近代廣東的瑤族人口調查研究（1928—1953）*

胡列箭

近代廣東各地究竟有多少瑤人，迄今依然沒有全面和深入的研究。民國的官方、學者或調查機構一直都沒有公布一套各方都認可的數據。管見所及，謝劍先生曾研究過近百年連南瑤族人口的變化，但沒有深入探析明顯不同的人口數字背后的調查制度①謝劍：《近百年來廣東連南排瑤人口的變化及其意義》，《貴州民族研究》1991年第4期。；李默先生也曾論述過乳源瑤人的分布情況，但所收集和利用的近代瑤族人口資料較少②李默：《韶州瑤人》，廣州：中山大學出版社，2004年，第18頁。；令人不解的是《廣東省志·少數民族志》只簡單論述了當代廣東瑤族人口的總量及在廣東總人口量中所占比例的增減情況，完全沒有提及近代廣東瑤族人口的變化③廣東省地方史志編纂委員會編：《廣東省志·少數民族志》，廣州：廣東人民出版社，2000年，第71頁。。

為何學術界對廣東瑤人分布及其調查情況一直含糊不清呢？其一，民國政府并沒有開展全面的實地調查。其二，現存的相關資料比較分散，而且經常自相矛盾。這兩個原因導致已有的研究顧此失彼，難以從整體上交代清楚近代廣東瑤族分布及其調查情況。近年來，隨著民國檔案資料和報刊雜志尤其是1950年代初期的人口調查資料和民族檔案的陸續開放，已可大致復原近代廣東瑤族人口調查過程及其分布情況。在此基礎上，通過對比1949年前后的調查工作，還可以反映出政治態勢變化對邊緣群體的影響。

一、民國瑤人聚落分布

民國時期廣東瑤人的分布情況，胡耐安先生在《說傜》中介紹說：“現散布于粵北各縣之傜，其聚集之中心區，一為曲江、乳源、樂昌三縣之毗連地帶，一為連縣、連山、陽山三縣之毗連地帶。后者較前者為大，后者為八排傜之聚集區”。①胡耐安：《說傜》第三篇《粵北傜之散布現狀》，粵北邊疆施教區1942年10月印，第35頁。可見當時政府和學者們已弄清瑤人主要分布于粵北山區的連縣、連山和陽山的交界山區，以及曲江、乳源和樂昌的交界山區。其聚落分布概況，如表1所示：

表1 廣東瑤人的聚落分布概況

由表1可知，官方和學者們對廣東瑤人的大概分布和族群情況已經有了一定的了解。其中，連陽瑤區主要是排瑤，北江瑤山主要是過山瑤。不過，廣東各地瑤人的具體戶數與口數，這時卻還沒有令人信服的調查數據，因此國民政府在管理瑤人事務時，迫切需要進行相應的調查。

二、民國瑤族人口估計

1927年連陽化瑤局成立后，連陽地區的瑤人聚落絕大多數都歸化瑤局管理。為提升管理當地瑤人的能力，1928年《連陽化瑤局辦事細則》提到該局的社務股需要負責“人口戶籍面積之調查統計編配等事項”，爭取盡快調查清楚各排瑤人的戶口并編訂戶籍。②《連陽化瑤雜志》，連縣同生印務局1928年印，第33頁、第40頁。不過，二十年后的《傜民概況》依然提到：“詳細傜民戶口調查確數，尚俟計劃調查中”。①廖炯然：《傜民概況》，上海：中華書局，1948年，第93頁。因而現今只能根據當時的檔案和文獻資料，估計各個瑤區的大概人數。下文將在表1的基礎上，重點討論連陽瑤區、北江瑤山等地相關各縣的瑤人數量。

（一）連陽瑤區

連陽地區瑤人的分布情況，光緒《連山鄉土志》提到當地有六萬余瑤人，而戶數不清楚。②光緒《連山鄉土志》，北京：國家圖書館出版社，2011年，第97頁。隨后，民國四年編修的《連山縣志》在延續舊說的同時，進一步更正了瑤人的數量，并補充了缺失的戶數。

