《南極條約》第4條法律問題研究

馬忠法 許子昀

研究論文

《南極條約》第4條法律問題研究

馬忠法 許子昀

(復旦大學法學院, 上海 200438)

《南極條約》第4條“擱置”了各國的領土主權爭議, 60年來, 成功使各國在科學和其他領域順利進行合作, 而不受主權問題的阻礙。各國在該條“模糊性”用語下謀求了更多變通的方法, 通過增強科研能力、設置“準領土管轄權”等方式不斷增強其實質性存在, 同時通過推行南極環境保護舉措、進行南極立法和勘探開發南極生物、淡水及旅游資源等方式提升南極治理的話語權和軟實力。這些實踐無疑都對該條的穩定性造成了風險和挑戰。中國應當以“構建人類命運共同體”理念作為投身南極治理的方向指引, 通過推動建立合作機制等方式完善第4條存在的不足, 不斷完善有關南極的國內立法體系, 強化自身在南極治理問題中的“硬實力”和“軟實力”, 維護自身和全人類在南極的權益。

《南極條約》第4條 凍結條款 法律意涵 構建人類命運共同體

0 引言

南極是一個被巨大冰蓋覆蓋的大陸, 面積遼闊, 約1391.8萬km2, 是全球第5大洲。南極洲氣候條件惡劣, 干燥、寒冷、風暴較多, 因被南大洋環繞與其他大陸相對隔絕, 生態系統格外脆弱。隨著人類社會的不斷發展, 極地事務已經成為全球熱點事務之一, 南極日益凸顯出其重要的政治、科學、社會和經濟等方面的價值[1]。目前南極條約體系中關于“南極地區”的疆界和范圍劃分標準不盡相同, 本文所稱“南極”為60°S以南的南極洲大陸及周邊的島礁、陸緣冰與海洋。

1959年12月1日通過的《南極條約》第4條的內容是: “一、本條約的任何規定不得解釋為: (甲)締約任何一方放棄在南極原來所主張的領土主權權利或領土的要求; (乙)締約任何一方全部或部分放棄由于它在南極的活動或由于它的國民在南極的活動或其它原因而構成的對南極領土主權的要求的任何根據; (丙)損害締約任何一方關于它承認或否認任何其它國家在南極的領土主權的要求或要求的根據的立場。二、在本條約有效期間所發生的一切行為或活動, 不得構成主張、支持或否定對南極的領土主權的要求的基礎, 也不得創立在南極的任何主權權利。在本條約有效期間, 對在南極的領土主權不得提出新的要求或擴大現有的要求?！痹摋l款的制定初衷是為經過多輪談判未能解決的南極主權歸屬問題提出一個暫時的、調和性的方案以緩解各國因主權紛爭引起的沖突與矛盾, 同時起到制衡各國力量、促進各國相互合作的作用。顯然, 它避免了回答南極領土存在的主權或其他權利及要求問題, 也未清晰地闡明南極的領土主權狀態[2], 使得該條款能夠被各國接受。簡言之, 它沒有真正解決南極領土主權歸屬問題[3], 且并不涉及南極大陸架(含外大陸架)界限的劃定問題[4]。因此, 自其生效以來, 各國圍繞第4條所涉領土主權問題產生的紛爭從未停止, 并且隨著科技進步以及人類社會的發展, 類似矛盾和紛爭將變得更為突出。此外, 各國在近年來不斷通過增強實質性存在、強化國家軟實力等實踐來提升自身的南極話語權, 這些行為或活動無疑為該條、甚至是以該條為基石而存在的整個南極條約體系帶來了新的風險和挑戰。基于此, 中國需要及時采取可行之策加以應對。

1 《南極條約》第4條法理分析

對《南極條約》第4條進行解釋需要同時參考《維也納條約法公約》第31—33條中有關條約解釋的規定?！赌蠘O條約》第4條第1款既沒有承認也沒有否認各國就南極領土主權或其他權利進行主張或要求的有效性和合法性, 據此, 《南極條約》生效前已提出的領土主張取得了更為有利的地位。同時, 第1款沒有對各國“提出聲索、主張或要求的依據”之有效性進行具體的判斷和分析, 亦不影響各國之立場。而第2款針對公約生效后的締約方, 不得在《南極條約》有效期內提出新的南極領土主權要求, 即在其有效期內, 排除了各國在南極以國際法的傳統方式取得領土主權的可能性, 也不允許各國擴張已有的領土主權要求。該條規定旨在維持并尊重南極地區現狀, 不提供解決南極領土爭議的方法, “凍結”和“擱置”了南極領土爭議, 賦予南極特殊的法律地位。

1.1 “南極領土主權權利”的法律意涵

結合條約上下文, 要對第4條第1款中的“南極領土主權權利(rights of territorial sovereignty in Antarctica)”進行解釋, 最主要的就是對其中“權利”的法律意涵和內容進行解釋。而對“權利”的法律意涵和內容進行解釋, 需要同時參考兩方不同陣營的立場和它們之間對南極領土主權問題的態度[5]。對主權聲索國而言, 可主張的“權利”是基于《南極條約》第4條聲索、規管的領土主權而產生的, 而對非主權聲索國而言, 可主張的“權利”是基于南極特殊的環境、資源等自然條件的“全球性”和“準共享性”而產生的。

