全面加強交通基礎設施建設的財政金融政策分析及措施建議

文 交通運輸部科學研究院 楊建平 蔣桂芹

各地交通運輸部門應將債券項目儲備作為一項長期性、基礎性工作，充分溝通協調同級財政部門，準確把握地方專項債券重點支持領域，加快儲備更多融資收益與成本匹配的優質項目。

今年初，中央提出實施好擴大內需戰略，適度超前開展基礎設施投資，有針對性擴大最終消費和有效投資。2月11日，《交通運輸部關于積極擴大交通運輸有效投資的通知》提出，積極擴大交通運輸有效投資，補齊交通基礎設施短板。加快交通基礎設施重大項目建設，加快“四好農村路”建設助力鄉村振興，大力推進交通運輸新型基礎設施建設和綠色低碳發展。

4月26日，中央財經委員會第十一次會議提出，加強交通、能源、水利等網絡型基礎設施建設，把聯網、補網、強鏈作為建設的重點，著力提升網絡效益。加快建設國家綜合立體交通網主骨架，加強沿海和內河港口航道規劃建設，優化提升全國水運設施網絡。加強綜合交通樞紐及集疏運體系建設，布局建設一批支線機場、通用機場和貨運機場，穩步推進建設“四好農村路”。

5月24日，國務院《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》提出，對沿江沿海沿邊及港口航道等綜合立體交通網工程，加強資源要素保障，優化審批程序，抓緊推動實施，啟動新一輪農村公路建設和改造。

6月29日，國務院常務會議提出，年內再開工一批國家高速公路聯通、省際公路瓶頸路段暢通、內河水運通道建設、港口功能提升等工程。

今年提出的擴大交通有效投資的建設任務，呈現出兩個突出特點：一是從2月提出的補齊交通基礎設施短板定位，向4月提出的全面加強基礎設施建設定位轉變，體現了當前穩經濟任務的緊迫性和基礎設施投資在穩經濟中的重要作用。二是在全面加強基礎設施建設的定位中，提出了港口航道、普通國省道、農村公路建設和改造等大量經濟效益差、社會效益顯著的公益類項目建設任務。

主要財政、貨幣金融支持政策

今年國務院《政府工作報告》提出，今年新增地方政府專項債3.65萬億元，2021年四季度未使用及未發行的專項債1.2萬億元留至今年使用，全年實際可使用地方政府專項債資金4.85萬億元。

4月25日，中國人民銀行下調金融機構存款準備金率0.25個百分點，釋放長期資金約5300億元。

5月24日，國務院《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》提出，加大金融機構對基礎設施建設和重大項目的支持力度。政策性開發性銀行要優化貸款結構，投放更多更長期限貸款；引導商業銀行進一步增加貸款投放、延長貸款期限；鼓勵保險公司等發揮長期資金優勢，加大對水利、水運、公路、物流等基礎設施建設和重大項目的支持力度。在依法合規、風險可控前提下，允許專項債項目采用“債貸組合”方式市場化配套融資和專項債作為重大項目資本金。

6月1日，國務院常務會議提出，調增政策性銀行8000億元信貸額度，建立重點項目清單對接機制。

6月17日，財政部、交通運輸部印發了關于《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》的補充通知（財建〔2022〕186號），在港口建設費政策取消后，將水運建設資金納入車購稅資金的支出范圍。

6月29日，國務院常務會議提出，運用政策性、開發性金融工具，通過發行金融債券等籌資3000億元，用于補充重大項目資本金或為專項債項目資本金搭橋，引導金融機構提供長期低利率貸款。

從以上一攬子財政、貨幣金融支持政策看，財政政策和貨幣金融政策協同發力，但貨幣金融政策更加積極，為交通基礎設施重大項目建設，提供了較為充足的資金支持和寬松的融資環境。針對重大項目資本金籌集難問題，通過政策性銀行發行金融債券方式籌資可以部分解困。

財政政策和貨幣金融政策協同發力，但貨幣金融政策更加積極，為交通基礎設施重大項目建設，提供了較為充足的資金支持和寬松的融資環境。

投資形勢和發展特征

防范化解風險的底線思維沒有改變

2021年中央經濟工作會議要求，堅決遏制新增地方政府隱性債務。今年《政府工作報告》提出，防范化解重大風險，做好經濟金融領域風險處置工作，加強風險預警、防控機制和能力建設，運用市場化、法治化方式化解風險隱患，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

中央財政投資能力下降

5月24日國務院印發的《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》提出，為穩定增加汽車等大宗消費，研究今年內對一定排量以下乘用車減征車輛購置稅的支持政策（階段性減征車購稅600億元）。5月31日，財政部、稅務總局發布公告：對購置日期在今年6月1日至12月31日期間內，且單車價格（不含增值稅）不超過30萬元的2.0升及以下排量乘用車，減半征收車輛購置稅。6月份全國共減征車輛購置稅71億元。另外，財政部7月14日公布的《2022年上半年財政收支情況》顯示：上半年車輛購置稅收入1374億元，比上年同期下降30.7%。