環連皆瑤也，宜善以東，三江以西，金坑、白芒以南北，周圍四百余里。崇山峻嶺、絕壑深林中土墻瓦屋，聚族而居。其戶凡六千八百三十二，其丁口二萬六千五百七十七。③民國《連山縣志》，1915年修，1928年鉛印本，廣州：嶺南美術出版社，2006年影印，第505頁。

該縣志不僅記載了連陽地區各個排沖的戶數與口數，而且其所記戶均人口數為3.9人，也比較符合少數民族的實際情況。客觀地說，當時雖然沒有進行大規模的詳細調查，但是從1950年代初期的瑤族人口調查數來看，該數據是比較可靠的。令人疑惑的是，1927年專門管理瑤民事務的連陽化瑤局成立后，并沒有重視此前的戶口數據。次年，莫輝熊（連南三江人）上任化瑤局長后，繼續對該戶口數視而不見。

莫輝熊作為連陽人、首個專任化瑤局長，他對瑤人事務應該是比較熟悉的。但面對光緒《連山鄉土志》的六萬人與民國四年《連山縣志》的二萬六千多人，他一方面承認具體瑤人的數量還不清楚，需要進一步調查；另一方面卻開始反復宣稱連陽地區的瑤人約為十萬。如他在給上級部門的匯報公文中說：“八大排暨二百余小沖，約有九萬余人，現今正在詳為調查，一俟完畢編訂成冊，再行報告。”④《番民及苗瑤各種民族調查表》，《廣東省政府周報》1928年第57期，第15頁。也就是還沒有進行詳細的調查，就公開說是有九萬余人了。在他積極組織編寫的《連陽化瑤雜志》中，當地瑤人數量分別有數萬人、約為十萬人、不下十萬人等多種說法。另外，在他公開發表的論文中，莫輝熊卻開始宣傳連陽地區有十萬瑤人，“大排人口二千至五千不等，小沖二百至一千不等，統計約十萬余人”。⑤莫輝熊：《連陽瑤民狀況的概要》，《民俗》1928年第6期，第24頁。在莫輝熊的鼓吹之下，連陽地區有十萬瑤人的說法不脛而走。

在莫輝熊的八個月局長任期之后，由于官方和學者一直都沒有進行全面的調查，瑤人的具體數量一直無法弄清楚。隨后化瑤局局長幾經更換，雖然他們也感覺應該沒有那么多瑤人，但都無法徹底擺脫莫輝熊十萬瑤人說法的影響。1940年3月廖炯然局長在《傜民概況》中提到：“至于戶口方面，現未確實調查，依前任報案計約一萬六千余戶，七萬五千余人”。⑥廖炯然：《傜民概況》，第82頁。1929年趙成希任局長期間認為瑤人有79665人，而陳茂功任局長期間1935年認為瑤人數量為82211人，次年卻又認為人數為75640人。⑦廖炯然：《傜民概況》，第83頁。與此類似，1932年林國棠局長在《連陽徭民風俗及徭排地方概況》中提到：連陽地區瑤人合共約20099戶，79831口。①林國棠：《連陽徭民風俗及徭排地方概況》，《廣東省政府公報》1932年第205期，第109頁。瑤族人數雖然下降為七八萬人，但是官方仍然沒有進行全面的調查。晚至1948年，孫延先仍認為連陽瑤區的瑤人數量沒有調查清楚，他只能“據一般估計，連陽三屬約在七萬左右”。②孫延先：《今日傜山》，《鞭》1948年第2期，第10頁。與此同時，十萬瑤人的說法仍不時出現在官方文件中，如1935年7月化瑤局在向省政府爭取改縣的呼吁中提到連陽瑤民為數約十萬人。③連陽化傜局：《呈繳改縣意見書及新縣經費預算表并地圖等請察核由》，連南檔案館藏，檔號10-3-9，1935年7月28日，第10頁。1942年10月胡耐安還提到政府的官報記載連陽地區有十萬瑤人。④胡耐安：《說傜》，第35頁。