第一, 對主權聲索國而言, 它們可主張的“權利”是多樣的。首先, 在該國所聲索主權的區域內, 該國可以享有該部分南極領土的所有權和相應的管轄權[6]。聲索國對部分南極領土可主張所有權, 代表著該國可主張對這部分南極領土范圍內的一切土地和資源享有占有、使用和支配的權利; 而且, 該國能夠主張對這部分領土行使管轄權, 也即對該部分南極領土內一切人、物和所發生的事件等行使管轄的權利。當然, 該國還可以主張該部分領土的主權完整權和不受侵犯權。另外, 對條款表述的“原來所主張的領土主權權利”該如何理解？例如, 在《南極條約》訂立之前, 主權聲索國還尚未明確提出的但依其原本所提的領土主張范圍的自然延伸而可能在南極海域享有的權利, 能否也屬于“原來所主張的領土主權權利”范疇[7]？不同的國家對此可能有不同的解釋。其次, 就聲索國所主張區域以外的南極其他區域(包括被他國聲索領土主權的區域和未被任何國家聲索主權的區域兩個部分)而言, 面對他國的領土主權主張, 7個領土主權聲索國分別采取了聲明承認、不承認或不表態的做法。就其權利內容來說, 需要從7個領土主權聲索國對他國領土承認與不承認、表態與不表態的不同立場來看: 如果基于“南極共管”[8]的主張, 除了不表態的區域和他國主張主權已獲承認的區域外, 該聲索國與其他國家享有共管南極的權利; 如果基于“瓜分南極”的主張, 則聲索國在其未主張領土主權的區域內享有的權利與其他非聲索國家一致。

第二, 非主權聲索國可主張的“權利”也據其立場不同而有所區別。首先, 就一些第三世界國家而言, 它們最主要的主張是將南極定位為全人類可以自由進出的公共空間, 認為南極的資源是國際公共資源。也即, 這些國家可以主張的“權利”基礎在于, 其認為南極的法律地位應當類似于“全人類共同的遺產”(這也和中國學者近年來所推崇的“南極人類命運共同體”的主張[9]有著不謀而合之處)。但是此主張一經提出即遭到各方的激烈反對, 因此, 第三世界國家試圖提出一些替代方案, 但由于其在南極治理中力量不足, 這些替代方案大多難以得到支持。依此權利基礎來分析, 任何國家都有在南極追求國家利益的合法權利, 具體而言, 這些權利一般包括對本國公民的執法權和保護權、資源開發權和使用南極海域及空域的權利等內容。各國只要達到一定的經濟技術水平, 在遵守相關制度的前提下, 都可以進入南極。其次, 就潛在的主權聲索國美國和俄羅斯而言, 還存在著“未來對南極提出領土主權要求”的權利。長期以來美國和俄羅斯都從未放棄過對南極領土要求的權利。1939年美國政府在給美洲其他國家政府的備忘錄中表示, 即使美國政府未曾對南極之主權發表聲明, 但關于美國及其公民可能對南極享有的權利, 美國政府公開予以保留[10]。1953年美國政府在照會未來南極高層會議參加國時也表示, 美國政府保留對南極提出領土要求之權利[11]。直至今日, 美國始終倚重南極科考和探索等活動, 為其未來權利的提出做鋪墊。而俄羅斯則提出南極大陸為“俄國人首先發現”, 因此其對南極享有一系列“優先權利”。1958年蘇聯政府在給美國的復信中表示, 蘇聯保留提出自身以本國航海家和科學家之發現和科考活動為依據的、在南極的諸項權利; 這一態度為今天的俄羅斯所承繼。

1.2 “對南極領土主權的要求”的法律意涵

“對南極領土主權的要求(claims to territorial sovereignty in Antarctica)”可以分為主權聲索國具體的要求和非主權聲索國抽象的要求兩類。

第一, 主權聲索國對南極提出了一系列具體的領土要求。英國于1908年對南極的部分地區提出了領土要求, 這些地區包括3個部分: 首先是北部從?？颂m群島到60°S以內的地區; 其次是桑威奇群島和南佐治亞島以及位于60°S以內的南設德蘭群島和奧克尼群島; 再次是南極半島和海岸地區, 以及南極大陸上的部分地區[12]。新西蘭于1924年對“羅斯屬地”提出了領土主權要求, 范圍是從南極點出發的一個扇形, 沿著160°E—150°E之間向北延伸, 終結在60°S, 包括部分維多利亞地以及大部分羅斯冰架, 面積約等于其本國國土的三倍[13]。由于澳大利亞是早期的英屬殖民地, 澳大利亞的南極領土主權要求大多承襲自英國, 1933年, 英國決定將其兩部分領土主權權利轉讓給澳大利亞[14], 同年, 澳大利亞通過《澳大利亞南極領土接收法》正式確認了這些權利。法國人凱爾蓋朗于1772年發現并命名了凱爾蓋朗島, 宣布其為法國領土。法國于1925年宣布136°E—142°E之間的阿德利地為其南極領地。挪威的主權要求區域主要包括彼得一世島和毛德皇后地, 挪威政府于1931年對彼得一世島提出了領土主權要求, 于1939年對20°W—45°E之間的南極洲提出了領土主權要求, 并將其命名為毛德皇后地[15]。智利和阿根廷則因其占據的地理位置優勢提出了南極領土主權要求, 1940年, 智利提出了南極領土主權要求。1946年, 阿根廷提出了南極領土主權要求。兩國主張區域分別為“阿根廷南極屬地”和“智利南極屬地”, 盡管兩國對南極的領土要求存在著重疊的部分, 但兩國卻相互承認彼此“無可爭辯”[16]的領土主權權利。

