關于農村集體土地被征遷后失地農民養老保障問題的調查與思考

徐沖

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，各地城建急速擴張，大片城市周邊的農村集體土地被依法征遷，轉變為國有建設用地。伴隨著土地的征遷，廣大以集體承包土地為主要收入來源的失地農民，如何有效解決養老后顧之憂，切實保障基本生活，逐步成為化解土地征遷矛盾過程中的焦點。調查發現，全國各地均出臺了相關的失地農民基本養老保障政策，以解決農村居民失去承包土地后的養老問題。各地的失地農民基本養老保障政策不僅為廣大農村失地居民提供了積極的后勤保障，同時也助推了城市土地適時征遷和建設項目的快速落地。

一、現行制度實施情況

目前，各地對失地農民的基本養老保障，主要采取兩種方式：一是通過給予繳費補貼，將失地農民納入城鄉基本養老保險體系，如山東省、江蘇省等；二是單獨建立失地農民養老保障制度，實行單建制保障，如安徽省。無論是納入基本養老保險體系，還是單建制開展養老保障，都涉及以下三個方面的主要內容：

（一）保障范圍

調查發現，失地農民的保障工作，主要由各地人力資源和社會保障部門負責，但具體到人員身份認定、征遷資料審核等相關工作，各地政策不一，一般由自然資源、規劃、農業農村等涉及征遷的相關部門聯合開展，例如：安徽省某市失地農民身份，就是依據農業農村部門登記認定的農村耕地承包確權情況，由自然資源規劃部門按照征地面積除以村民組人均耕地面積確認征地安置指標數（保障人數），被征遷對象申報，經村、鄉鎮、縣區三級土地征遷部門確認，報市自然資源規劃部門審批備案，符合條件的人員，由人力資源和社會保障部門負責納入基本養老保障。

（二）基金籌集

在籌集渠道上，根據新的《國土法》等規定，失地農民保障資金應單獨安排，納入征地成本，不再從安置補助費和土地補償費中支出。調查發現，各地對國家資金籌集政策落實較好，以前各類不符合規定的資金籌集渠道得以整改，并且，不少地方還將籌集資金統一納入社保基金，實行社會統籌賬戶管理，進一步確保了基金安全。在籌資標準上，各地有所不同，很多地方采取與當地綜合地價相掛鉤的方式進行資金籌集，根據調查，全國大部分地區的籌集標準，基本按照征地區片綜合地價1∶1 左右的比例進行保障資金籌集，籌集的保障資金主要用于基本養老保障的補貼或待遇發放，如某省采取“按戶征遷、按人保障”的方式，籌集水平依據征遷戶土地數量、區片地價進行計算，按照籌集的資金多少，全部納入失地農民養老保險個人賬戶。

（三）待遇水平

根據保障方式的不同，各地保障水平差距較大。有些地方的待遇水平與城鎮職工基本養老保障掛鉤，有些地方與當地最低生活保障標準關聯，還有些地方實行“以籌定支”的方式一次性核定待遇，如安徽省某地市，按照征地時參加養老保障人員的年齡、補貼標準，為其配置繳費補貼賬戶，具體標準為：16 周歲至女34 男39 周歲的補貼2 萬元；女35男40周歲至女39男44周歲的補貼2.5萬元；女40男45周歲至女44男49周歲的補貼3萬元；女45男50周歲至女49男54周歲的補貼3.5萬元；女滿50男滿55周歲及以上的補貼4萬元。根據以上補貼標準，失地農民達到法定退休年齡后，享受城鄉居民基本養老保險的，人均養老金約390元；享受企業職工基本養老保險的，補貼賬戶金額（含銀行利息）全部退還給本人。

二、存在的主要問題

目前，各地失地農民基本養老保障制度實施過程中主要存在以下幾個問題：

（一）新老人員保障制度割裂

部分地方失地農民基本養老保障政策實行“老人老辦法、新人新制度”，雖然保障基金實行統一管理，但制度框架、保障方式、待遇標準完全不同，新、老制度保障的人員互相不能銜接流通，無法實現逐步過渡或合并。

（二）保障待遇的標準過低

據了解，無論是按照納入基本養老保險，還是按照單建制保障的方式，普遍存在保障待遇相對較低的問題。以調查的某省一個地級市目前待遇標準為例：

1.與低保標準相比

目前，該市城鎮居民最低生活保障待遇為678 元，新、老人員的保障待遇均較城鎮居民最低生活保障待遇略低。

2.與其他社會保障相比

企業職工基本養老保險月平均養老金從2007 年的975.52 元調整到現在的2841 元，遠高于被征地農民保障待遇。

三、完善保障政策的思考

實行將失地農民納入城鄉基本養老保險的保障政策，基本符合國家擬向基本養老保險過渡、增強保障能力的總體精神和要求，且保障政策執行逐步趨于穩定，并完全滿足向基本養老保險轉移銜接的條件，針對單建制保障的地方，建議：

（一）完成新老領取待遇人員政策統一

針對領取被征地保障待遇的老人員，采取給予一次性補貼，直接納入城鄉居民基本養老保險的保障制度模式，同時，在城鄉居民基本養老保險給予參保繳費補貼，將補貼資金一次性計入其城鄉居民基本養老保險個人賬戶，增發城鄉居民基本養老保險個人賬戶養老金，確保保障待遇不降低，補貼資金由被征地保障基金統一支付，不足部分由財政兜底。

（二）實現參保階段老人員向基本養老保險銜接

對參保繳費階段的老人員，在城鄉居民基本養老保險建立繳費補貼賬戶。考慮被征地保障基金承受能力和分散財政壓力負擔等因素，建議由政府按年給予保費代繳，代繳標準可以參照當地職工養老保險靈活就業繳費基數，待達到法定退休年齡，實際享受補貼年限不足15 年的，剩余年限一次性計入其個人賬戶。

以此為標準，達到法定退休年齡后，辦理城鄉居民基本養老保險待遇或企業職工基本養老保險退休，按照國家基本養老保險轉移銜接政策處理其養老保險關系，繳費補貼（含銀行利息）轉移合并到企業職工養老保險或退還給本人。

（三）提高保障制度間轉移銜接的補貼水平

近年來，江西、湖南、湖北等省陸續出臺被征地農民養老保障政策，通過采取給予繳費補貼的方式，直接將被征地農民納入基本養老保險范圍，較好地保障了被征地農民老有所養。其中：江西省、湖南省按照一次性補繳城鎮職工養老保險費的標準給予補貼，補貼金額為上年度全省在崗職工年平均工資的60%×12%×補貼年限（不超過15年），每人補貼資金約在6萬～7.5萬元之間；湖北省補貼標準不低于當地上年度農民人均純收入的3倍（約5萬元）。參照以上各省出臺的保障辦法中制定的補貼標準，在各地失征地保障基金略有結余或財政承擔能力足夠的情況下，可以適當提高被征地農民的養老保障補貼標準，進一步提高其保障待遇水平。

四、結論

通過調查發現，將失地農民納入城鄉居民基本養老保險或企業職工基本養老保險范圍，是廣大農村失地農民養老保障公平性、可持續性的最佳途徑：一是通過納入基本養老保險進行保障，并隨著國家、省對基本養老保險待遇的調整政策一起調整，基金規模更大、保障水平更高、抗風險能力更強，社會公平性逐步提高、征遷矛盾有效緩解；二是從目前全國各地保障工作來看，未來被征地農民逐年加入企業職工養老保險或城鄉居民基本養老保險，并納入基本養老保險基金統籌，保障基金基本實現收支平衡，各地財政總體負擔較輕。