連陽瑤區是不是真的有七八萬瑤人，甚至十萬瑤人呢？當然，不管是七八萬還是十萬之說，都來源于化瑤局，并未得到外界的普遍認同。首先，學者們不認同化瑤局公布的人口數。如長期擔任化瑤工作的胡耐安先生根據其實地調查，認為連陽瑤區的人數約在五萬至五萬五千人之間。⑤胡耐安：《說傜》，第35頁。1936年11月江應梁在調查曲江瑤區的荒洞瑤村之后，發現原有瑤區人口統計數據嚴重失實，因而間接推算連陽瑤區的人數僅有一萬。⑥江應梁：《廣東瑤人之今昔觀》，《民俗》1937年第3期，第10頁、第42頁。其次，附近兩縣政府也不認同化瑤局公布的人數。早在1928年，《連山縣志》就認為連陽瑤區的瑤人數量為2.65萬人，而成書于1949年的《連縣志》，雖然編得比較粗糙和原始，卻認為“傜排地區延袤全是山嶺……各排沖人口統計約二萬五千余人。……依據連山縣民國十七年《新志》……共計丁口二萬五千余人，惟連陽化傜局二十三年報告共計人口有七萬余云。”⑦民國《連縣志》卷七《人文志七》，1949年油印本，第1265頁。雖然現今我們已經難以得知《連山縣志》和《連縣志》關于瑤人數量的統計方式和數據來源，但是時隔二十余年，1949年的《連縣志》仍不認可化瑤局的七萬余瑤人之說，依然傾向于認可1928年《連山縣志》的數據。這些都足以說明，鄰縣并不認為連陽瑤區有那么多瑤人。再次，化瑤局在某些偶然的情況下，也曾給上級單位匯報過當地瑤人數量不到七萬人。如1932年化瑤局匯報給廣東省政府的數據，稱當地瑤人數量為53836人，具體提到“據連陽化傜局最近之調查，傜民共分為八排暨二百余小沖，共一萬七千二百零四戶，五萬六千八百三十六人。”⑧廣東省政府秘書處統計股編：《土地與人口》，廣東省政府秘書處1932年出版，第115頁。又如1939年該局上報省政府，稱其境內瑤人只有36685人⑨《廣東統計季刊》，1941年12月第1期，第189頁。。為何這兩個匯報給省政府的人數遠低于該局經常提及的七八萬或十萬之數呢？由于資料的缺失，現今已經難以弄清楚。

不過，這正好反映出化瑤局不是沒有低于七萬人的估計，也不是沒有其他可資借鑒的資料，或許是因為某些現今難以揣測的緣由，導致該局在絕大多數的情況下一直堅持七八萬瑤人（淡化了十萬瑤人）的說法。由于連陽地區長期沒有開展全面的調查，政府和學者都只能各說各話，無法拿出一套令人信服的數據。

（二）北江瑤區

與連陽瑤區一樣，北江瑤區的瑤人數量起初同樣也不清楚。如1910-1911年間，住在樂昌的德國傳教士F.W.Leuschner先后三次進入瑤山考察，他曾大膽推測全山約有十萬瑤人。鑒于該傳教士主要調查的是乳源瑤山，足跡并未遍及北江瑤山，因而其所說“北部之瑤子，計有十萬人口”①轉引自龐新民：《廣東北江瑤山雜記》，《國立中央研究院歷史語言研究所集刊》1932年第4期，第473—474頁。，很可能只是一個估計數。

德國傳教士的調查和估計影響甚廣，直到1930年龐新民在北江瑤山調查兩個多月后，才指出德國傳教士的估計數“似非確實”。龐新民根據所收集的樂昌和乳源的資料，認為北江瑤山應該只有三萬人而已，具體提到“據前數年之調查，曲江、乳源、樂昌三縣所管之瑤民祗三萬人耳”。②龐新民：《廣東北江瑤山雜記》，《國立中央研究院歷史語言研究所集刊》1930年第4期，第474頁。隨后，江應梁也提到1931年北江瑤山地區這三個縣政府的估計數為三萬人。不過在經過三天的北江瑤山的調查后，他懷疑該估計數過多，他感覺北江瑤山的瑤人應該只有一萬五千人左右。③江應梁：《廣東瑤人之史的考察》，《新亞細亞》1936年第6期，第48頁。