地方財政收支矛盾突出

財政部公布的《2022年上半年財政收支情況》顯示：上半年，地方一般公共預算本級收入5.76萬億元，按自然口徑計算下降7.9%；地方一般公共預算支出11.32萬億元，同比增長5.9%。地方一般公共預算收支缺口5.57萬億元。地方政府性基金預算本級收入2.61萬億元，同比下降29.7%，其中國有土地使用權出讓收入2.36萬億元，同比下降31.4%；地方政府性基金預算支出5.28萬億元，同比增長29.5%。

部分地方陷入以債養債惡性循環

7月6日，江蘇省鹽城市審計局官網刊發的《防范化解鄉鎮債務風險的對策和建議》提到：近年來，鄉鎮財政可用資金與財政支出的缺口持續增大，政府負債越來越多，且債務增速高于財政收入增速，債務規模普遍呈上升趨勢。有些鄉鎮出現工程款支付不及時或舉債搞建設等現象，甚至有些鄉鎮每年財政收入還不足以彌補債務利息支出，出現了舊債未還新債又舉的惡性循環。

融資收益與成本匹配的優質項目缺乏

近年來，新建高速公路項目進一步向邊遠山區延伸，橋隧比高，投資回收期長，經濟效益普遍較差。與此同時，砂石、鋼材、水泥、瀝青等原材料價格和人工成本持續上漲，經濟發達地區的征地拆遷費用不斷攀升，導致建設成本不斷攀升（高速公路每公里平均造價是20世紀90年代后期的10倍），平均每公里造價達到1.5億元，投資收益不斷下降。據東部某省反映，進入“十四五”以來，項目資本金比例普遍在40%至50%。某央企反映，2014年以來投資的PPP高速公路項目中，能夠實現盈利的項目數量非常少。建設成本上升、資產收益下降，融資收益與成本匹配的優質項目缺乏。

公益性項目建設將上升為主要地位

現階段雖然公路路網已經基本形成，但由于技術等級結構布局不合理，還不能較好適應高質量發展的要求，特別是普通國省道歷史欠賬太多，發展不平衡不充分問題更為突出，需要開展大規模提級改造，鄉村振興戰略的實施則需要農村公路進一步提升質量，這些公益性特征突出的發展短板，將上升到未來建設發展的主要地位。

當前的突出問題和政策短板

資本金籌集難、“有水沒盆”問題依然突出

今年以來，中央更加注重提升積極的財政政策效能，繼續加大穩健的貨幣政策實施力度，全年可實際使用地方專項債額度4.85萬億元，允許在依法合規、風險可控前提下實施“債貸組合”市場化配套融資和作為重大項目資本金。同時，增加政策性銀行信貸額度8000億元，政策性開發性金融工具3000億元，為交通基礎設施重大項目提供了較為寬松的融資環境。但受建設成本不斷攀升、資產收益下降因素影響，當前高速公路等重大項目對資本金的需求不斷加大，政策性開發性金融支持政策相比資本金實際需求仍是杯水車薪。此外，受階段性減征車購稅、地方投資能力受限及國家對地方融資平臺債務風險監管政策的持續收緊等因素影響，當前高速公路等重大項目資本金籌集難、“有水沒盆”的問題依然突出。

公益類項目缺乏政策支持

全面加強基礎設施建設的政策措施中，港口航道、農村公路建設和改造等大量公益類項目沒有新增政策支持，籌資極為艱難。2022年《政府工作報告》提出，2022年預算赤字率擬按2.8%左右安排，相比2021年下降0.4%，赤字規模減少2000億元（中央和地方各減少1000億元）。階段性減征車購稅600億元政策，預計今年將減少投入300億元左右。地方財政困難、資金投入難以保障，同時受遏制新增地方政府隱性債務政策約束，當前較為充裕的信貸資金沒有可用于公益類項目的政策路徑。

總體來看，當前的財政、貨幣金融支持政策，相對全面加強交通基礎設施建設的資金需求，還存在政策錯配和供給不足、政策實施路徑尚需“打通”，以及需要財政政策進一步發力等政策短板和突出問題。從穩經濟政策整體看，無論是助企紓困、穩消費，還是擴大有效投資，都存在政策錯配和供給不足等問題，都需要財政政策的進一步發力。

