“放管服”背景下高校科研經費管理對策探討

任宏云，李迪心，李雄平*，張中祥

（1.云南農業大學；2.云南財經大學；3.云南冶金高級技工學校，云南 昆明 650000）

1 科研經費管理現狀分析

1.1 高校科研經費“放管服”改革的政策背景

科技是第一生產力，隨著科教興國理念逐漸深入，我國科研經費金額逐年呈現上漲趨勢。但隨著科研經費增加，科研成果的數量和質量并沒有明顯提升，甚至在一定程度上呈現下降態勢。為從根本上改變高校科研經費管理中投入與產出不一致的困境，從2014年開始，國務院及相關部門將科研項目和科研經費管理和發放納為重點對象，并在此基礎上對中央科研項目改革提出了指導性意見。自此之后，國家及相關部門對科研經費管理改革真正開始了。2015年，財政部對過渡期間項目資金管理提出“放管服”的指導性意見；2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式明確提出了精簡放權、強化管理、優化服務相結合的科學資金投入管理方法，標志著“放管服”改革開始走向了科研領域；2019年，國家教育部印發的《中共教育部黨組關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》[教黨函（2019）37號]提出要落實國家科學自主權，以提高學校科研人員獲得感，并將逐步健全引導機制，完善監督機制，努力營造良好的科研創新環境，標志著我國高校科研經費“放管服”改革進入了一個新的階段。

1.2 高校科研經費管理“放管服”改革的現實背景

隨著國家不斷增加科研經費的投入規模，高校科研經費管理過程中問題不斷顯現出來。張喜春、劉康聲（2015）認為近年來的貪污案件中，高校科研經費濫用所占的比重較大，應當完善科研經費管理制度，與此同時必須明確區分科研經費使用與管理中所涉及的職責和權限[1]；管成棟教授（2015）認為，目前的高等教育科研經費增長速度和高等教育內部財務機構中陳舊的管理機制之間無法協調與平衡，由此使得現有的內部資金管理無法正常實現其監督職責，從而產生了“小馬拉大車”的現象，這是一個不健康的發展態勢[2]；姜滬（2017）指出，目前中國高等學校在科研經費管理工作中主要面臨以下幾點問題:首先，經費支出的會計報銷延遲，對合理性未能嚴格把關；其次，對各種經費合同審查不夠規范；最后，許多院校的內部控制機制不夠嚴密，往往比較流于表面，監督控制作用無法有效發揮作用[3]。

學者們普遍認為目前高校科研經費管理存在經費使用不當、經費監管不嚴、經費報銷不便等問題，在這樣的現實背景下，高校科研經費管理實行“放管服”改革刻不容緩。

2 科研經費管理中存在的問題

高校科研經費管理主要涉及2個主體，一個是高校財政部門及相關財務人員，另一個就是科研人員。“放管服”改革在高校中遇到瓶頸，無法得到有效實施，主要問題還是財務部門和科研人員身上。

2.1 財務部門對“放管服”改革理解不準確

2.1.1 “放”不夠徹底

高校財務部門在對科研經費管理的過程中，對“放”的邊界把握不夠明確。對于哪些權限需要放，不少高校還在持觀望態度。導致的最終結果是雖然“放管服”改革力度越來越大，但是高校所放下的經費管理權限并沒有明顯變化，科研人員自主權依舊沒有得到重視。另外，在進行科研活動的過程中科研人員的經費使用往往是在一定區間浮動，要求高校財務部門在進行預算編制時要考慮存在變化區間。但是在實際工作中財務人員所編制的預算比較精細，財務部門為使經費使用的安全性大多會按照預算去執行經費，造成科研人員沒有一定的經費使用空間，最終無法正常進行科研活動。

2.1.2 “管”不夠有力

高校科研經費管理中，各高校根據《高校科研經費管理辦法》等要求，結合本校科研經費使用的具體情況制定科研經費管理細則。但是目前還是存在科研經費多報、濫用等情況，做不到“放管服”改革要求的放管結合，達到提高科研經費使用效率的目的。具體來說，第一，目前高校財務部門對科研經費管理事前監督、事中核查、事后審計實施力度不足。在科研經費初期相關人員進行報銷時僅需提供相關票據，財務部門對報銷科目和金額的監督松懈；在科研經費報銷過程中，財務部門人員也很少對其真實性實施審核；在后期對科研經費審計時，財務人員往往也僅會根據科研經費的報銷單據進行核查。這樣的經費管理制度漏洞給科研人員謊報科研經費、多報科研經費提供了可乘之機。第二，財務部門的科研經費管理問責機制不夠健全。針對發現的科研經費謊報情況，大部分高校對相關人員的追責不夠嚴格，有些人甚至不會受到追責，因此時常出現科研資產丟失浪費或是科研經費低效、無法合規使用的現象。這是高校科研經費管理不善的直接結果。