進入1940年代，官方和學界對北江瑤山的了解越來越清楚。胡耐安在長期參與化瑤事務后，于1942年提到：“至曲江、乳源、樂昌三縣所屬之傜區，據各該縣縣政府之報告”約為一萬二千人。與胡耐安類似，1948年孫延先認為乳源縣政府所報約數六千，樂昌縣府所報約數七百，曲江縣府查報約數七千。④孫延先：《今日傜山》，《鞭》1948年第2期，第10頁。也就是說，孫氏認為該處瑤人數量為一萬三千多人。如取胡氏和孫氏的中間值，北江瑤區的瑤人數量為一萬三千人。

與連陽瑤區人數撲朔迷離的情形不同，民國后期北江瑤區的瑤人數量，官方和學者雖然沒有進行全面的調查，卻沒有太多的爭議。具體可以從乳源瑤人的數量變化中略見一斑：

起初，1928年底乳源縣政府報告說當地瑤人的數量約有一萬一千余人，該數據來源于當地瑤人的請愿信，有夸大人數之嫌。⑤廣東省政府：《議決照準乳源縣瑤務照舊設立瑤目辦理不劃歸連陽化瑤局管轄案》，《廣東省政府周報》1929年第71期，第23頁。該縣縣長派人調查后，卻認為當地瑤人只有四千一百余人，《土地與人口》具體提到“（瑤人）居于乳源縣者，據該縣長之調查亦有男子二千三百余，女一千八百余。”⑥廣東省政府秘書處統計股編：《土地與人口》，第115頁。此后，乳源瑤人有一萬多人的說法被人放棄。與該縣調查數類似，1934年《廣東全省地方紀要》認為“（乳源）瑤籍男女約五千人”⑦廣東民政廳編：《廣東全省地方紀要》，廣東省民政廳第一科庶務股1934年印，第三冊第47頁。，1942年胡耐安也提到“（瑤人）在乳源者，約六千”。雖然有所不同，但各方估計還算客觀。

與三者的數值略有不同，1941年4月底楊成志等人在探訪連續擔任三十余年瑤目的邱壁聯（年屆六旬）時，不僅咨詢了許多關于瑤人的問題，而且還收集到了數種文字資料。從邱壁聯提供的《北山傜民煙戶冊》來看，乳源瑤人約有495戶，2475人（原冊為2535人，計算有誤）。⑧楊成志：《粵北乳源徭人的人口問題》，《民俗》1943年第2卷第1—2期，第2—4頁。楊成志在對比煙戶冊的工食錢、瑤目口述情況、縣政府歷年派鹽時領取人數等相關資料后，認為該煙戶冊的戶口統計數字大致可靠。

由于乳源縣政府以后也沒有全面調查瑤山人口，現取該縣1932年的調查數（4100人）與楊成志的估計數（2475人）的中間值，該縣瑤人的數量約為3300人。可見，隨著官方調查和學者研究的深入，發現北江瑤山的瑤人越來越少，對人數的估計也越來越有依據。

（三）其他地區

除連陽瑤區和北江瑤山之外，文獻提到始興、英德和翁源等地也有一些瑤人。胡耐安在《說傜》中提到：始興有瑤人500余人，英德有瑤人350人。①胡耐安：《粵北傜之散布現狀》，載《說傜》，1942年10月，第35頁。而隨后孫延先提到：始興500人，英德500人。②孫延先：《今日傜山》，《鞭》1948年第2期，第10頁。兩者差別不大，因胡氏進行過調查，對瑤族事務也比較了解，故以胡耐安的數據為準。此外，《翁源瑤民生活一瞥》也提到翁源縣共有瑤人數十家。因為沒有具體的戶數和人數，筆者大膽估計為五十戶（戶均4人），約200人。③愚民：《翁源瑤民生活一瞥》，《民俗》1928年第23—24期，第48頁。