第二, 非主權聲索國對南極堅持抽象的領土主權要求。首先, 美國和俄羅斯是兩個潛在的南極領土主權聲索國。因為美國和當時的蘇聯雖然沒有提出領土主權要求, 但兩國都對本國提出主權要求的權利聲明保留[17]。并且, 兩國都對他國的領土主張和大陸架主張表示反對。時至今日, 美國對南極問題始終表現出極大的關注和熱情, 在南極科研、管理、開發海洋生物資源等方面給予了充足的投入, 試圖通過“有效占領”的形式來獲得對南極的實際控制權[18]。當時的蘇聯和如今的俄羅斯也在不斷加強其在南極的實質性存在。自20世紀50年代后, 蘇聯即開始大力鼓勵和推動南極科學考察工作[19]。其次, 其他非領土主權聲索國對南極領土主權的要求主要基于“共同利益”這一出發點。目前, 第三世界國家的數量非常龐大, 且在國際事務中的地位和作用日益增強, 其在南極問題上的呼聲和要求愈發不可忽視。這些國家圍繞南極的法律地位進行了深入的討論, 主張南極應當屬于“全人類共同的財產”, 并且要求建立符合“全人類根本利益”的南極政治和經濟體制。部分第三世界國家還認為南極的法律地位類似于“人類共同遺產”, 還提出由聯合國托管南極、全人類共同使用和開發南極的要求。比如, 馬來西亞就曾明確表達了對南極治理體制的不滿, 提出南極的法律地位應當類似“人類共同遺產”, 但此計劃最終宣告終結。一方面, 由于利益矛盾沖突劇烈, 第三世界國家參與南極治理的力量弱, 話語權不足, 此理念一經推出即遭到南極條約協商國的強烈反對。另一方面, 1991年的《關于環境保護的南極條約議定書》明確地把南極定義為“用于和平與科學目的的自然保留地”, 這也表明了將南極定位為“人類共同遺產”將不再適應現實需要。但是一些第三世界國家還是在為了最大化保留和實現其南極權益, 尋找著類似的替代方案。近年來, “全球公域”的理念得到了發展。“全球公域”是指處于國家管轄范圍以外的區域及資源, 屬于全人類共有, 人人都可以使用。在此基礎上, 中國學者提出了以“南極人類命運共同體”作為南極治理的基本理念。該理念可以被視為中國領導人提出的“構建人類命運共同體”及“海洋命運共同體”理念的延伸和發展, 它超越了大國爭奪主導權的“零和博弈”思維, 促使各國在南極問題上以合作共贏的方式來謀求共同發展[20]。

1.3 “領土主權要求的根據”的意涵

“領土主權要求的根據(any basis of claim to territorial sovereignty)”在條約中的具體表述為: “締約任何一方全部或部分放棄由于它在南極的活動或由于它的國民在南極的活動或其它原因而構成的對南極領土主權的要求的任何根據”, 對這一規定的意涵可以從以下兩個方面進行解讀。

第一, 主權聲索國對南極的“領土主權要求的根據”包括發現、探險、有效占領以及扇形理論等, 但此類依據之合法性與有效性始終受到非主權聲索國的強烈質疑和批判。首先, 一些主權聲索國以發現、探險和有效占領作為領土主權聲索和要求的依據, 難以令人信服。比如, 英國人庫克最早踏入南極圈, 隨后沙克爾頓和斯科特等人進行了南極探險, 其中, 斯科特到達了南極點。第二次世界大戰期間, 英國在南極海域以搜尋德國潛艇為名義, 在南極半島建立了基地, 設置了科學站。在20世紀初, 許多澳大利亞探險家也加入了沙克爾頓和斯科特的英國南極探險隊, 一同參與了南極探險活動。其中, 莫森是首批到達南極的人。20世紀初, 莫森領導的南極探險隊在沙克爾頓冰架和麥闊里島建立了基地, 完成了諸多南極數據和資料的收集工作。此外, 澳大利亞還通過《澳大利亞南極領土接收法》, 正式確認了英國轉讓的南極領土主權權利。同年, 澳大利亞聲明對其所聲索之南極“領土”的管理正式生效。1738年, 法國人布韋發現了布韋島。1772年, 凱爾蓋朗發現并命名了凱爾蓋朗島, 宣布其為法國所有。19世紀, 法國探險家迪維爾發現了阿德利地。20世紀初法國參與了兩次意義非凡的南極探險活動。挪威在19世紀末就開始了南極考察活動, 挪威人阿蒙森是全球首個到達南極點的人。智利和阿根廷加入南極探險活動的時間相對較晚, 二戰期間各自建立了多個南極考察站, 不過, 阿根廷于20世紀初建立的奧達斯站是最早的南極科考站。本文認為, 上述活動都難以構成國際法上領土主權合法取得的依據。其次, 在南極問題上, 英國提出“扇形原則(the sector principle)”作為其聲索領土主權要求的依據, 這也難以成立[21]。所謂的“扇形原則”即以南極的極點為圓心、以兩條相關的經線為腰、再以某國的海岸或某一緯線為底邊形成的扇形區內的陸地連同海冰, 構成鄰接扇形區的一國領土?！吧刃卧瓌t”實際上為“連續性”和“毗連性原則”的變體, 在帕爾馬斯島仲裁案中即遭否定, 仲裁庭認為可以通過國家間協議確定臨近島嶼的主權歸屬, 但“毗連性原則”并無法律根據, 也未能形成“國際習慣”, 且“毗連性原則”與“國家領土主權原則”是相抵觸的。

第二, 非領土聲索國的“根據”主要包括南極考察、探險等活動以及南極對全人類的影響。這方面主要體現在以下兩點。首先, 美國和俄羅斯都以其南極考察、探險等活動作為基本的“根據”。1821年, 美國探險家帕爾默發現了南極大陸[22], 1838年, 查里斯率領探險隊對南極大陸進行了規模宏大的考察探險活動, 將探險地命名為威爾克斯地。1853年, 赫德發現并命名了赫德島, 同時建議美國政府對該島提出領土主權要求, 但并未得到回應。二戰前, 美國是南極探險規模最大的國家。并且, 美國于南極點建立了阿蒙森·斯科特考察站[23], 同時建立了南極最大的考察站——麥克默多站, 該站是南極洲最大的科學研究中心, 冬季約200人、夏季約2000人在此進行考察研究。近年來, 美國仍在不斷拓展其在南極的實質性存在, 增強其在南極的話語權。沙俄在19世紀20年代就開始了南極探險考察的活動[24]。1820年, 沙俄考察船“東方”號與“和平”號在南極進行探險航行, 收集了豐富的南極大陸及海域的科學數據和觀測資料。這些都可能成為兩國后續提出南極主張和要求的“根據”。

