PPP模式在高速公路項目建設中的融資研究

毛瑞兵

（中交第二公路工程局有限公司，陜西西安 710065）

0 引言

近年來，PPP 模式快速發展，并取得了良好的進展，進一步發揮了穩增長、惠民生、補短板的積極作用。從過去諸多項目的實踐檢驗效果來看，此模式的應用可以助力高速公路建設。隨著模式應用效果的日益突出，被廣泛應用于各個項目，發揮有力的作用，促使融資問題得到解決，創造了很多的效益。當前民生需求的不斷增加，帶動著各類項目的增多，同時資金需求也越來越大。通過采取PPP 模式，可以妥善解決資金來源問題，并且高質量推進各項建設工作，保證民生工程安全有序開展。

1 PPP 模式的應用必要性

首先，有利于幫助解決地方政府面臨的債務問題，增強其債務管理的能力。從當前的實際情況來說，財政收入部分處于增速下降的狀態。與此同時，規范清理政府性債務的政策不斷加強，使得相關投資項目受到一定的影響。通過應用PPP 模式，有效地增加資金來源，并且可以增加一定的財政收入，既可以保證高速公路設施建設任務的完成，也能夠提高財政資金利用率，并且幫助解決當前政府面臨的財政投資不足問題，起到有效的風險防范作用。根據以往的建設經驗而言，高速公路建設需要花費一定的時間，并且整個項目的投資額非常大，要想獲得回報需要經過很長的時間，使得項目建設面臨很大的挑戰。采取此模式，不僅可以妥善解決高速公路建設面臨的融資難題，還可以起到縮減地方債務的有效作用。采取現代化項目運營模式，使得政府不再擔任以往的工作，可以說角色發生了轉變，已經成為公共設施建設的監管者。從項目推進的角度來說，通過優化預算管理制度，形成了政府綜合財務報告制度，不再采用原本的預算收支管理模式，而是采取了新型管理體系及中長期財政規劃與資產負債管理為主。

其次，PPP 模式可以解決不斷增長的交通設施建設的需求。PPP 模式的應用可以解決資金問題，有序推進各項建設工作，通過高質量快速建設，不斷提升交通基礎設施的服務水平，滿足交通需求。

最后，有利于更好地挖掘社會資本投資潛力。根據已實施項目分析，通過采取PPP 模式，挖掘了社會資本的力量，促進了資金的流動，助力企業更好地生存與發展。

2 PPP 模式在高速公路項目建設過程中的融資應用研究

2.1 案例概述

以某地高速公路項目A 為例進行分析，項目全長約42.2km，總投資額約為134 億元。從項目建設需求分析，項目的投資較高且建設周期較短，加之線路周圍的環境復雜，增加了建設的難度。如根據以往經驗采用“政府資本金+債務性融資”模式，地方政府財政會承受很大的壓力。后經調研后綜合考慮，決定采用PPP 模式建設該項目。

2.2 PPP 融資模式的可行性

近年來，國家有關部門通過不斷完善立法，營造了良好的環境，穩定了市場預期。從模式的應用反饋分析，實際應用中也暴露出一定的問題，為了規范其發展，有關部門不斷付出努力，促使PPP 模式更加成熟，助力相關工程的建設。此模式的應用有著一定的優勢，屬于新型公共服務設施的建設和管理模式，采取的是公私合營方式，積極引入民間資本，幫助解決面臨的資金問題。在相關項目的運營方面，遵循的是市場經濟的“三公”規則，即公平、公正、公開。如此一來，不僅有效減輕財政負擔，實現了風險的有效分擔，還達到了減少政府債務的目的，做到了共贏。

從此次項目的具體情況來說，其所在的城市可以具備一定的財政支持能力。通過對當地PPP 項目預算和一般公共預算支出的分析得出，此次項目與其他類似項目在財政支出中占一般公共支出比例大約為10%，處于合理的范圍內。此項目的PPP 模式有著成熟的政策法規，面臨的政策風險很小。此次的工程建設中，選擇此模式相比其他模式更具有優勢，具有一定的可行性。

