集體土地所有權確權登記成果調查更新的實踐與思考
——以臨海市為例

□浙江省測繪科學技術研究院 隋廣巖 顏 煜

為貫徹落實《關于加快完成集體土地所有權確權登記成果更新匯交的通知》及《浙江省集體土地所有權確權登記成果更新匯交工作實施方案》文件要求，全省分兩批次完成縣級集體土地所有權確權登記成果整理入庫、集中更新和統一匯交工作。臨海市作為第一批次的先行軍，于2022 年6 月率先組織覆蓋全市的集體土地所有權確權登記成果更新及數據匯交工作，此項工作的順利開展及成果應用將在規范土地征收、集體經營性建設用地入市、維護農民土地權益等自然資源改革中發揮重要的支撐作用。浙江省測繪科學技術研究院作為項目的承接單位，如何利用測繪新技術高效解決調查更新工作的重點、難點問題，如何利用已有的專項調查成果提升調查更新工作的推進速度，如何組織宣傳切實調動土地權利人參與調查更新工作的積極性等，都是需要著重考慮、解決的關鍵性問題。

一、現有數據、資料的情況分析

按照黨中央、國務院決策部署及工作安排，全國各地于2013 年基本完成了集體土地所有權確權登記工作。臨海市在開展前期準備工作的同時，對現有成果數據、資料進行全面細致分析，并完成更新路線和技術方案的制定。

以早期集體土地所有權確權登記成果為基礎，收集“96 詳查”、不動產登記系統中的國有宗地數據、自然資源統一確權登記成果和農轉用等多個專項調查數據，經歸納分析，臨海市現有數據、資料主要有以下幾個特點。一是臨海市“96 詳查”成果資料、航片資料詳實可靠，可作為權屬依據用于現場指界和爭議調處。二是臨海市域范圍內的飛入、飛出宗地數量較多，約有1.7 萬宗，占到臺州飛地總量一半以上，面對體量如此龐大的飛地數據，如何調查更新到位是需要重點考慮的問題。三是臨海市農民集體合并或撤銷、行政區劃調整等導致集體土地所有權名稱或代碼發生變化，臨海市行政村總數由2012 年的994 個縮減至2021 年的665 個，縮減變化量為33.1%。四是自2013 年以來，臨海市開展了多個專項調查工作，隨著測繪新技術的不斷應用，無論是調查成果的可靠性還是測繪成果的準確性都有著大幅度提升，可以作為成果數據直接用于調查更新工作。五是隨著臨海市基礎設施建設的不斷深入，道路新（擴）建、河道整治的情況尤為突出，導致集體與國有之間界線發生較大變化。

二、確權登記成果的調查更新

按照浙江省自然資源廳部署，臨海市于今年5 月在全省率先完成項目招投標工作，通過試點先行、因地制宜、分批推進的方式，高效率、高質量推進集中更新、統一匯交工作。截至9 月底，全市已完成15 個鎮街537 個行政村20351 宗地外業調查，內業數據處理及剩余4 個鎮街的外業調查工作也在有序推進之中。

（一）前期準備工作

為了掌握臨海市集體土地所有權確權登記成果的變化程度，選擇古城街道的振興村與邵家渡街道的枧橋一村作為試點，兩村均為行政村規模調整后的合并村，土地征收范圍廣、權屬情況相對復雜，利于發現各類生產難題，通過匯總分析、研究制定解決方案。為了確保項目成果質量，臨海市自然資源和規劃局決定采取分批推進的方式開展外業調查更新工作。該局深入各鄉鎮，逐一組織專題培訓，現場講解工作流程的同時重點強調辦理集體土地所有權證在集體經營性建設用地入市改革、規范土地征收等方面起到的關鍵性作用，充分調動土地權利人參與調查工作的積極性，創造良好的工作氛圍。為了盡早完成對測繪人員的技術培訓，項目組參考浙江省自然資源廳印發的工作實施方案，結合試點經驗，第一時間完成了臨海市集體土地所有權更新及匯交項目設計書的編寫及評審工作。為了提高內外業工作效率，滿足不同縣市不動產系統的建庫、入庫要求，項目承接單位自主研發地空智測集體土地所有權調查變更軟件，利用軟件及APP 可以輕松實現數據采集、圖形與屬性修改、圖件報表輸出、建庫等多項工作。

（二）調查更新

集體土地所有權調查更新工作主要包括底圖制作、權屬調查、數據建庫與入庫四個方面。底圖制作清晰完整，調查成果詳實可靠是決定數據成果準確性的關鍵，也是數據建庫、入庫有效性的堅實保障。