其次, 第三世界國家的“根據”是南極在氣候變化、環境以及生態等方面可能帶來全球性影響, 而且南極在資源、安全等發展戰略意義上對全球各個國家而言都非常重要, 另外, 主權聲索國提出的“根據”不具備國際法上的合法性[26]。因此, 南極利益和權利應當由全人類共同享有。此外, 中國學者在此基礎上提出的、以“構建人類命運共同體”為理念參與南極治理的要求也有著法理依據。其法理依據在于, 南極并不屬于任何個體或團體, 因為其開發、利用和保護關系到全人類的共同的命運和利益, 南極土地等資源的權屬具有準公共性、其利用權具有開放性以及其命運和利益具有共有性等特性。下文將就這3個特性進行分別論述。

其一, 南極土地等資源的權屬具有準公共性。雖然根據《南極條約》第4條, 南極領土主權紛爭仍然存在, 締約各方仍可保持原有的立場, 但是縱觀《南極條約》訂立的宗旨與目的, 再結合第4條的內容, 可以看出第4條旨在賦予南極特殊的法律地位, 即為存在不同利益訴求的國家尋求一個緩和沖突的平衡點, 促進各國在南極問題上進行合作, 和平開發和利用南極。因此, 在《南極條約》存續期間, 南極土地等資源的權屬具有“準公共性”。

其二, 南極土地等資源利用權具有開放性。一些國家認為在南極治理層面, 僅有部分國家可以發揮實際的影響力, 因為《南極條約》規定了南極國際治理機制需要經由南極條約協商會議審議方能得以運行, 但是從《南極條約》第9條的內容可見, 會議協商國資格的取得受制于其開展或者從事南極科學考察能力。如此一來, 很多國家都被排斥在外了, 那么這些國家是無法實現對南極的和平利用的。但是, 依據《南極條約》的規定, 各國享有和平利用南極的權利, 且主權平等原則賦予世界各國平等進入南極的機會, 也即南極的利用權是對全人類共同開放的。因此, 任何國家利用南極在“機會”層面是均等的。雖然“實際利用”并不同于“利用權”, 能力不等同于權利, 但是可以說南極具有利用權的開放性。

其三, 世界各國在南極具有命運和利益的共有性。南極屬于全人類, 對其資源和環境等的處理會影響全球。在資源和環境保護層面, 南極蘊藏著豐富的自然資源, 如淡水資源, 其是世界范圍內淡水的重要儲藏地, 擁有地球70%左右的淡水資源, 不僅如此, 南極還擁有種類繁多的礦產資源, 如石油、煤和天然氣等。此外, 南極對全球環境的影響不可忽視, 南極是驅動全球大洋環流的啟動器, 包含了多圈層相互作用的過程, 南極生態一旦遭受破壞, 全球環境將遭受嚴重威脅。在安全方面, 除了國際和國家安全, 南極還涉及各國的海上、環境和資源等安全問題, 由于人類在南極大陸和海域的活動日漸豐富, 而《南極條約》關于領土主權規定模糊, 南極的各類安全問題日漸突出。在科研層面, 南極是科學研究的“寶庫”。因此, 人類開發、利用和保護南極的活動關系到全人類共同的命運, 而基于這些活動所衍生的利益在應然層面為世界各國所共有[26]。就目前的南極治理體系來看, 能力強的國家必然會比能力弱的國家在南極實現更多的利益, 但是南極利益在應然層面仍是具有共有性的, 且各國在南極的命運和利益是緊緊聯系在一起的。

1.4 “立場”的意涵

各國“立場(the position)”, 主要分為3股勢力在相互制衡。其一是7個主權聲索國組成的領土主權派[27], 這些國家均對自身的南極領土主權主張和要求表示支持和肯定, 阿根廷、英國和智利互不承認彼此之領土主權主張, 阿根廷和智利以及澳大利亞、法國和新西蘭彼此承認對方的領土主權主張, 挪威與其他6個主權聲索國之間互不表態。其二是以美國和俄羅斯為代表, 包括日本、比利時等國在內的領土擱置派[28]。其中, 美國明確反對[29]其他國家對南極提出的主權主張和要求[30]。俄羅斯也表示不承認任何國家以任何方式對南極提出的領土主張和要求[31], 還表示不承認在俄羅斯未參與的情況下做出的、任何有關南極問題的決定。日本、荷蘭、德國和印度等國則表示不承認任何國家在南極地區的領土主權主張。其三是以第三世界國家為主體的領土共有派。第三世界國家反對7國的南極領土主張, 認為南極地區應該作為“全球公域”, 由全人類共同享有利益和開發利用, 而并非僅讓部分國家獨享南極利益[32]。就中國而言, “堅持以南極條約體系為基礎, 平等協商, 依制決策, 努力推動南極治理體系朝著更加包容理性合作的方向發展”是中國的基本立場?！熬G色、永續發展、合作共贏和構建人類命運共同體”逐漸成為了中國近年來重要的立場。

1.5 對“行為”或“活動”的理解

“行為或活動(acts or activities)”均強調目的性, 但本文認為, 區別兩者, 需要以時間劃分為判斷基礎, 結合各國采取的諸手段加以進一步鑒別和確定。“活動”指國家或其國民有目的、動機而從事的行動?！靶袨椤眲t更加強調一項舉措的完成性, 表示其既成事實, 包括提出聲明、立法等。而“活動”更加強調舉措的持續性和具體性, 包括科研考察和安裝主權標志等。

另外, 根據條約表述, 在條約有效期間所發生的一切“行為”或“活動”, 不得構成主張、支持或否定對南極的領土主權的要求的基礎, 也不得創立在南極的任何主權權利, 代表著條約并未否認各國在條約訂立之前的“行為”和“活動”構成主張、支持或否定對南極的領土主權要求的“基礎”的可能性, 也未否認條約訂立之前各國的“行為”或“活動”創立在南極的主權權利的可能性。

1.6 關于“創立主權權利”的理解

一國對其建立的考察站、保護區和管理區享有近似領土管轄權的權利, 此處主要想要討論的是各國在南極設立考察站、特別保護區以及管理區的行為是否具有“創立主權權利(create any rights of sovereignty)”的性質。由于第4條只是將南極的領土主權問題暫時擱置, 因此為了追求自身南極利益的最大化, 各國均試圖通過政治、法律和外交等多種手段, 在《南極條約》有效期內不斷增強自身在南極地區的實質性存在, 提升本國的南極話語權。

