會一直不是中西部省份優先事項清單上的重要選擇[18],長此以往,全運發展成果根本無法惠及到中西部地區。因此，在進入新發展階段后，借鑒奧運舉辦模式，形成“一城主辦+多城協辦”的全運會賽事舉辦權改革將是著重考慮的方向之一。

“一城主辦、多城協辦”的全運會賽事舉辦權變革方案不同于之前的“一省申辦、下屬地市承辦”的辦賽方式，而是將目光放在全國范圍內，以多省市為主輔承辦地。具體包括以下幾點內容：(1)依據辦賽經驗不同，確定主辦城市與協辦城市。主辦城市最好以東部舉辦過全運會的省市為主，采用“扶、幫、帶”的形式，援助中、西部欠發達地區申辦全運會，實現東部省份和西部省份的聯合辦賽[19]。其中第7屆全運會北京主辦，四川、秦皇島協辦的方式予以了更多參照。(2)依據比賽項目不同，確定主辦城市與協辦城市。全運會按照參賽人群可分為競體類和群體類比賽項目。競體類比賽項目對舉辦地的要求較高，可以經濟發展較好、基礎設施全面、體育氛圍濃郁的省份為主辦地；群體類比賽項目對辦賽地的要求相對較低，可更多傾向于經濟不發達、體育設施不足但有申辦熱情的省份。一方面有利于逐步推進舉辦地體育基礎設施的建設，另一方面可積累辦賽經驗為將來有能力承辦大型體育賽事打下基礎。

3.3 實現區位優勢上的“雙城”制辦賽方式

我國特有的地理環境造就的相鄰相近省市之間空間毗鄰、文化相近的共性特征，極易培育出具有區位特色的體育發展模式。聯系緊密的“雙城”之間交通互聯、信息互通、文化共傳，更有助于破除利益枷鎖，形成利益共同體，強強聯合之下，對于保證賽事質量有重要的作用。因此，未來全運會賽事舉辦權變遷除了區域協辦與主輔城市聯辦方式外，實現有區位優勢上的“雙城”制合作辦賽也將是賽事舉辦權變遷的重大突破之一。

“兩廣(廣東、廣西)”“兩湖(湖南、湖北)”“兩河(河南、河北)”作為相鄰省份，不僅有舉辦全運會的區位優勢，更能使全運成果惠及更多人群。比如湖南省雖然有體育氛圍濃厚、競技成績突出、紅色文化悠久、地理資源豐富的優勢，但由于經濟財力較差，輪番申辦皆無緣全運會。而湖南與湖北兩省可集各省資源于一體，優勢互補，合作申賽、辦賽。以各省地理資源分布為基礎，合理分布項目地點，不設主輔會場，兩省皆為主賽場，從而打造“兄弟”城市合作辦賽樣板。

3.4 鼓勵市場、社會等第三方參與申辦賽事

全運賽事體量龐大，項目繁多，群眾性比賽作為近幾年新增項目集群占據全運會較多資源，增大了政府的辦賽壓力。而市場、社會組織等第三方主體自主舉辦或參與運營群眾性、商業性體育賽事不僅有利于轉變政府職能、減輕政府財政壓力、釋放賽事原有活力，還能提升體育賽事治理水平，保證體育賽事辦賽質量。因此，全運會賽事舉辦權可向市場、社會組織等主體傾斜，鼓勵其參與到部分賽事的申辦中來。

(1)豐富協同治理手段，將全運部分賽事的承辦或協辦權下移[20]。開放帶來進步，封閉必然落后。隨著《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》政策的出臺，社會力量舉辦群眾性體育賽事活動的經驗逐漸成熟，全運會群眾組比賽也完全可以走社會主義市場經濟為主的集資辦賽道路。可通過采用政府購買、多方協議、特許經營、合同外包、政府補助、憑單制等市場化和社會化方式[21],將群眾項目的整體運營、商業開發、賽事舉辦全部打包給社會資本，政府以監管、維護的角色參與到群眾比賽中。

(2)允許政府與市場資本合作申辦賽事。構建政府、市場和社會共同參與的全運會體育賽事多元辦賽格局勢在必行[22]。政府能提供豐富資源、建立良好制度保證辦賽質量，市場主體則能優化資源配置、節約辦賽成本提高辦賽效率，兩者強強結合，通過政府的有形之手、市場的無形之手分工合作，助力全運會高效運轉。

4 結 語

全運會自誕生以來,舉辦權在滾滾向前的歷史洪流中歷經多次變遷，最終才形成當下的發展形態。而整個變遷歷程到底凸顯出怎樣的現實意義與理論意義，值得深入探究。因此，回顧全運會賽事舉辦權的變遷歷程，可以發現全運會經歷了“指定承辦”“三省輪辦”“各省申辦”以及即將到來的“區域協辦”4個階段。在變遷過程中，經濟發展、利益覺醒以及國家戰略成為影響全運會舉辦權變遷的主要因素。首先，經濟發展作為先行條件，能夯實變遷基礎；在此之上，地方政府意識到舉辦全運會能帶來巨大利益，由此產生變遷動力；最后，國家戰略規劃作為上層建筑，引導新一輪的變遷方向。展望未來，全運會賽事舉辦權將積極推廣粵港澳全運會辦賽經驗；形成“主+輔”的城市舉辦權變革方案；實現區位優勢上的“雙城”辦賽方式；鼓勵市場、社會等第三方主體申辦賽事。