2.3 PPP 模式的實施程序

從此項目的經營管理實際分析，項目的投資額巨大，面臨很多的風險與挑戰。為了保證建設工作高質量推進，經過綜合分析最終選擇了PPP 模式。在實際運行的方面，由相應的主體組成項目公司，負責項目的運營管理。

結合工程的特點，設計了特許經營模式。項目公司獲得特許經營權，并且承擔相應的職責與任務，全面推進高速公路的投資建設工作，并且負責運營管理。當項目特殊經營期滿以后，進入相應的程序，即移交高速公路，還給政府管理。此次工程的特許經營期包括39 個月的建設期與25 年的運營期。

2.3.1 項目造價估算與籌集資金

從項目造價估算的角度分析，主要內容如下：

第一，建設成本。此次工程施工建造中產生的各類成本，具體構成包括公路設施費用、預埋管線費用、路基工程費等。從費用類型分析，包括設備費用與工器具采購費用等。根據估算建設成本總額為134億元。

第二，運營成本。依據有關法律法規、項目運營方案和項目招標文件等，估算A 項目的運營成本。經過全面的調查，結合A 項目的實際情況，提出保證項目正常運營的前提下，實現對成本的有效控制。

第三，攤銷和折舊。按照模式的具體要求，當經過特許經營期之后，項目公司需要履行自身的約定，將高速公路以及所屬固定資產進行轉移，轉移給當地的政府，所以為了方便計算殘值取0。按照平均年限法計算折舊，年限為運營期25 年。

第四，項目的財務費用。此次項目的財務費用，主要為經營期內產生的貸款利息，整個建設期與運營期內總計需要支付的利息為519890 萬元。

項目資金的籌集：A 項目的總投為134 億元。此次項目投資中，主要構成包括政府投資、民間投資以及項目公司籌集。其中，政府投資的比例比較大，大約占據26%，民間資本的占比也是26%，其余資金全部是項目公司自籌。

從融資結構的角度分析，可以達到最低資本金比例的基本要求。通過運用杠桿融資效應能夠獲得更多的融資支持。通過實施PPP 模式，使政府利用少量資本就成功建設了該項目，極大程度上緩解了政府的財政壓力。

2.3.2 項目股東的構成

在該項目中，項目的投資人為首發集團和社會投資人，社會投資人中標后與首發集團共同組建項目公司，由項目公司負責工程的投資建設和運營管理維護。

該項目的總投資金額大約為134 億元，項目公司資本金總計66.82 億元，首發集團代表政府出資32.74億元，占股權49%，社會投資人出資大約34.08 億元，占比51%。項目公司按照《中華人民共和國公司法》的相關規定，貫徹市場經濟理念，根據現代企業制度，建立股東會、董事會、監事會以及經營管理機構[1]。在項目的運行各個階段，包括建設期與運營期，結合實際需求組建專門的工作部門，配置充足的人力資源，負責各項工作。

2.3.3 項目投資回報機制

在進行項目分析時，需要進行項目投資回報的計算，進而評估項目是否可行。從此次工程的財務評價指標情況分析，項目投資項目資本金、投資稅后的內部收益率顯著高于銀行貸款利率，并且對其投資回收期進行了評估與分析，得到的結果顯示，回收期顯著小于項目評價期。

除此之外，財務凈現值大于零。根據評估的數據顯示，證明了此項目有著一定的盈利能力，可以進行投資[2]。此外，項目長期借款還款期低于規定的還款期限，可以證明項目具有償債能力。

