“十四五”高速公路建設重點解讀

文 交通運輸部規劃研究院 饒宗皓 王宇 崔姝 麗萌

“十四五”時期，我國將完成2.5萬公里高速公路的新改建任務，高速公路將通達城區人口10萬以上市縣，基本實現“71118”國家高速公路網主線貫通。本文從發展現狀與現存短板、階段性特征與發展思路、重點建設任務與措施建議等方面詳細解讀了“十四五”時期高速公路的建設重點。

麻武高速木子店互通 趙廣亮 攝

發展現狀與現存短板

20世紀70年代末以來，我國高速公路從無到有，經歷了1978年至1988年的起步階段、1989年至1997年的穩步發展階段、1998年至2007年的加快發展階段、2008年至2015年的跨越式發展階段和2016年以來的全面規范和高質量發展階段。到2021年底，全國高速公路通車里程達到16.91萬公里，高速公路網骨架基本形成，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群區域已形成較為發達的高速公路網。高速公路的快速發展，大大縮短了省際間、重要城市間的時空距離，大幅提升了綜合交通快速網服務效率，為經濟健康運行和社會全面發展提供了重要支撐。

發展現狀

高速公路規模快速增長

1988年，我國第一條高速公路滬嘉高速建成通車，結束了中國大陸沒有高速公路的歷史；1998年、2008年，為應對亞洲金融危機、全球金融危機，高速公路始終是國家“促內需、保增長”的重點建設領域；2012年，全國高速公路通車里程達到9.6萬公里，首次躍居世界首位。“十一五”“十二五”“十三五”3個五年規劃期間，我國年均新增高速公路通車里程分別達約6600公里、9900公里和7500公里，規模保持持續快速增長。尤其是“十三五”末的2020年，全國高速公路通車里程達到16.1萬公里，穩居世界第一位。

分區域看，東、中、西部地區高速公路通車里程分別為5.0萬公里、4.7萬公里和6.4萬公里，在全國占比分別為31%、29%和40%。分行政等級看，國家高速公路通車里程達到11.3萬公里，建成比例超過80%；省級高速公路通車里程達到4.8萬公里。

高速公路網絡覆蓋水平大幅提升

到2020年底，高速公路已通達全國約99%的城鎮人口20萬以上城市及地級行政中心，連接了全國超過90%的縣（市、區），重要城市群已形成較為發達的高速公路網，北京、天津、上海、江蘇、福建、廣東、江西、貴州、寧夏等多個省（區、市）已實現“縣縣通高速”。

高速公路在全國公路網運行中發揮骨干作用

2020年，全國高速公路交通量均值為每日28899標準車當量數。從分級交通量情況看，大交通量路段占比較高，高速公路交通量大于每日15000標準車當量數的路段占觀測里程的62.6%，交通量在每日2000標準車當量數至15000標準車當量數的路段占觀測里程的31.9%，小于每日2000標準車當量數的路段占觀測里程的5.5%。據統計，高速公路已占全國公路網3%的里程，承擔超過30%的公路行駛量，高速公路承擔的旅客、貨物周轉量已分別達到了鐵路的1.25倍和1.06倍，發揮著交通運輸主動脈作用。從路網服務水平看，處于“暢通”和“基本暢通”狀態的里程占比達80%以上，高速公路網整體處于基本暢通水平。

現存短板

經過多年來的快速發展，高速公路網骨架基本形成，服務能力與水平明顯改善，但與高質量發展和構建新發展格局的要求相比，仍存在一些短板和薄弱環節，主要表現為以下幾點。

國家高速公路主線仍有部分待貫通路段、省際銜接路段建設相對滯后，影響路網整體運行效率

《國家公路網規劃（2013年-2030年）》明確的36條國家高速公路主線中，仍有G59呼北高速、G85銀昆高速等13條高速公路未實現全線貫通。由于相鄰省（區、市）的建設需求、財力存在差異，協調難度較大，部分項目中還涉及跨江、跨河等工程，省際銜接路段建設相對滯后，對路網整體效能的發揮造成明顯制約。

國家高速公路主通道能力不足服務水平亟待提升

部分早期建成的國家高速公路主通道，受當時技術條件、資金等因素限制，建設標準不高，以四車道為主，部分路段線型指標較低。隨著沿線經濟社會快速發展，交通需求向主要通道不斷集聚的趨勢進一步凸顯，部分路段車流量已經飽和，通行能力和服務水平亟待提升。例如，G2京滬高速、G4京港澳高速、G15沈海高速等一批早期建成的國家高速公路主線中，部分路段年平均日交通量已超過80000標準車當量數，較為嚴重的擁堵現象頻繁出現。

城市群都市圈區域高速公路網絡仍不完善

城市群、都市圈區域已成為帶動區域經濟社會發展的重要引擎，區域內城鎮、產業、人口密集，客貨運輸需求總量大、強度高。而目前城市群、都市圈區域的高速公路網絡化水平仍然不高，城際快速通道不足，路網便捷性和可靠性有待加強，還難以支撐區域內旺盛的客貨運輸需求。此外，隨著新型城鎮化的快速推進，部分高速公路主要城市過境路段還需要承擔大量的城市交通需求，造成短途交通與中長途交通相互干擾，服務水平下降明顯。