本文認為, 各國對其考察站、特別保護區和管理區具有一定程度的管轄權。首先, 就考察站而言, 其隸屬于某一特定國家, 具有一定的國籍, 所以各國對其考察站的人員和設備具有專屬管轄權。其次, 各國對其指定的南極特別保護區和管理區也有著一定程度的管轄權。所以, 類似“基地”的建立無疑都將在南極地區圈劃出一定的“勢力范圍”, 這些行為也就不可避免地具有了“創立主權權利”的性質。

1.7 關于“不得提出新的要求或擴大現有的要求”的理解

此處主要討論的是在條約有效期間, 各國提出的南極海域主權要求, 是否屬于“提出新的要求或擴大現有的要求(no new claim, or enlargement of an existing claim)”。

主權聲索國認為, 由于《南極條約》并未對其南極領土主權主張加以否認, 而聲索國在南極海域的要求是其聲索的南極領土主權所伴生的。第4條保障了主權聲索國的“歷史性權利”, 這些“歷史性權利”包括對南極海域提出主張的權利在內。且聲索國認為, 它們對南極海域的權利主張不會與《南極條約》的基本原則相抵觸。但是, 非主權聲索國認為, 聲索國將后于《南極條約》生效的《聯合國海洋法公約》中的有關規定適用于其所聲索的“南極領土”之上, 是對《南極條約》“不得提出新的要求或擴大現有的要求”條款的違背。

本文認為, 盡管《南極條約》第4條的確對不同國家的南極領土主權主張和要求不置可否, 也不打算影響有關國家已經獲得的南極權益, 但其立法之初衷在于賦予南極特殊的法律地位, 推動各國在南極事務上尋求共識, 進行合作。因此, 按照條約解釋的目的原則和整體原則, 聲索國在《南極條約》存續期間對南極海域提出的要求, 都應被認為屬于“提出新的要求或擴大現有的要求”。

2 第4條面臨的風險: 《南極條約》生效后相關國家的實踐

由于第4條規定內容存在模糊性, 隨著時代的發展, 其生效后一些國家的實踐, 尤其是一些國家不斷增強其南極實質性存在和提升國家軟實力的實踐, 給該條帶來了挑戰和風險, 這些挑戰和風險甚至可能會破壞南極條約體系的長期穩定。

2.1 各國增強在南極的實質性存在的實踐

基于《南極條約》第4條之規定, 各國無法直接進行南極領土主權的競爭, 因此, 增強自身在南極地區的實質性存在是各國在南極博弈戰略中所采取的主要途徑和手段, 比如提出南極海域權利主張、建立科學考察站、增派考察船和考察人員以及設立特別管理區及保護區等。

第一, 關于各國提出南極海域權利主張的實踐。1982年《聯合國海洋法公約》通過之后, 各主權聲索國開始先后提出各自在南極海域的領海、毗連區和專屬經濟區的主張, 部分國家還提出了大陸架申請的主張。阿根廷、澳大利亞、法國、新西蘭、英國和智利分別發表了南極海域的領海聲明, 挪威則保留了其提出領海聲明的權利。阿根廷、澳大利亞、法國、新西蘭和智利還發表了毗連區聲明。其中, 阿根廷、澳大利亞、法國和智利還對其聲索的“南極領土”區域外200海里的專屬經濟區發表了聲明。不僅如此, 隨著《聯合國海洋法公約》大陸架制度的建立, 各主權聲索國紛紛開始關注其在南極是否還存在可聲索的大陸架權利。目前的7個主權聲索國中, 有6個國家提交了劃界案或部分劃界案。其中有3個國家在劃界案中對其南極領土主權主張區域及依其南極領土主權主張區域延伸之大陸架部分提出了直接的主張, 除了挪威之外, 阿根廷及澳大利亞還存在其他大陸架主張的空間范圍延伸至南極地區范圍內的情況。法國、新西蘭和英國3國所提交的部分劃界案中未提出三國的南極大陸架主張, 但仍然有提出這種主張的可能性, 并且, 英國還存在著其他大陸架主張的空間范圍延伸到了南極條約體系劃定的“南極地區”內的情況[33]。此外, 智利則保留了其對南極大陸架提出主張的權利。

第二, 關于各國積極建立科學考察站、增派考察船和考察人員的實踐。各國在南極建立科學考察站的主要目的是進行科學研究和環境保護工作, 但是本文認為, 建立科學考察站、增加考察設備和人員等實踐是各國參與南極決策和掌握南極話語權的基礎, 因此建立科學考察站、增派考察船和人員的行為也成為了增強各國在南極實質性存在的一種重要途徑。如歐洲共有16個國家在南極建立科學考察站, 共建立了32個站。英國在南極建立了西格尼站、哈雷站和羅瑟拉站3個科學考察站, 德國建立了格奧爾格·馮·諾伊邁爾站、諾伊邁爾2號站、科嫩站和諾伊邁爾3號站4個科學考察站, 日本在南極建立了昭和站、瑞穗站(已關閉)、飛鳥站和富士冰穹站4個科學考察站。阿根廷建立了奧爾卡達斯站、布朗海軍上將站和圣馬丁站等7個科學考察站。

第三, 關于各國推行和設立“南極特別保護區(Antarctic Specially Protected Areas, ASPAs)”和“南極特別管理區(Antarctic Specially Managed Area, ASMA)”的實踐。英國、新西蘭、美國、阿根廷、澳大利亞、智利、印度、俄羅斯、挪威、日本以及中國等國都先后設立了其南極特別保護區, 2009 年英國設立南奧克尼群島海洋保護區, 美國和新西蘭共同提出設立羅斯海海洋保護區。本文認為, 這些基于環境保護目的的實踐在事實上也增強了各國在南極的實質性存在, 為各國提升南極話語權起到了一定的作用。