項目的收益：收益的主要來源為車輛通行費收入、加油站以及廣告牌等。

2.4 PPP 融資模式風險控制策略

從風險及控制策略分析如下：

第一，利益訴求不一致。由于政府與社會資本的訴求差異，前者關注能否滿足公眾出行需求，后者注重項目資本效率與回報。為了更好地平衡兩者的訴求，需要構建風險分擔機制，并且明確利益分配的方案。實際運用中政府方面必須認真履行自身的職責，遵守風險共擔的基本原則。高速項目的建設面臨很多不確定性，因此社會資本方必須保持謹慎的態度，積極爭取政府方的承諾。除此之外，也要認真履行自身的職責，如承擔項目融資、建設等的建議措施[3]。

第二，難以吸引社會資本。雖然國家出臺了一系列政策支持高速公路項目采用PPP 模式，不過，在具體實施中，還存在一些問題，如缺少具體實施細則，社會資本難找到落腳點。單純依靠政府與項目集團的力量，難以解決資金問題，影響到項目的推進，因此要注重吸引社會資本。考慮到社會資本的投資特點，可采取設立一定的投資優惠條件，如政府給予財政性資金補貼，進而增加對社會資本的吸引力。

3 PPP 模式在高速公路項目建設過程中融資的應用策略

3.1 PPP 模式的應用問題

PPP 模式在高速公路項目建設中的應用日益完善，但受到各類因素的影響，還存在諸多問題。總結分析，主要問題如下：

第一，社會投資人的資格問題。從PPP 模式的應用實際分析，大多數項目的社會投資人均為央企和國企，而非嚴格意義上的公私合營，沒有達到吸引私人資本進入的目標。當前，國內大多數高速公路PPP 項目都存在此問題，由于工期緊張且建設的難度高，對社會資本方有著很高的要求[4]。很多項目在考核社會資本時，側重于施工能力，運營管理能力權重低，不利于PPP 的長期發展[5]。

第二，項目本身客流量問題。從風險承擔的角度來說，由于客流市場培育需要花費一定的時間，整個項目的運營期只有25 年，讓社會投資人承擔項目客流風險，在一定程度上會降低社會投資人的投資意愿。A 高速公路的PPP 模式創新點之一為保底客流，如果項目運營期未達到設計客流的85%，那么將由政府方補貼兜底。

第三，征地拆遷難題。一般來說，高速公路項目建設涉及的拆遷工作很多，項目公司出面拆遷，如果居民的配合度不高，就會影響到高速公路投資的收益，甚至引發非法拆遷的風險，造成不良的社會影響[6]。

3.2 PPP 模式的完善策略

結合當前的PPP 模式應用實際，可以圍繞以下方面加以完善：

第一，完善PPP 制度規范[7]。結合高速公路項目的特點，圍繞PPP 模式的應用進行分析，完善相關法律法規，提出具體的實施細則，做好有效的引導管理。在具體實施方面，設置合理投資回報，動態化監管項目的收益。例如，項目中政府承擔相應的監管職責，保證項目公司資產的安全性，并且降低公司融資的成本，給予一定的投資補貼，保障社會資本方的應得利益[8]。

第二，明確評價考核標準，做好社會效益的控制。從體系的構建角度分析，需要注重工程質量評價。例如，交通運輸部門基于現行的技術標準與管理服務標準，進一步明確高速公路PPP 項目的評價標準，明確各項工作的開展流程，強化細節和要點的控制。通過形成合理的招投標程序，采取全過程跟蹤控制措施落實項目管控，防范各類不確定性事件的發生[9]。為了更好地促進PPP 模式的應用，需注重對項目運營情況的評估，做好全面的評估與分析，總結項目運營的方法，為相關工程提供參考。

4 結語

綜上所述，PPP 模式在高速公路項目融資中可以發揮積極的作用，促進項目建設高質量發展。當前的PPP 模式應用經驗不斷豐富，促使PPP 模式的應用價值得到發揮，不過受到各類因素的影響也存在不完善問題，需加以完善和優化。文中結合高速公路項目實踐，分析了高速公路PPP 模式的應用方法，總結了模式應用的策略，為相關人員提供參考借鑒。