環(huán)縣國有林場現(xiàn)狀分析與建議

史亞鋒

環(huán)縣位于甘肅省東部，慶陽市西北部，地處毛烏素沙漠南緣，是甘肅省20 個干旱縣之一，也是黃河中游一級支流水土流失重點縣和隴東唯一的土地沙化縣，生態(tài)脆弱，沙區(qū)面積達(dá)5426.17 平方公里，占全縣總面積的58.9%。

截至2021 年底，環(huán)縣有林業(yè)用地面積440.25 萬畝，占總國土面積的31.78%，其中有林地109.87 萬畝，疏林地17.18 萬畝，灌木林地13.89 萬畝，未成林造林地62.84 萬畝，無立木林地10.07 萬畝，宜林地225.53 萬畝，森林覆蓋率為8.15%?？h屬國有林場自上世紀(jì)五六十年代陸續(xù)成立以來，在森林資源培育、國土綠化及生態(tài)建設(shè)方面發(fā)揮著不可替代的作用。

一、環(huán)縣國有林場基本情況

（一）環(huán)縣國有林場現(xiàn)狀

環(huán)縣共有縣屬國有林場10 個，均為股級事業(yè)單位，始建于上世紀(jì)五十年代末七十年代初。除洪德、山城、樊溝泉3 林場地處環(huán)縣主要干線公路（國道211線）沿線外，其它7 林場分布在南湫、耿灣、小南溝、車道、毛井、八珠、天池等7 個邊遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。林地跨越12 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相鄰兩場最近距離超過40 公里，同一林場林地分布最遠(yuǎn)達(dá)33 公里。2015 年8 月，掛靠10 個國有林場分別成立了10 個封山禁牧中隊，一套人馬、兩塊牌子，承擔(dān)所在林場林木管護(hù)和臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組封山禁牧工作。

（二）國有林場森林資源狀況

全縣10 個林場總經(jīng)營面積16.51 萬畝，其中林業(yè)用地面積15.07 萬畝（有林地5.01 萬畝，疏林地0.78萬畝，灌木林地2.23 萬畝，未成林造林地0.49 萬畝，苗圃地0.83 萬畝，宜林地5.09 萬畝，輔助生產(chǎn)林地0.03萬畝），非林地1.45 萬畝。各國有林場主要以楊、柳、杏、槐、油松和沙棘、檸條為主，平均森林覆蓋率52.2%，均為生態(tài)公益性貧困林場，植被均為人工林，喬灌兼有，林地多呈片狀、條狀零散分布。林場下設(shè)20個護(hù)林點，配備有長駐護(hù)林人員。

（三）人員組成現(xiàn)狀

截至2021 年底，環(huán)縣國有林場在職職工66 人。在職職工中有專業(yè)技術(shù)人員20 人，其中工程師3 人、助理工程師17 人；工勤技能人員46 人，其中技師5 人，高級工15 人，中級工25 人，初級工1 人。學(xué)歷構(gòu)成為大專以上19 人，占在職職工人數(shù)的29%，中專及高中文化程度18 人，占在職職工人數(shù)的27%，中小學(xué)29人，占在職職工人數(shù)的44%。10 個國有林場所有職工全部納入住房公積金繳存覆蓋范圍，參加失業(yè)保險、工傷保險、生育保險及養(yǎng)老保險。

（四）森林經(jīng)營情況

國有林場承擔(dān)著環(huán)縣生態(tài)安全的重大責(zé)任，在全縣造林綠化、森林撫育、林木種苗繁育、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技推廣、防沙治沙、林木病蟲害防治、野生動物保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等方面取得了卓越成績，為改善全縣生態(tài)環(huán)境做出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，從2000 年至目前，全縣國有林場累計完成人工造林9.92 萬畝，造林保存率達(dá)70%以上，飛播造林面積0.68 萬畝，封山育林面積3.18 萬畝。

二、環(huán)縣國有林場存在的問題及原因

（一）林分質(zhì)量不高，生態(tài)功能不強

一方面單位面積林木蓄積量和生長量不高，達(dá)不到慶陽市平均水平，與省及國家相比，更是相差甚遠(yuǎn)；另一方面，10 個國有林場經(jīng)營面積大部分為上世紀(jì)六七十年代的人工造林，林分樹種結(jié)構(gòu)單一，林分質(zhì)量低，生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，生態(tài)功能較低。

（二）內(nèi)部管理制度不健全

近年來，環(huán)縣國有林場在內(nèi)部各項管理制度方面進(jìn)行了一些探索，制定了國有林場管理辦法、國有林場財務(wù)管理辦法、公益護(hù)林員管理辦法等一系列制度，因諸多因素影響，執(zhí)行效果不佳，還有待進(jìn)一步更新。