2.2 各國強化南極治理軟實力的實踐

各國強化南極治理軟實力的實踐主要包括各國推行南極環境保護目標的實踐、積極進行南極立法的實踐和對南極的自然和旅游等資源進行開發及利用的實踐, 此類實踐為提升某些國家在南極治理體系中的話語權、占據國際輿論的優勢地位發揮了重要的作用。

第一, 關于一些國家圍繞南極環境保護問題進行的實踐。由于南極具有極高的環境價值, 近年來, 強化南極環境保護舉措已經成為了一些國家強化南極話語權、推行南極戰略目標的重要手段。以美國為例, 美國近年來在國內積極推行了一系列關于南極環境保護的立法, 如《南極保護法》等, 并不斷推動著有關南極的環境保護政策的制定和實施。在國際層面, 美國積極提出了設立羅斯海海洋保護區的建議, 該建議獲得通過, 為美國參與南極治理占據了國際輿論的有利地位。

第二, 關于各國進行的南極立法實踐。近年來, 美國、澳大利亞、俄羅斯、阿根廷、智利、日本和韓國等國分別制定和頒布了南極立法。其中, 部分國家制定了國家層面的南極專門立法, 如: 新西蘭制定了《南極法》、美國制定了《南極保護法》、英國制定了《南極法》以及澳大利亞制定了《南極條約法》等。另外, 部分國家制定了有關南極的綜合性的立法, 如日本制定了《南極環境保護法》、韓國制定了《南極活動及環境保護法》等。不僅如此, 一些國家還基于《南極條約》的具體內容, 進一步完善了該國相關的國內法規則。

第三, 關于各國近年來對南極生物、旅游等資源開發和利用的實踐。首先, 南極地區有豐富的生物遺傳資源儲備, 一些國家積極進行了南極生物遺傳資源的勘探活動, 同時鼓勵私人主體參與南極動植物種和微生物等資源的勘探活動, 比如美國、西班牙、日本、韓國和加拿大等國都是私人主體勘探活動的主要贊助國, 這些國家也在近年來掌握了豐富的南極生物遺傳資源勘探數據和資料。其次, 近年來美國、新西蘭和澳大利亞等國都在積極推動南極旅游業的發展, 各國赴南極旅游的人數逐年增多。

另外, 一些國家還試圖通過特殊的“行為”和“活動”, 提升本國的南極話語權, 占據國際輿論的優勢地位, 如: 挪威和法國分別公開表示其在南極擁有主權區域, 并且不排除本國未來效仿英國向聯合國大陸架界限委員會遞交主權申請報告的可能性; 智利重啟了其在南極的海軍基地; 阿根廷和智利在其所主張主權的區域召開國務會議; 俄羅斯、挪威和智利等國的領導人登上南極洲; 智利在南極設立了居民的生活公用設施[34], 并開放特定的居住區域, 鼓勵其居民到其所主張的領土主權的區域定居和分娩以及阿根廷宣稱Vicecomodoro Marambio基地為其臨時性首都等[35]。

3 中國應對

《南極條約》第4條是為了尋求各國都能夠接受的方案而制定的, 其存在著一定的不足, 并且隨著時代的發展, 一些國家開始通過增強實質性存在、提升南極軟實力等實踐, 為其將來實現南極主權主張和爭取南極利益做準備, 這些實踐給《南極條約》第4條乃至南極條約體系帶來了風險和挑戰。在此浪潮中, 中國也需要明確南極治理的目標和方向, 積極思考在《南極條約》第4條的背景下, 在南極地緣政治博弈中, 既可以維護自身權利和利益又可以保障全人類共同權利和利益的對策和路徑。

3.1 明確中國于南極地緣政治博弈中的政策導向

2017年, 于聯合國日內瓦總部召開的“共商共筑人類命運共同體”高級別會議上, 中國領導人提出了“構建人類命運共同體”這一新理念。該理念旨在追求本國利益時兼顧他國合理關切, 在謀求本國發展中促進各國共同發展, 同時強調深化內部成員之間情感上、需求上的紐帶, 這一全球價值觀將成為新時代中國特色社會主義大國外交的基本綱領與中國行動的重要指南[36]。

由于南極地區的地理位置和生態環境極為特殊, 對全球氣候、環境以及人類生存發展有著重要影響, 與人類的命運息息相關, 因此, “人類命運共同體”理念所蘊含的共商、共建、共享等理念與中國參與南極治理的目標高度契合。同時, 中國是南極治理的重要參與者、南極科學探索的有力推動者和南極環境保護的積極踐行者[37], 因此, 中國學者提出了攜手共建“南極人類命運共同體”的理念。攜手共建“南極人類命運共同體”的理念和大多數國家參與南極治理的最終目標相吻合, 具有科學性和進步性, 是中國在南極治理的國內、國際層面推行“構建人類命運共同體”的理念的體現, 也是中國展示大國擔當的體現, 為南極治理貢獻了中國方案。中國應當積極以“構建人類命運共同體”和攜手共建“南極人類命運共同體”的理念作為中國參與南極治理的政策導向, 為中國的南極實踐提供方向指引。

3.2 完善《南極條約》第4條不足的路徑選擇

基于前文論述可知, 《南極條約》第4條用語的模糊一方面為第4條的通過打下了基礎, 另一方面也將帶來各種風險和挑戰。隨著時代的發展, 對《南極條約》第4條的解釋逐漸面臨更多的現實性問題, 比如聲索國提出的南極海域主張問題。在第4條背景下, 盡管在法理分析的層面, 這些南極海域主張都屬于“提出新的要求或擴大現有的要求”, 但究竟這些聲索國是否在南極海域具備“沿海國”資格, 或是否具備通過制定國內法以監管他國在南極海域活動的法律資格, 都有待通過各國的談判和第4條的完善進一步明確。另外, 近年來南極地區受到氣候變化的影響非常明顯, 倘若這種影響繼續加深, 冰蓋(冰川)大量融化, 冰下巖層暴露, 各國的南極博弈也將更為激烈, 《南極條約》第4條的“穩定性”需要進一步提升, 才能有效應對未來的南極權利和利益爭奪戰。在這些問題上, 中國都是重要的“利益相關者”[38]。