總之，連陽瑤族的人數仍有較大爭議，北江瑤山大概為一萬三千人，始興、英德、翁源等其他地區總計約為一千人。雖然官方經常提到連陽瑤區約有七八萬瑤人，但這種說法的可信度不高，有可能夸大了當地瑤人的數量。

三、解放初期瑤族人口調查

自1927年化瑤局成立起，直到1949年底敗退臺灣，國民黨政府一直都沒有弄清楚廣東各地瑤人的分布情況。1949年之后，新成立的共產黨政府很快就弄清楚了廣東各地瑤人的人數和分布情況（見表2）。

表2 1949年前后粵北瑤族人口數量變化

從表2可知，不管是1951年的估計人數，還是1953年的全國人口調查的統計數，北江瑤區的瑤族人數變化都不是很大，比較接近民國時期的估計數。始興、英德和翁源等縣的瑤人數量，同樣也比較接近。最大的不同是連陽瑤區的瑤人數量，民國時期認為人數為七八萬人，1950年代初期的估計數和全面調查數都顯示遠遠沒有這么多。根據1953年全國人口調查，連陽地區（連南、連縣、連山、陽山）的瑤人數量為27806人。

1950年6月連南縣政府雖然沿用民國政府調查人數75640人。但已經開始懷疑該數據的準確性，提到“根據舊卷不完全統計，實際人口可能沒有這么多”。①連南縣人民政府秘書室編：《連南縣概況》，1950年6月30日，第2頁上。緊接著1950年9月，連南縣政府經過一定的調查后，放棄民國政府的調查數，并認為“連南傜人總數歷來無確實統計，過去偽政府呈報省府為數七五六四〇人，但現在比較確實的估計，全縣傜人二萬五千左右”。②連南縣人民政府編印：《連南縣傜民情況與工作報告》，1950年9月14日，第2頁。另外，該報告還提到30000人左右、21876人、21488人等估計數，③連南縣人民政府編印：《連南縣傜民情況與工作報告》，第1頁、2頁、19頁、20頁。不過這些估計數還算比較接近。

另外，當時的檔案也顯示，當地瑤人的數量遠遠沒有七萬人。如連南縣政府《民政工作》認為21438人。④連南縣人民政府：《民政工作》，連南檔案館藏，檔號32-7-8，1950年年底，第14頁。與此類似，連南縣政府《連南縣少數民族調查統計表》提到連南當地瑤族男性約12000，女性約11000，總人口約23000。⑤連南縣人民政府：《連南縣少數民族調查統計表》，連南檔案館藏，檔號32-11-23，1950年12月16日。短時間之內，可能有些偏遠地區的瑤民還沒能調查清楚。不過已經比較接近1953年全國人口調查時的真實情況了。共產黨政府是如何做到的呢？當時留存的這類檔案很多，現以1950年底連南縣政府《民政工作》為例加以說明：

建立村政權：于五月卅一日配合十二團剿匪、次第建立行政村二十三個。計第一區有南江、三排、油嶺、連水、水井坳、橫坑等六個村，第二區有香坪、牛路水、火燒、社下、必坑、軍寮、盤石、大掌、龍水尾、金坑等十個村。第三區有望佳嶺、馬頭沖、傜隆、九寨、白芒、上洞、菜坑等七個村。大的行政村，有村干七人，農干一人，中的行政村有村干五人，農干一人，小的行政村有村干三人，農干一人。全縣村干一百零八人，農干十九人。尚有四個村未選出農干，村干、農干都是經過民主選舉方式產生。全縣總人口：結合救濟、農貸、發放棉衣的側面了解為21438人。⑥連南縣人民政府：《民政工作》，連南檔案館藏，檔號32-7-8-14，1950年年底，第14頁。