（三）無穩(wěn)定財政資金投入，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后

環(huán)縣國有林場場部、護(hù)林站、林區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上均始建于上世紀(jì)七八十年代，2000 年以來，辦公和生活用房有不同程度改善，因林場大多數(shù)地處偏僻鄉(xiāng)村，普遍存在路況差、吃水難、用電不方便、網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量不穩(wěn)定等問題。

（四）管理體制不順，工作開展困難

長期以來，環(huán)縣10 個國有林場實行自收自支管理模式，自1998 年10 月實施天保工程后，各國有林場不再有木材生產(chǎn)計劃，林場經(jīng)濟(jì)陷入貧困狀態(tài)。2009 年2月林場60%工資納入財政供給。2011 年國家發(fā)改委、國家林業(yè)局確定慶陽市為全國西部地區(qū)國有林場改革唯一試點地區(qū)，借這一政策的東風(fēng)，2013 年12 月，環(huán)縣人民政府將環(huán)縣10 個國有林場人員工資全部納入了地方財政全額供給范圍。2019 年2 月機構(gòu)改革后環(huán)縣林業(yè)局機構(gòu)被撤銷，人、財、物及機構(gòu)職責(zé)整體劃歸環(huán)縣自然資源局，國有林場同時轉(zhuǎn)隸。機構(gòu)整合后大批工作人員崗位進(jìn)行了調(diào)整，導(dǎo)致國有林場在工作安排、上下業(yè)務(wù)對接等方面工作開展不暢通；同時機構(gòu)改革致森林公安并入當(dāng)?shù)毓蚕到y(tǒng)，大大減弱了國有林場對野外用火、盜伐林木、偷獵野生動物等方面的處置能力和違法打擊力度。

（五）機構(gòu)建制層次低，職工隊伍結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定

環(huán)縣10 個國有林場均為股級事業(yè)單位，職工來源主要是頂替父母、待業(yè)青年培訓(xùn)招工及退伍軍人安置等，身份主要是工人，辦公地點偏遠(yuǎn)，福利待遇低，導(dǎo)致場長無人擔(dān)任、職工有出無進(jìn)等問題突出。10 個林場核定事業(yè)編制78 名，其中財政全額供給編制52 名、自收自支編制26 名，實有在職職工66 人，空編12 名。在崗職工中年齡40 歲以上的達(dá)到35 人，占53%。從文化層次分，除2016 年招考的14 名干部為本科文憑外，29 人的文化程度只有小學(xué)和初中水平，其他23 人多為退役士官安置，文憑僅為高中、中專和少量的大專。

一是專業(yè)人才和林業(yè)科技人才極度匱乏，不利于國有林場的健康持續(xù)發(fā)展。二是26 名職工編制仍占自收自支編制，一旦根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)編制文件精神核減自收自支編制，將導(dǎo)致26 名同志無編可占。三是受學(xué)歷、專業(yè)、從事工作單一等方面因素的影響，一線技術(shù)人員職稱、崗位等級晉升難度大。

（六）發(fā)展前景不容樂觀，職工工作積極性不高

國有林場多為天保公益林和生態(tài)公益林，其它均為難利用地和道路用地等，能造林的地方都造了林，基本沒有可利用的土地資源，無法開展多種經(jīng)營來發(fā)展壯大林場經(jīng)濟(jì)，職工的主要職責(zé)是造林護(hù)林，發(fā)展門路窄，沒有自身造血功能，目前管護(hù)也只能依靠項目投資支撐，一旦國家項目投資停止，林場發(fā)展將進(jìn)一步受阻。

三、對環(huán)縣國有林場改革與發(fā)展的思考

（一）深化機構(gòu)改革，理順管理體制，合理劃分事業(yè)單位類型

目前，國有林場改革的核心是單位性質(zhì)認(rèn)定。從機構(gòu)性質(zhì)看，國有林場主要的日常業(yè)務(wù)已由過去的生產(chǎn)經(jīng)營型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源管護(hù)型，屬非營利型公益類事業(yè)單位。從生態(tài)區(qū)位看，水土流失、風(fēng)蝕沙化嚴(yán)重，生態(tài)條件脆弱，生態(tài)區(qū)位十分重要。從國有林場區(qū)劃界定情況看，根據(jù)《國家公益林認(rèn)定辦法》等有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)，從森林分類區(qū)劃界定角度分析，環(huán)縣10 個國有林場共區(qū)劃生態(tài)公益林19.6 萬畝，占林地總面積的77.9%，其中列入補償?shù)膰抑攸c公益林8.11 萬畝，占生態(tài)公益林面積的41.4%。從區(qū)劃生態(tài)公益林角度看，環(huán)縣國有林場屬生態(tài)公益型林場，編制部門應(yīng)予以認(rèn)定為公益一類事業(yè)，成立環(huán)縣國有林場總場進(jìn)行集中管理或由林業(yè)主管部門統(tǒng)一管理，屬全額供給事業(yè)單位，所需經(jīng)費全部列入縣級財政預(yù)算。