階段性特征與發展思路

經過20多年的大規模集中建設，我國高速公路總規模已超過16萬公里，總體適應當前經濟社會發展需要，“十四五”時期，我國高速公路發展進入新階段，主要呈現節奏放緩、區域差異化發展態勢凸顯等趨勢與特征。此外，結合對階段性特征的分析和判斷，“十四五”時期，我國高速公路應遵循“補齊短板、突出重點、提升服務、把握節奏”的發展思路。

階段性特征

從發展速度看 建設節奏進一步放緩

廣湛高速公路 李軍 攝

當前我國高速公路網骨架基本形成，重點城市群區域擁有較為發達的高速公路網絡，多個省（區、市）已實現“縣縣通高速”。由于高速公路主要通道趨于建成，近年來高速公路建設任務已逐漸向偏遠地區、支線和聯絡線轉移，交通需求相對較小，項目投資的邊際效果逐漸下降，項目建設的必要性和迫切性減弱。參考美國、法國、日本等發達國家的高速公路發展經驗，在經過20多年的大規模集中建設期之后，也都逐漸轉入了建設速度相對放緩的穩定發展階段。綜合判斷，“十四五”時期，我國高速公路發展將由大規模集中建設期逐漸轉向速度明顯放緩、重點更加突出的網絡優化完善期。

從區域分布看區域差異化發展態勢凸顯

“十四五”時期，隨著區域協調發展戰略、新型城鎮化發展戰略的深入推進，經濟和人口向大城市、城市群及都市圈集中的趨勢將更加明顯，高速公路主通道和城市群交通集聚效應不斷增強，城市群城際間及都市圈區域客貨運輸繁忙程度繼續加深，中短途交通需求明顯增加，城際高速公路的運輸需求更加旺盛，交通量仍將快速增長。同時，隨著鄉村振興戰略實施的不斷推進，城鄉差距不斷縮小，鄉村地區的機動化水平持續提高，對外經濟交通聯系的規模和頻率也將得到顯著增長。

從需求質量看高質量發展要求更加迫切

“十四五”時期，我國已轉向高質量發展階段，社會主要矛盾發生變化，人民生活水平持續改善，公眾對運輸服務的要求也不斷提高，從“走得了”向“走得好”“走得舒心”“走得放心”轉變，將更加注重服務品質、效率和服務體驗，多層次、多樣化、個性化的出行需求和小批量、高價值、快速化的貨運需求不斷增加。在高速公路網絡加快完善的同時，提質增效和高質量發展的要求更加迫切。

從要素保障看用地、生態環保等剛性約束趨緊

用地方面，按照《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）要求，一般建設項目不得占用永久基本農田，確實難以避讓永久基本農田的，項目用地預審需報自然資源部和國務院審批。高速公路項目屬于線性工程，完全避讓永久基本農田存在現實困難，導致耕地占補平衡、永久基本農田補劃壓力大，項目用地報批周期長，前期工作和落地實施的難度加大。生態環保方面，生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，近年來國家對于生態環境保護的力度不斷加大，對生態紅線的管控越來越嚴格，高速公路項目前期工作和工程建設中的環保要求不斷提高。資金方面，國家高度重視地方政府的債務風險問題，地方政府的舉債融資行為進一步規范，這對高速公路建設的投融資產生一定影響。

創新是一個企業生存和發展的靈魂。加強成本費用管理，以我國目前現行的體系，仍需要進行創新改革。國外的銀行成本管理的方法相對成熟，銀行可以派遣管理人員到國外學習先進的成本管理方法和途徑。再結合自身的實際運營環境，制定出一套適合自己的費用管理機制，提高成本效益。丁忠明、張深通過對國內外不同類型的商業銀行進行比較后發現銀行經營效率的提高得益于業務創新。可見創新意識的重要性。

發展思路

補齊短板

堅持問題導向，針對當前高速公路建設中的短板和薄弱環節，繼續加強國家高速公路待貫通路段及省際瓶頸路段建設，推進交通繁忙路段擴容改造，著力優化完善城市群、都市圈區域高速公路網絡，提升路網整體效率和網絡效益。

突出重點

緊扣國家重大戰略，以重大工程、重大項目為抓手，加快推進城市群、都市圈、沿邊沿海、西部陸海新通道、革命老區等重點區域高速公路通道強化及網絡完善，優化供給結構，著力實現精準供給、提質增效。

提升服務

落實高質量發展要求，著力提升高速公路服務能力和品質，切實改善公眾交通出行體驗，提高貨運服務能力和效率，保障產業鏈供應鏈高效運轉，為構建新發展格局提供有力支撐。

把握節奏

重點建設任務與措施建議

按照“十四五”時期的高速公路發展思路，下一步我國應重點推進國家高速公路貫通互聯、繁忙通道擴容改造等項目建設，并持續加強規劃對建設的指導作用、加強高速公路技術標準的相關研究等。