2.1.3 “服”不夠充分

不少高校科研經費報銷存在報銷手續復雜、報銷流程煩瑣、報銷效率低下的問題，嚴重降低了科研經費管理過程中“服”的有效落實。2016年，為解決科研經費管理中科研人員的“報銷繁”問題，中共中央、國務院《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》發布，提出了簡化預算、明確勞務費用使用范圍、不設比例限制、改進結轉結余資金留用處理方式等意見[4]，從預算、使用范圍等各方面簡化科研經費報銷流程，提高科研報銷服務體驗。另外，科研人員與財務人員在專業知識積累和應用上存在明顯的信息不對稱。科研人員往往對自己所研究的領域比較熟悉，而對經費報銷的具體要求了解不夠深入；財務人員往往熟悉科研經費賬務處理方面的問題，但是對科研項目所需資金的變動范圍和金額大小了解不足。從另一方面造成了科研經費報銷流程復雜，難度較大的問題，最終使科研人員感受到“服”不夠充分。

2.2 科研人員對科研經費管理認識不全面

2.2.1 缺乏科研經費管理知識

術業有專攻，科研人員在自己研究領域方面比較擅長。科研經費管理的相關知識對他們的科研成果的形成沒有幫助，因此科研人員基本不會將時間花費在了解報銷要求和流程上。科研人員在報銷時出現報銷憑證不完善，報銷內容不符合要求等問題常常出現，進而表現為報銷難、報銷流程繁雜。

2.2.2 忽視科研經費管理要求

雖然自“十二五”以來，國家就已經出臺了大量的經費管理要求，力求將科研經費管理制度逐步完善。但是科研經費尤其本身的特殊性，多數情況下經費科目的金額無法有具體標準。另外高校的財務部門，人員相對較少，科研經費報銷項目量很多，財務部門在運行過程中內部監督和問責機制無法得到有效實施，導致科研人員認為經費管理要求形同虛設。在這種情況下，科研人員即使違背相關要求，暴露的可能性較小，被懲罰的力度不足。因此科研人員可能會無視科研經費管理要求，套取、轉移和挪用科研經費，從中牟取私利。

3 科研經費管理對策分析

3.1 完善高校財務制度

3.1.1 簡化科研經費報銷流程，增加科研經費報銷范圍

高校財務部門對“放管服”落實比較謹慎，在改革過程中權力下放不足，未來高校科研經費管理應該進一步放出權力，給科研人員足夠空間。財務部門應當對以前的科研經費報銷制度加以改革，改變以往相對剛性的、嚴格的報銷流程，在簡化科研經費報銷流程的同時，抓住科研經費報銷的關鍵點進一步降低財務風險。財務部門應當貫徹落實“能放盡放，能簡盡簡”原則，將一部分科研經費預算的調劑權交給科研人員，提高科研人員開展科研活動的自主權。

3.1.2 鞏固科研經費管理地位，提高財務內部控制強度

“放管服”改革背景下，管理及財務部門將更多權力下放給科研人員，科研經費管理要求更嚴峻。高校需要根據政策改革要求完善內部控制管理制度，彌補內部控制制度原本的不足和遺漏，鞏固內部控制地位，避免由于個人權力過大導致科研經費濫用的情況發生。內控管理制度有利于各部門明確其在科研經費管理過程中的作用，及時發現在管理過程中存在的問題，按照“放管服”改革要求進行整改。在高校科研經費報銷過程中，財務部門應當帶頭，積極貫徹落實內部控制制度，對各項科研經費報銷進行審核，避免高校科研經費使用過程中違法、違規現象的發生。

3.2 增強科研人員經費管理的意識和能力

3.2.1 設置科研財務助理

科研人員的財務知識缺失，無法與高校財務部門進行有效溝通是“放管服”改革遇到瓶頸的原因之一。高校科研人員大多致力于研究專業知識，沒有太多精力去了解和熟悉財務知識，因此對科研人員普及財務知識并使其熟練掌握的可行性不高。國務院辦公廳在相關文件中指出，科研項目應當配備專業、固定的科研財務助理，為科研人員從事預算編制、經費報銷等各個環節提供專業化服務。 高校應該將科研經理制度進一步落到實處，培養一批既了解科研基礎知識，又熟悉掌握財務知識的專業隊伍，為科研人員提供服務，使其能夠全心投入進科學研究。不僅可以從根本上解決科研人員不了解科研經費管理知識的問題，還可以將科研經費更準確地用到實處，提高科研經費使用效率，實現“放管服”改革的目標。

3.2.2 引入誠信制度

為杜絕科研經費違法、違規、濫用等情況發生，高校應該引入誠信制度。科研人員對項目的熟悉程度明顯高于非專業人員，科研經費劃撥大多也是在科研人員評估的基礎之上完成的。提高科研人員誠信水平，實現真正意義上的科研經費按需發放對“放管服”改革實現提高科研經費使用效率的目標有著重要意義。在對科研經費進行管理過程中，高校應當對項目負責人和相關人員建立誠信檔案，所有出現問題的科研經費都需要被記錄在檔案中。對于存在誠信問題的科研人員和相關責任人，日后科研項目申報會受到一定限制。高校引入誠信制度，可以在源頭上制止科研人員違規使用科研費用，對于“放管服”改革下更好地管理科研經費有重要意義。