（二）加大對國有林場項目投資，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一是將林場基建納入環(huán)縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期規(guī)劃，將林區(qū)道路、水路、電路、網(wǎng)絡(luò)通訊等列入駐地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍，由縣財政統(tǒng)一安排項目建設(shè)資金。二是將環(huán)縣10 個國有林場申報為國家級貧困林場，列入國家貧困林場以財政撥款為主體的投資機制，拓寬資金投資渠道，鼓勵社會資金參與國有林場建設(shè)，持續(xù)加大國有林場造林、低效林分改造、森林撫育等方面的項目建設(shè)資金投入。三是將國家天然林保護(hù)、森林植被恢復(fù)、防沙治沙造林等建設(shè)項目向國有林場傾斜。

（三）科學(xué)定編定崗及設(shè)置崗位，合理制定內(nèi)部管理工作機制

人事、編制等職能部門及時研究出臺國有林場定編定崗意見，參照慶陽市子午嶺林區(qū)國有林場機構(gòu)設(shè)置，將環(huán)縣10 個國有林場機構(gòu)升格至副科級以上建制，并在人員安排上給予最大支持，結(jié)合現(xiàn)有編制動態(tài)補齊空缺人員。同時合理設(shè)置內(nèi)部管理機構(gòu)，建立健全科學(xué)規(guī)范的管理制度，加強領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和職工隊伍建設(shè)，強化資源管理。

一是建議編制部門將自收自支編制置換為全額撥款事業(yè)編制，徹底解決職工退休后養(yǎng)老金發(fā)放問題的后顧之憂。二是通過公開招考、退伍軍人安置等途徑解決空編問題。三是將環(huán)縣10 個國有林場合并設(shè)崗,參照慶陽市子午嶺林區(qū)國有林場管理崗位占40%，專業(yè)技術(shù)崗位占40%，工勤技能崗占20%的比例進(jìn)行系統(tǒng)化崗位設(shè)置。四是堅持和完善場長負(fù)責(zé)制，加強班子隊伍建設(shè)。按照國有林場管護(hù)面積及管護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多少，確定場長1 名、副場長1 名，場長從系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生，并由縣林業(yè)主管部門推薦縣委組織部任命，副場長由場長提名主管部門局黨委任命。

（四）切實解決職工關(guān)心的切身利益問題

制定出臺照顧林區(qū)職工的優(yōu)惠政策。一是對長期工作在基層林場，工齡滿25 年或年齡到50 歲的職工，有提前退休意愿的，不論男女，允許提前退休。二是對國有林場急需緊缺專業(yè)技術(shù)人才，人社、編制部門可適當(dāng)放寬條件簽約引進(jìn)，對自愿長期堅持在林區(qū)工作、取得大專以上文憑的林場職工子女可通過招考優(yōu)先錄用。三是適當(dāng)放寬專業(yè)技術(shù)人員晉升中高級技術(shù)職稱條件，讓扎根基層的專業(yè)技術(shù)人員發(fā)展有空間，晉升有通道，著力化解國有林場職工專業(yè)技術(shù)和工勤技能崗位聘用難的問題。增設(shè)“基層有效”中級職稱，讓任職助理級達(dá)到4 年以上的專業(yè)技術(shù)人員不受專業(yè)、學(xué)歷、論文、獎勵、臺階等限制直接申報中級職稱；開啟“基層有效”高級職稱晉升通道，在林場工作滿30 年，且任中級職稱滿10 年的專業(yè)技術(shù)人員直接考核認(rèn)定高級職稱。工勤人員認(rèn)定技能等級時，相對駐地在縣城的工勤人員，在考核認(rèn)定中級工、高級工、技師時各提前一年。

（五）加強職工隊伍建設(shè)

進(jìn)一步開發(fā)好利用好森林資源，編制國有林場中長期發(fā)展規(guī)劃，逐步將林場營林生產(chǎn)、場部建設(shè)、財務(wù)及人員管理等方面推向科學(xué)化和規(guī)范化。持續(xù)加強職工隊伍建設(shè)，通過專業(yè)技術(shù)人員年度繼續(xù)教育、工勤等級晉升考核培訓(xùn)、專業(yè)技能培訓(xùn)、業(yè)務(wù)知識技術(shù)比賽等多種形式，提高國有林場干部職工綜合能力，使職工隊伍與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。重視國有林場各項制度建設(shè)，不斷增強維護(hù)林區(qū)生態(tài)安全的責(zé)任心與守護(hù)綠水青山的自豪感，促進(jìn)國有林場綠色、健康、可持續(xù)發(fā)展。