1.底圖制作及注意事項

將收集到的各類數據進行整理分析，并與最新高分辨率正射影像圖進行套合，完成工作底圖的制作。工作底圖制作需要注意以下幾點：為了避免反復指界情況的出現，工作底圖不要以村為單位進行制作，要將飛入、飛出宗地表示完整；為了便于土地權利人進行現場指界，工作底圖要采用分幅的方式且比例尺不宜過小，要采用不同的填充方式表示不同類型的土地，并做好圖例；由于各類數據的反復疊加，導致對工作底圖中部分圖斑無法直觀、有效的進行判別，為了避免外業調查過程中出現遺漏，要求作業人員對工作底圖進行一次認真的審閱，重點調查區域進行重點標注。

2.權屬調查

工作底圖制作完成后，通知土地權利人和指界小組，深入田間地頭，對每一塊土地的權屬性質與界線進行現場核定；利用實測法或圖解法完成新增、變化和爭議地塊的數據采集工作，在查閱檔案完成土地權屬來源認定的基礎上，對變化的圖形、屬性信息進行修改；對于爭議地塊，邀請爭議雙方進行現場調解，現場難以敲定的邀請村干部、駐村干部助力調解，力爭在村、鎮層面調處明確，此外無法調解的填寫《土地權屬爭議原由書》，依據臨海市爭議地塊調處實施辦法進行處置。

為了提升調查成果的可靠性，要求作業人員完成數據修改的同時對變化區域進行分類的標注，輕松實現新增、修改、刪除、集體土地變為國有土地（調入）和國有土地變為集體土地（調出）圖斑的區分，將更新后的調查底圖交由土地權利人和指界人進行二次的確認，無誤后簽寫《調查成果確認書》。

對于測量單位來說，任何一項調查工作的簽字確認環節都是一場舉步維艱、曠日持久的拉鋸戰。為了避免這種情況的出現，臨海市自然資源和規劃局抽調專職業務骨干、盡心盡責，協調解決簽字確認環節中遇到的各種問題，同時對各鄉鎮的工作進度進行不定期抽查，督促指導各鎮街全面完成簽字確認工作；項目組則嚴抓質量工作，要求每一地塊都要“走到、看到、問道、量到”，確保土地產權清晰，土地界線準確。

3.調查更新成果的建庫與入庫

按照《不動產登記數據庫標準》技術規范要求，整理現有集體土地所有權確權登記成果，利用自主研發的軟件，完成更新區域的圖形處理及宗地屬性信息的補錄入，最后再進行文本報告、成果圖件的輸出和打印。

在數據入庫操作前，按照正式入庫的要求和規范對更新數據進行檢查、避免出現數據的丟失與重復，就入庫過程中產生的各種問題，及時向臨海市自然資源和規劃局匯報并逐一制定解決方案，保證入庫數據的正確性和有效性。

三、重點、難點問題的處理

（一）飛地的調查與更新

經統計，臨海市域范圍內的飛地約有1.7 萬宗，隨著城市的不斷發展，加之受土地征收、行政村區劃調整等因素的影響，導致部分飛地的所有權、范圍界線發生了變化，在飛地體量如此龐大的前提下，逐宗核實飛地的現有情況，調查難度可想而知。隨著調查工作的不斷深入，發現個別鄉鎮存在飛地遺漏現象。村落內部的新增飛地可以通過查閱檔案、現場指界、測量的方式完成補充調查，但是位于山林之中的新增飛地，由于山高林密，現場指界人員無法提供有效的位置信息和屬性信息，導致調查更新工作一度陷入僵局。

自項目開展以來，飛地的調查更新工作一直被視為重點、難點問題，所以項目組有針對性地制定了幾條工作方案，勢必要把該環節的工作做全、做細、做準。一是形成跨縣級、跨鎮級、跨村級區域三套飛地清單臺賬。邀請熟知本村土地情況的人員，參照清單和工作底圖進行逐一的核對，對存在爭議的飛地，需要邀請爭議雙方現場完成權屬界線的認定并予以測量；針對跨縣級行政區域的飛出地，由市政府組織相關權利人按規定向飛入地登記機構提出申請，配合飛入地登記機構開展權屬核查，避免飛出到其他縣市區的集體土地在調查登記過程中產生遺漏和錯誤。二是參照“96詳查”成果中的插花地資料（注記、插花示意圖）和農村土地承包經營權的矢量數據（宗地圖），確定遺漏飛地的大致位置，再由村中指界人進行現場核實。三是借助林權數據。在現場調查過程中發現，各村土地權利人和指界人對早期林權登記成果認可程度較高，因此可以借助林權數據完成山區新增林地、飛地的所有權調查工作。但是早期的林權數據采集是在1 ∶10000 地形圖的基礎上完成的，與現有的高分辨率正射影像圖無法實現精準的套合，需要完成數據校準后方可使用。