因此, 在有關問題的國際談判上, 中國需要積極尋找南極治理的法理和實踐依據, 為維護中國的南極權益做準備。具體來說, 中國也可以通過加大對其他發展中國家南極治理的支持力度等策略, 來推動形成全球范圍內的、維護《南極條約》第4條、長期“凍結”領土爭議和和平利用南極的“國家利益共同體”和合作機制, 增強中國在南極的話語權和南極治理綜合實力。

3.3 完善中國的南極立法

目前我國關于南極問題的立法主要關注的是南極考察活動及相關的準備活動等內容, 這些規范性法律文件基本是原國家海洋局制定并通過的[39]。如原國家海洋局制定并通過了《中國南極長城站溢油應急計劃》《中國南極中山站溢油應急計劃》《中國南極考察隊員守則》《南極考察培訓工作管理規定》《中國南極內陸站建設項目管理辦法》《中國南極昆侖站溢油應急計劃》《南極考察活動行政許可管理規定》《南極考察活動環境影響評估管理規定》和《南極活動環境保護管理規定》等規范性法律文件。這些規范性文件多為部門規章, 立法層級相對較低, 權威性有限, 需要提升立法層級; 而且部分法律法規已經逐漸難以適應當前南極治理政治環境的現實需要。盡管我國現已積極開展南極立法的調研和制度論證活動, 但目前我國南極立法的框架和體系構建尚不完善,立法內容不夠全面, 難以滿足我國有序開展南極活動、充分參與南極治理的現實需要。

因此, 作為負責任的大國, 完善本國的南極立法對當下的中國至關重要。具體而言, 我國需要以立法形式積極鼓勵開展極地研究工作, 系統地推進與南極相關的政策法規與規劃體系建設, 進而有助于制定《南極基本法》這一統領南極活動的基本法律及與南極具體活動等相關的法律。中國構建完善的南極立法體系有兩種路徑模式可以選擇: 一是制定《南極基本法》, 在該法基礎上, 逐一豐富和完善各相關領域的具體法律, 如環境保護和自然資源利用方面的法律, 南極相關考察活動乃至有關商業活動的法律等; 二是先制定具體領域或活動方面的法律, 再制定《南極基本法》。第一種有2016年2月通過的《深海海底區域資源勘探開發法》經驗可以借鑒; 而第二種選擇難度較小, 且有前期部門規章為基礎, 容易制定。但不論何種選擇, 立法均應為人類有利、有節合理開發、使用和保護南極做出積極貢獻。

3.4 應對他國挑戰《南極條約》第4條實踐的措施

面對他國近年來進行的、可能挑戰《南極條約》第4條的實踐, 中國也應當采取相應的措施加以應對。主要通過增強中國的南極治理“硬實力”和“軟實力”兩個方面進行。

第一, 我國需要積極強化自身在南極的實質性存在。科學考察方面, 自《南極條約》確立了科學考察自由與國際合作的基本原則后, 我國就開始充分行使南極條約體系賦予的科學考察自由的權利。1984年, 中國進行了首次南極科學考察活動, 時至今日, 每年中國都會進行南極科考活動, 截至2020年底, 我國已經開展了36次南極科考活動。另外, 中國在南極設立了4個科學考察站, 分別為長城站、中山站、昆侖站和泰山站, 目前來看, 一方面, 中國的南極研究空間范圍廣, 涉及領域寬。我國在南極考察開展之初, 就對南大洋和南極海域展開了科考活動, 也開展了大氣科學、空間物理等方面的研究工作, 涉及的學科領域寬。另一方面, 中國的南極科學考察取得了豐碩成果。以中國第36次南極科學考察為例, 科考隊對艾默里冰架區域首次展開自主航空調查, 并且在長城站所在的菲爾德斯半島進行了航空遙感觀測, 還在泰山站開展了空間環境和天文自動觀測等活動, 獲取了豐富的南極自然地理資料, 產出了豐碩的南極科研成果。雖然我國已成功開展了多次南極科考活動, 獲得了豐富的自然地理數據、資料和樣本, 但南極科考是一項涉及多學科、多領域的系統工程, 投入高、技術要求高并且風險高, 需要強大的供應系統加以支撐, 因此, 我國仍需要在硬件方面加大投入。另外值得注意的是, 我國參與南極研究科學委員會(SCAR)倡導或組織的科考項目仍然較少, 參與程度不夠高, 所以應在現有基礎上不斷增強我國南極科考的國際性、影響力和輻射力。不僅如此, 我國還應當積極推行有關南極保護的國內、國際舉措, 繼續建立(或者聯合建立)南極特別保護區和南極特別管理區, 為我國增加南極治理實力、提升南極治理的話語權鋪設道路。

第二, 我國需要著力提升南極治理的軟實力。首先, 攜手共建“人類命運共同體”的理念有助于中國更有效地解析現有的南極治理規則, 推動南極治理規則進一步完善, 所以中國需要將攜手共建“人類命運共同體”的理念作為中國參與南極治理的重要政策導向。在該理念的指引下, 我國要進一步發揮自身在南極治理中的重要作用, 凝聚各國之間關于南極開發、利用的共識, 積極維護促進南極治理國際合作的決心, 助力全人類和平利用南極、共同保護南極這一美好愿景實現。