財政政策的空間已非常有限

財政部于7月14日公布的《2022年上半年財政收支情況》顯示：今年上半年，全國財政超支5.05萬億元（也就是大赤字5萬億），而2021年上半年財政赤字是7000億元，今年超支同比增加了622%。上半年，全國稅收收入8.56萬億元、同比下降14.8%，全國政府性基金預算收入2.8萬億元，同比下降28.4%。

根據《預算法》規定，中央預備費按照中央全年一般公共預算支出額的1%至3%設置，一般是幾百億元（如2017年中央預備費為500億元，占當年中央本級支出1.69%）。

其實，早在2020年12月十三屆全國政協常委、外事委員會主任樓繼偉在第五屆財政與國家治理論壇上的發言指出：“十四五”期的財政形勢極為嚴峻，風險和挑戰巨大。主要體現在：一是財政收支矛盾尖銳，財政壓力不斷加大。受疫情沖擊、經濟潛在增長率下降及全球經濟下滑的影響，預計未來五年我國財政收入將呈低水平運行態勢，但財政支出剛性不減，收支缺口較大。財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會非常困難。二是政府債務問題越來越成為影響財政穩定和經濟安全的重要因素。從2009年實施積極的財政政策以來，財政赤字不斷擴大，債務規模急劇擴張。債務付息支出占一般公共預算支出比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。地方債務問題更為突出，“十四五”期，多數省市的債務可持續性堪憂。粗略計算，大約四分之一的省份其省級財政收入的百分之五十以上將用于還本付息。

盡管如此，仍有兩項政策值得期待：一是今年第四季度提前下達2023年地方專項債限額1.5萬億元，用于補充擴大有效投資的資金來源；二是中央發行不計入預算赤字的特別國債，用于助企紓困、穩消費和擴大有效投資。兩項政策能否出臺，取決于經濟恢復情況。因為政策實施“用力過猛”和政策供給不足一樣，對經濟恢復非但無益而且有害。

政策措施建議

為積極擴大交通有效投資，全面加強交通基礎設施建設，繼續為穩經濟發揮重要作用，針對當前交通投融資面臨的困難和問題，提出如下政策措施建議。

呼吁政策盡早出臺

會同其他基礎設施投資的行業主管部門，積極呼吁中央能夠根據經濟恢復情況，提早預判、提早發行中央特別國債，繼續加大交通基礎設施重大項目資本金和公益類項目資金支持力度。針對大量公益類項目建設任務，在一定范圍內允許長期低利率信貸資金投入，且不納入新增地方政府隱性債務范疇，打通政策實施路徑。會同政策性銀行，抓緊探索研究適宜作為項目資本金的金融新品種。

爭取更多地方政府債券投入

一是做深做細做實項目前期工作。目前中央下達地方債券額度后，地方根據項目輕重緩急和成熟程度自行安排使用。因此，地方交通運輸部門應在現有規劃項目庫基礎上，區分輕重緩急客觀評估項目前期工作難易程度，準確預判可能遇到的困難問題，按照基本建設程序和債券發行績效評價等要求，積極爭取發改委、國土部等部門支持，加快辦理項目用地、規劃許可、環境影響評估、施工許可等審批手續，壓茬推進征地拆遷、市政配套等前期工作，提高項目成熟度。

用好用足當前寬松貨幣金融政策窗口期，持續推進公益類項目建設。

二是儲備更多符合條件的優質項目。各地交通運輸部門應將債券項目儲備作為一項長期性、基礎性工作，充分溝通協調同級財政部門，準確把握地方專項債券重點支持領域，加快儲備更多融資收益與成本匹配的優質項目，既要考慮項目數量的充足性，更要注重項目收益來源挖掘，全面提高儲備債券項目質量，扎實專項債券發行使用基礎。

三是用好用足專項債券作為重大項目資本金和專項債項目“債貸組合”市場化配套融資政策。國務院《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》支持在依法合規、風險可控前提下，專項債可作為重大項目資本金和專項債項目采用“債貸組合”方式進行市場化配套融資，涉及領域包括高速公路、內河航電樞紐和港口、鐵路、干線機場等交通建設項目。今年1月至6月各地共安排超過2400億元專項債券資金用作重大項目資本金，有效發揮政府投資“四兩撥千斤”的撬動作用。同時，財政部門將積極引導項目單位與商業銀行對接，對償還專項債券本息后收益仍有剩余的項目，項目單位可根據剩余專項收入情況申請市場化配套融資。1月至6月專項債券項目市場化配套融資超過5300億元，對帶動擴大有效投資發揮了重要作用。

用好用足貨幣金融支持政策窗口期

積極爭取將與交通基礎設施密切相關的服務區經濟、路衍經濟、交旅融合、沿線土地開發等收入納入項目收益來源，統籌項目建設內容和還款來源，將農村公路、普通國省道、內河航道等公益類項目轉化為準公益類項目，探索用好普通公路“建養一體化”模式。