（二）土地權屬界線與性質的判定

隨著臨海市基礎設施建設的不斷完善，道路新（擴）建、河道整治的情況尤為突出，導致集體與國有之間界線發生較大的變化；受河道整治項目的影響，部分河段的地貌發生了巨大的變化，導致原本各村之間清晰明了的行政界線變得越加模糊，從而引發各種權屬爭議。在數據整理的過程中發現，臨海市2012 年集體土地所有權確權登記成果將道路、河流、水庫的權屬性質統一認定為國有屬性，與實際不符，需要在調查更新中予以糾正。

為了加快項目的推進速度，最大程度避免矛盾、爭議情況的發生，經與臨海市自然資源和規劃局多次協商，在處置方式、數據利用等方面做了優化。在處置方式方面，由于河流自然沖刷導致河道邊界發生變化，這類情況的土地界線將不予調整；針對集體土地與國有土地之間界線模糊，無法判別的情況，本著“民進國退”原則，經核查，符合權屬事實的也將給予調查與確權。在資料利用方面，為了化解因河道整治而引發的權屬爭議，同時也為了更加準確地判別道路、河流的權屬性質，調查人員將數據梳理時間段推進至“96 詳查”，該數據是由原國土資源部門組織土管員開展調查所得的成果，權屬性質準確度較高，具有較強的參考價值；同期的航片資料充分還原了20 世紀90 年代的地貌情況，可以更加直觀反映出當時土地利用狀況與行政村界線走向，大幅提高了鄉鎮府及自然資源所協調工作的成功率。此外，臨海市已開展的自然資源統一確權、中小型水庫確權登記發證兩個項目已經接近尾聲，成果中對于集體土地所有權發生變化的區域已按相關規定開展了權屬指界與不動產測繪，相關成果數據可直接用于調查更新工作。

（三）國有土地的核實與更新

2012 至2021 年期間，臨海市因土地征收導致消失的集體土地面積就多達數萬畝，針對國有土地的數據處理，不僅要按照標準數據庫格式完成國有土地的精準落位與面積核對，還要查找證明國有屬性的各種佐證材料，因此對資料收集與整理提出了更高的要求。由于早期部分征收、劃撥土地缺少紅線范圍或矢量數據，導致臨海市2012 年的國有土地調查成果存在缺失的情況，需要鎖定這些遺漏的國有土地，完成補充調查工作。市區范圍內的城中村，由于受到城市擴張、行政區劃多次調整等因素的影響，導致權屬狀況十分復雜，很難劃清集體土地與國有土地之間的界線；而在其范圍內的各級機關事業單位，由于征收土地的相關檔案資料缺失嚴重，導致國有土地的范圍界線也難以確定。

針對國有土地調查過程中暴露出的幾點問題，項目組將工作的重點放在資料收集與數據整理兩個階段，最大程度削減外業調查工作量的同時提高數據成果的可靠性。一是對農轉用數據進行初步的篩選，排除集體屬性建設用地圖斑，利用檔案影像系統查閱各批次國有建設用地審批意見書、用地情況匯總表、分幅圖、定界圖等資料，逐一完成農轉用數據中國有土地位置與面積的核定。二是除了實地確認每宗地權屬性質與界線范圍外，還要對少批多建、批東建西等特殊情況的國有宗地開展實地調查測量工作。三是對工作底圖中未標注權屬性質的廠房、鄉鎮（街道）的政府所在地、學校、衛生院等大型建筑物、廠區進行逐一的調查，確保國有調查成果的完整性；對于以租代征、缺少征收文件的宗地，由于權屬性質不夠明晰，暫時以爭議地塊的形式予以擱置，待土地權屬性質確認后，再行劃入相關宗地或單獨畫宗。

四、結語

做好集體土地所有權集中更新、統一匯交工作，是核實每一塊土地權屬、面積、用途、空間位置，更新原有登記成果的過程，也是摸清現有土地利用情況的過程。在此基礎上，建立“日常+定期”更新模式，從而改變農村土地管理基礎薄弱的現狀，夯實管理力度，實現制度改革；同時健全登記成果應用機制，在項目用地報批、土地征收、土地供應等方面探索深化應用，推動其在維護農民土地權益、支撐集體經營性建設用地入市、鄉村振興戰略實施等方面發揮積極作用。