由此可知，在1949年12月共產黨政府接管連陽瑤區后，1950年5月31日共產黨政府已經大概調查清楚了當地的瑤族人數。首先，將連南縣劃分為三個行政區，三個區再劃分為23個村。每個村再根據村莊的大小建立村政權，選舉產生3至7名村干和1名農干。截至1950年5月31日，全縣所有村選出了村干，同時多數村也選出了農干。共產黨政府半年內就完成了縣、區、村三個層級的瑤區建政工作。解放后的一年里，當地就順利培養了248名瑤族干部（主要是村干部）。⑦廣東省人民政府民族事務委員會編：《廣東北江瑤族情況調查》，1951年9月，第105頁。在基層政權的幫助下，連南縣政府先后多次摸查各村人口數，以便合理開展救濟、農貸、發放棉衣等工作，當時迅速發放了民眾救濟糧46896斤、棉衣和棉鞋14675件和提供農業貸款等扶貧工作，并藉此估算出全縣瑤族人數為21438人。

隨后的1950年下半年，共產黨政府在各地基層干部的幫助下，發現連陽瑤人的數量只有20000多人。1951年9月廣東省民族事務委員會根據北江區第一屆瑤族人民代表會議資料所編印的《廣東北江瑤族情況調查》顯示，連南和連縣的瑤族人數為26830人（缺連山和陽山的人數）。⑧廣東省人民政府民族事務委員會編：《廣東北江瑤族情況調查》，1951年9月，第2頁。隨后，在1953年的全國人口調查中，連陽瑤區的瑤族人數為27806人。鑒于1953年與民國后期僅隔數年，可以認為民國后期連陽瑤區的實際人數與1953年的全面調查數差不多。但是認為“過去可能有六七萬人，但由于歷代傜漢戰爭，被屠殺，不講究衛生的死亡率高，現在減少到二萬五千人，”①連南縣人民政府：《連南縣傜民情況與工作報告》，1950年9月14日印，第2頁。這種判斷可能不太恰當，因為國民黨政府一直都沒有全面調查瑤族的人口數量，相關的估計數來源不一，甚至互相矛盾。

連陽瑤區究竟有多少瑤民，這在民國時期是一直難以調查清楚的難題。國民黨政府雖然從1927年開始設置連陽化瑤局，不厭其煩地呼吁和重申要開展全面調查瑤人的工作，可是一直到他們敗退臺灣之時，仍沒能完成該項工作。與國民黨不同，共產黨只用了九個月的時間就估算出了當地瑤人的大概人數，并在四年內調查和公布了瑤族的準確人數。國共兩黨治理方式的差異，由此可見一斑。

四、民國瑤族人口調查的困境

國民黨統治連陽瑤區二十余年，一直都沒有調查清楚當地瑤人的數量，而共產黨治理當地不到四年，就完全掌握了具體的人數，迅速完成了國民黨想做卻一直沒有做到的事。這與化瑤局的機構利益和對連陽瑤區的控制情況這兩個方面因素密切相關：

其一，化瑤局的機構利益。化瑤局的存在是因為要教化瑤人，幫助瑤人成為與漢人平等的普通國民。如果化瑤局公布連陽地區只有兩萬多瑤人的話，它很可能會因為瑤人不多，而被廣東省政府撤銷。也就是說即使化瑤局知道當地瑤人的數量，為了凸顯自身機構的重要性，它也傾向于不承認境內瑤人只有二三萬人的事實。從起初該局宣稱境內有十萬瑤人，隨后雖然感覺人數不到十萬，卻依然長期堅持七八萬人的說法。由于國民政府通常不在人少的地區設置縣級機構，而化瑤局又一直想升格為縣。從1935年到1945年底，該局曾多次請求省政府將其提升為縣。如1935年7月，時任局長陳茂功向省政府請示連陽地區應按照海南黎族地區的情形，設縣管理瑤人。當時陳茂功反復強調連陽瑤民的人數約為十萬或七八萬。經過半年多的努力爭取，1936年3月省政府發文同意，改其為安化縣。②《粵連山瑤境將改縣治》，《申報》1936年3月21日，第8版。不過令人驚訝的是，省政府又隨即將其改為安化管理局。③《連陽瑤境設安化管理局》，《申報》1936年3月26日，第8版。