其次, 中國需要積極完善相關政策, 鼓勵對南極生物遺傳等資源進行合理的開發和利用, 比如對南極海洋生物資源進行合理的開發利用, 南極的海洋生物資源數量較大、種類繁多, 因此南極海洋生物資源的開發和利用具有相當可觀的市場前景。以磷蝦資源的開發和利用為例, 我國于2009年開始捕撈南極磷蝦, 此后捕撈活動的范圍和規模逐年擴大。但是我國的南極漁業資源開發設備、加工流程相較世界其他國家而言仍然較為落后, 所以我國有必要采取相應措施改變這種現狀。具體來說, 中國需要提升磷蝦的捕撈和加工能力, 加大磷蝦捕撈的設備投入, 提高捕撈技術, 支持磷蝦產業鏈的發展。當然, 中國也同時需要考慮如何在有效開發利用南極漁業資源和保護南極環境之間取得平衡。不僅如此, 近年來興起的南極生物遺傳資源勘探活動也非常引人關注。此外, 南極還有著豐富的旅游資源, 我國需要對南極旅游業的發展予以鼓勵和支持, 進一步推動國內南極旅游市場規模的擴大, 加速南極旅游有關設備的購置進程, 并對國內南極旅游的市場進行有效的監督, 推動形成完善的南極旅游中國服務鏈。

再次, 我國需要大力倡導在南極問題上進行深入的國際合作。南極問題的國際合作主要包括官方層面的合作和非官方層面的合作。從我國推動各國在南極問題上進行官方層面合作的實際情況來看, 2020年, 我國在進行第36次南極考察活動——“雙龍探極”時執行了與俄羅斯、澳大利亞、新西蘭等10余個國家的國際合作項目[40]。從促進各國在南極問題上進行非官方層面合作的實際情況來看, 我國積極倡導發起了“極地科學亞洲論壇(AFoPS)”; 2018年, 北京師范大學、中國海洋大學、吉林大學等25所國內高校共建中國高校極地聯合研究中心; 近年來, 上海交通大學、同濟大學、中國海洋大學等高校也紛紛成立了各自的極地問題研究中心。從上述內容可以看出, 我國已經為推動南極問題的國際合作做出了一定程度的努力。在此基礎上, 我國應當進一步鼓勵在南極治理問題上官方和非官方層面的國際合作與交流, 同時大力支持、資助研究南極問題的專家、學者赴南極實地調研, 或赴他國訪學進修, 鼓勵舉辦國際南極事務研討會、學術論壇, 構建南極問題國際對話交流的有效平臺, 使南極科研成果具備產出的空間和基礎, 利于南極問題相關的學術資料和信息在國際層面進行傳遞, 促進南極問題研究成果在國際層面有效流轉。

4 結論

隨著極地事務成為全球關注的熱點事務, 各國也愈加重視維護自身的南極權益?！赌蠘O條約》第4條具有深遠的意義, 其立法初衷是給南極主權歸屬問題一個暫時性的處理方案, 賦予南極大陸特殊的法律地位, 以此謀求各國在南極事務上的合作, 緩解各國之間基于領土主權紛爭而產生的沖突與矛盾。第4條故意采用了較為模糊的措詞, 使得不同的國家對其可以有不同的理解, 但在此基礎上更大程度維護了主權聲索國的利益。因此, 只要條約存續, 在第4條背景下, 任何一國都無法將其對南極的領土主權有關的意見強加給其他各方。但是, 這也意味著今后只有7個主權聲索國能夠根據《南極條約》存留對南極領土主權進行聲索的權利, 并可以依此采取不同的行動。

一些國家通過新建或者擴建科學考察站、增派考察船和考察人員、設立“南極特別保護區”和“南極特別管理區”以及提出南極海域權利主張等實踐強化著自身的南極實質性存在, 同時, 通過提升南極環境保護力度、推動南極相關的法律法規體系建立和完善、進行南極生物遺傳等資源的開發和利用等途徑增加自身的南極軟實力, 以此提升本國參與南極治理的話語權。這些實踐都將給《南極條約》第4條帶來一定的風險和挑戰。

在這種情況下, 中國需要將“構建人類命運共同體”的理念推及到中國參與南極治理的問題中去, 將其作為我國參與南極治理和制定南極相關政策的方向指引, 通過建立合作機制等手段完善《南極條約》第4條存在的不足。另外中國的南極立法存在位階低、內容不完善等問題, 因此中國也需要通過各種途徑進一步完善國內南極法律法規體系, 強化南極科研能力, 積極參與南極環境保護活動, 進一步強化我國在南極的實質性存在, 通過謹慎選擇南極資源利用的合理模式、深化南極問題國際合作等方式加強我國的南極軟實力, 積極維護我國在南極的權利和利益。

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Legal issues associated with Article IV of the Antarctic Treaty

Ma Zhongfa, Xu Ziyun

(Faculty of Law, Fudan University, Shanghai 200438, China)

Article Ⅳof the Antarctic Treaty was successful in setting aside many territorial sovereignty disputes between countries. For 60 years, many countries with disputes over the Antarctic issue have been able to cooperate in science and other fields in the Antarctic without being hindered by sovereign competition. However, many countries have sought more flexible methods to continuously enhance their substantive existence by enhancing scientific research capacity and setting up “quasi territorial jurisdiction” under its “fuzziness”. At the same time, many countries have improved their treaty’s status in global Antarctic governance. Furthermore, they strengthened the soft power of Antarctic governance by promoting Antarctic environmental protection measures, Antarctic legislation, and exploration and development strategies for Antarctic resources. These practices are undoubtedly undermining Article Ⅳ. Therefore, China should take the concepts of “building a community with a shared future for humanity” as the basic concept and direction for China’s participation in Antarctic governance, work to overcome the shortcomings of Article Ⅳ by promoting the establishment of a cooperation mechanism, improve the official domestic translation of Article Ⅳ, and constantly strengthen and improve the domestic legislative system related to Antarctica, strengthen our “hard power” and “soft power” in the global governance of Antarctica, and safeguard our own rights and the rights and interests of all humanity in Antarctica.

Article Ⅳ of the Antarctic Treaty, standstill provision, legal implications, building a community with a shared future for humanity

2021年8月收到來稿, 2022年4月收到修改稿

國家社會科學重大項目(18ZDA153)和國家社會科學基金重點項目(18AFX025)資助

馬忠法, 男, 1966年生。教授, 博士生導師, 主要從事國際技術轉讓法、國際貿易的知識產權法、國際公法等方面的研究。E-mail: zfma@fudan.edu.cn

10.13679/j.jdyj.20210067