G30連霍高速公路甘肅省張掖市甘州區過境段 張嘯天 攝

重點建設任務

加快推進國家高速公路貫通互聯

首先，以中部和西部地區為重點，加快推進G55二廣高速內蒙古二連浩特至賽漢塔拉段、G59呼北高速山西離石至隰縣段、G85銀昆高速甘肅彭陽至大橋村段等國家高速公路待貫通路段項目建設，到“十四五”末基本實現“71118”36條國家高速公路主線貫通。

其次，按照交通運輸部與國家發展改革委聯合印發的《關于加強國家公路省際瓶頸路段建設的通知》（交辦規劃〔2021〕77號）通知要求，將相鄰兩省（區、市）的國家高速公路一方已建成、另一方尚未開工建設的未通路段，或一方已開工一年以上、另一方尚未開工建設的未通路段，或兩方均未開工建設且里程之和不超過100公里的路段認定為省際瓶頸路段，加快打通G1015鐵科高速新發至科右中旗段、G1816烏瑪高速合作至賽爾龍段等一批國家高速公路省際瓶頸路段，到“十四五”末實現既有省際瓶頸路段基本消除，進一步強化區域間快速聯系，提升國家高速公路網整體效能。

持續推進國家高速公路繁忙通道擴容改造

以東部和中部地區為重點，推進G2京滬高速山東萊蕪至臨沂（魯蘇界）段、G4京港澳高速湖南耒陽至宜章段、G25長深高速江蘇連云港至淮安段、G60滬昆高速江西昌傅至金魚石段等建設年代較早、技術指標較低、交通繁忙的國家高速公路路段擴容改造，優化通道能力配置，提升國家高速公路運行效率和服務水平。合理選擇擴容改造方案，在建設條件允許的情況下，優先采用利用既有高速公路進行擴容的方案，集約節約利用通道和土地資源。

積極完善城市群都市圈快速網絡

支撐城市群和都市圈發展壯大，以京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈等城市群為重點，加快城際高速公路通道建設，完善高速公路環線系統，推動區域交通一體化發展。適應城市空間拓展要求，推動特大城市和城市群核心城市繞城高速公路建設，有序推進高速公路城市出入口路段、互通立交等建設改造，提高瓶頸路段通行效率。

穩步推進重大戰略性通道和特殊類型地區高速公路建設

加強出疆入藏、中西部地區、沿江沿海沿邊等戰略骨干通道建設。深化促進陸海雙向開放，積極推進西部陸海新通道公路暢通工程，實現省際間、城際間高速公路互聯互通。推動跨海峽海灣、大江大河通道建設，對于滬甬、滬舟甬跨海通道等影響大、利長遠的重大工程，積極開展前期研究和技術攻關，適時啟動項目建設。

加快完善脫貧地區，以及贛閩粵原中央蘇區和陜甘寧、大別山、左右江、川陜、沂蒙、福建等革命老區的高速公路網絡，暢通對外運輸通道，提升區域快速機動化水平，增強對紅色旅游景區景點的服務支撐能力，促進當地城鎮化建設和產業發展。

結合各地建設需求與發展能力綜合判斷，“十四五”時期，全國高速公路年均新增通車里程將達到約6000公里，與“十三五”時期（約7500公里）相比，建設速度將進一步放緩。預計到“十四五”末，全國高速公路通車總里程將達到約19萬公里。

措施建議

加強規劃對建設的指導作用，合理把握建設節奏

建議交通運輸部進一步加強對高速公路規劃的行業指導作用和協調功能，探索開展針對各省（區、市）高速公路發展適應性的評價工作，引導各省（區、市）強化高速公路規劃的科學性，避免盲目擴大路網規模，避免出現為增加建設項目而反復調整規劃的現象。建議各地加強對高速公路規劃實施方案的研究，量力而行，合理把握高速公路建設規模和建設節奏，嚴守債務風險底線。

加強高速公路技術標準的相關研究

建議在《公路工程技術標準》（JTG B01-2014）的基礎上開展深化研究，提出適應中西部地區、山區的高速公路技術標準。對于西部沙漠、戈壁和草原等地區，以及一些交通量較小的通道，科學確定建設標準，合理運用技術指標，靈活選擇建設方案，重點是提高通行能力和服務水平，而非片面追求高標準，應降低工程造價，控制建設成本和債務規模。

加快推動高速公路數字化、智能化升級改造

建議更加注重科技創新賦能，推動新一代信息技術、人工智能等前沿科技在高速公路建設中的深度應用。大力發展“新基建”，加快高速公路基礎設施數字化改造，推進基礎設施全要素、全周期數字化轉型發展，推動重點路段開展惡劣天氣行車誘導，提升路網安全保障能力和運行效率。

加快推動高速公路綠色集約發展

建議各地在高速公路規劃建設過程中，進一步加強與國土空間規劃“三區三線”的協調銜接，依法避繞自然保護區、水源地保護區等生態環境敏感區。加強過江通道統籌布局，著力推進高速公路與鐵路、城市交通合并過江，節約集約利用土地、岸線及通道線位資源。