這次設縣雖然未成，但省政府大體確認了連陽瑤區有七萬多瑤人的說法。如“查本省連陽八排邊民（前稱傜民）雜居連縣、陽山、連山三縣邊地……壤地四百余里，人口約七萬五千余眾”。④廣東省政府：《擬將安化局改設縣治》，連南檔案館藏，檔號22-2-19，1941年3月，第19—20頁。在安化管理局的積極推動下，1941年3月廣東省政府（治所在曲江）再次向中央政府申請將管理局改為縣。一年后，得到了中央政府的積極答復：“連陽地區向為邊民聚居之處，原設有安化管理局職司綏化，因組織簡單，推理薄弱，未能適應需要。省政府為提高行政效能泯種族界線，開發邊地資源，消彌未來隱患起見，擬將原有瑤民居住區域設置連南縣”。⑤內政部：《為貴省增設連南縣一案已呈院核示請查照另擇治所報部咨》，1942年5月30日，連南檔案館藏，檔號22-7-66，第66—67頁。當時，四川省政府還轉載了中央政府下發的文件，要求省內相關單位備案。旋即又因抗戰時局緊張，中央政府認為安化管理局應暫緩設縣。由于管理局只是廣東省政府的治理措施，不符合當時省、行政督查區、縣（設治局）的行政架構，于是中央提議將其改為連南設治局。①國民政府：《設治局組織條例》，《國民政府公報》1931年第787期，第1頁。

由于設治局的財政支出直接來源于省政府，這加重了廣東省政府的財政負擔。因而，1944年年初，中央要求審核廣東連南、南山、梅菉三個設治局的設治條件時，廣東省政府明確建議中央取消設治局。其所持理由是“所謂化瑤局、安化局從未發生多大作用，不如撤銷之，而將其所轄之區域分別劃歸連陽各縣治理”。②廣東省政府：《關于連南設治局的審查意見》，檔號17-11-76，1944年2月。最后形成一個折中的方案，再次將連南設治局降格為安化管理局。如果當時廣東省政府知道連陽瑤區只有兩三萬人的話，很可能會直接撤銷該設治局。1945年9月，廣東省民政廳再次申請將安化管理局提升為連南縣，主要理由是其境內有七萬五千余瑤人。③廣東省民政廳：《關于裁撤安化管理局改設連南縣一案審查會議》，檔號31-5-49，1946年1月22日。于是1946年初，在經過十余年的改縣訴求后，化瑤局終于順利改為了連南縣。

與連陽瑤區不同，國民政府沒有在北江瑤區設置過化瑤局，只要求相關各縣政府設置瑤務科，以便管理瑤人事務。因而，當地瑤人具體數量的多少對各縣政府來說，并無太多的利益沖突。有些縣不但從未設置過化瑤局，甚至不想管理瑤人。④廣東省政府：《議決照準乳源縣瑤務照舊設立瑤目辦理不劃歸連陽化瑤局管轄案》，《廣東省政府周報》1929年第71期，第23頁。所以隨著北江各縣與瑤人的接觸逐漸增多，關于瑤人數量的調查就越來準確。也就是說沒有設立化瑤局的北江地區，關于瑤人數量的統計資料是比較準確的，而設立了化瑤局的連陽地區，當地瑤人的數量卻一直被化瑤局夸大。與化瑤局同在連陽地區的連縣和連山縣，由于與瑤人數量的多少不存在直接的利益關系，它們關于連陽瑤人的估計數竟然比化瑤局頻繁公布的統計數準確。可見，化瑤局自身的機構利益已經成為一個調查瑤人的障礙。

其二，化瑤局對瑤區基層組織的控制比較薄弱。由于連陽瑤人普遍散布在各地的偏遠山區，沒有基層組織的幫忙，的確難以開展相關的調查工作。值得注意的是，國民黨政權的基層組織是從清代的瑤長、瑤練改編過來的。起初1928年，化瑤局已經察覺清代以來瑤區的基層組織瑤長、瑤練制度無法制止擄勒、彈壓械斗等，因而提到需要編練警察保安隊。⑤莫輝熊：《連陽化瑤雜志》，第47頁。不過，化瑤局雖然此時已經意識到了原有基層組織無法有效管控地方，但是改革基層組織的過程卻很不順利。1940年3月，廖炯然《傜民概況》仍提到：“局屬傜長練由清道光十二年間設立，至今已閱百有余年，世代相沿，只由其后代子孫頂名備領傜餉，有其名已非其人，且有等新近繁殖排沖，又無傜長練之設。乃從事調查，分別改選增設，并劃分傜長練管轄區域。惟傜民固執，幾費啟導，歷時一載，于二十八年七月間始告囗事，是亦整理下層行政機構傜民自治之初基也”。⑥廖炯然：《傜民概況》，第64—65頁。亦即化瑤局終于重新設置了基層組織。不過，次年春廣東省政府卻依然認為“所有傜長、傜練等名稱，一仍前清舊制，未加改革，因之凡百政令莫由推行”。⑦廣東省政府：《擬將安化管理局改設縣治咨請呈核頒縣印指令由》，連南檔案館藏，檔號22-2-35，1941年4月。也就是說，省政府認為一年前的基層組織改革還是不成功。隨后1946年，廣東省民政廳繼續指出：“廿八年……新改選并增至傜長二十名，傜練九十四名，惟制度既不合于自治組織，而名稱亦有不免種族之分，似宜逐步改進，先將傜長改為鄉長，傜練改為保長，由區指導員協助督導”。①廣東省民政廳：《撤銷安化管理局改設連南縣初期建設及經費補助辦法》，連南檔案館藏，檔號31-3-9，1946年2月13日。可見將近二十年過去了，國民黨對連陽瑤區基層社會的控制依然很弱，當地化瑤局的工作一直停留在縣區一級，無法深入瑤區內部。

結論

與國民黨的調查困境完全不同，1949年底共產黨接管連陽地區后，半年內就完成了基層政權的建設工作。隨即在非常高效的基層政權的幫助下，快速查清了廣東各地瑤人的數量。由于瑤人的真實數量與化瑤局的命運（被省政府提升為縣或裁撤）密切相關，化瑤局受制于自身的機構利益和薄弱的基層統治，其瑤族人口的調查數據長期失實也就不難想象了。它看似非常重視瑤區的調查工作，卻一直沒有也做不到深入發動廣大瑤人群眾調查他們自身的情況。因而，學界在引用民國時期的少數民族人口調查資料時，應注意統計數字背后的調查機構和社會制度。

對于國民黨政權所遭遇的統治困境，王奇生在《民國時期鄉村權力結構的演變》中認為國民黨在推進基層權力機構改革時，由于無法駕馭基層代理人（土豪劣紳）的普遍腐敗行為，阻礙了它對基層政權的掌控。②王奇生：《民國時期鄉村權力結構的演變》，載周積明、宋德金主編：《中國社會史論》（下卷），武漢：湖北教育出版社，2000年，第549—590頁。杜贊奇則在《文化、權力與國家》中認為國民黨政權在控制基層社會時，造就了一大批基層社會的贏利型政客，他們在成為鄉村社會治理的主要力量后，拖累了國民黨政權。③杜贊奇：《文化、權力與國家》，南京：江蘇人民出版社，1996年，第238—239頁。不過，就連陽瑤區而言，國民黨政權既沒有出現基層政權代理人的廣泛的腐敗行為，也沒有出現大批原有地方精英的干擾或挑戰，但是國民黨政權依然由于自身的機構利益和乏力的基層組織，導致其在當地的治理長期流于表面。可見，國民黨失敗的重要原因之一是其源于清代的基層組織，即使沒有基層代理人的干擾，它也長期無法提升行政效率，阻礙了它加深對連陽瑤區的治理。而共產黨之所以能迅速取得成功，是因為它在廣大鄉村地區建立了健全和高效的各級基層組織。