2022：“一國兩制”的發(fā)展?fàn)顩r與前景

文|田飛龍

2022 年港澳“一國兩制”發(fā)展，我們可以從國家定位、民主法治、經(jīng)濟(jì)民生、融合發(fā)展、港澳新篇章等層面加以簡要回顧與分析。

2022年是“一國兩制”發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻，是香港回歸祖國25周年，是“九二共識(shí)”提出30周年，也是橫琴粵澳深度合作區(qū)探索發(fā)展的重要年份。“一國兩制”是國家解決港澳臺(tái)和平統(tǒng)一與現(xiàn)代化發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策和憲制安排。中共二十大報(bào)告提出，“一國兩制”是中國特色社會(huì)主義的偉大創(chuàng)舉，是港澳回歸以來保持繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排，要長期堅(jiān)持。“長期堅(jiān)持”是中央對(duì)“一國兩制”內(nèi)在國家理性和制度效能的權(quán)威確認(rèn)，也是對(duì)港澳實(shí)踐“一國兩制”具體成效與全球化作用的高度肯定。

關(guān)于2022年港澳“一國兩制”發(fā)展，我們可以從國家定位、民主法治、經(jīng)濟(jì)民生、融合發(fā)展、港澳新篇章等層面加以簡要回顧與分析。我們認(rèn)為，“一國兩制”是國之大計(jì)，不因世界體系波動(dòng)和斗爭性上升而改變，不因本土分離勢力和外部干預(yù)勢力破壞而改變，不因國家主體戰(zhàn)略調(diào)整與法治體系建設(shè)而改變，而是因應(yīng)新時(shí)代國家治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局進(jìn)行固本擴(kuò)容式的豐富發(fā)展。國家在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和“十四五規(guī)劃”中提出的港澳發(fā)展定位與目標(biāo)，就是國家對(duì)港澳地位與角色的新的、系統(tǒng)化的理解和塑造。“長期堅(jiān)持”而不止是“五十年”，是對(duì)“一國兩制”生命周期及其活力的前所未有的肯定與期待，是“一國兩制”新篇章的正式啟航。

2022 年1月3日，香港特區(qū)第七屆立法會(huì)議員宣誓儀式在立法會(huì)綜合大樓會(huì)議廳進(jìn)行。圖為議員進(jìn)行宣誓

“一國兩制”國家定位的再清晰化

“一國兩制”按其原初設(shè)計(jì)是“五十年不變”，其規(guī)范內(nèi)涵在于：其一，“一國兩制”是一個(gè)實(shí)驗(yàn)性的新事物，到底行不行，需要實(shí)踐檢驗(yàn)，五十年是一個(gè)合理期限，可以留下足夠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)作出研判和決定；其二，“一國兩制”處理的是資本主義與社會(huì)主義在同一主權(quán)秩序內(nèi)的共存競爭問題，五十年是一個(gè)合理評(píng)估周期；其三，中國現(xiàn)代化需要一個(gè)合理發(fā)展期，中國將在五十年內(nèi)完成基本的現(xiàn)代化。

對(duì)港澳社會(huì)而言，1997年/1999年回歸時(shí)刻對(duì)“五十年”是遙遠(yuǎn)的想象，但到了2022年則屬于迫切的命題。香港社會(huì)甚至在2014年“占中”運(yùn)動(dòng)中就提出了“二次前途”問題，其背后正是對(duì)“五十年”之后到底怎么辦的深刻憂慮。從國際社會(huì)而言，外資的穩(wěn)定性預(yù)期也與“一國兩制”的連續(xù)性有關(guān)，否則中國香港和新加坡的競爭就會(huì)暴露出劣勢與短板。2022年是香港回歸祖國25周年，全香港最關(guān)心的問題就是中央如何定調(diào)“五十年”問題，為香港未來發(fā)展提供新愿景。

中央的回應(yīng)是充滿智慧和誠意的：其一，2022年全國兩會(huì)期間，國務(wù)院港澳辦主任夏寶龍?zhí)岢觯拔迨瓴蛔儭笔且粋€(gè)哲學(xué)問題，而不是數(shù)學(xué)問題，為“五十年”之后的制度延續(xù)性提供了解釋空間；其二，最高層的一錘定音，即習(xí)近平主席在香港回歸祖國25周年大會(huì)上提出“一國兩制”長期堅(jiān)持，這是“長期堅(jiān)持論”首次由最高領(lǐng)導(dǎo)人宣布，意義重大；其三，中共二十大報(bào)告再次確認(rèn)“一國兩制”長期堅(jiān)持。“長期堅(jiān)持論”是國家關(guān)于“一國兩制”的全新定位，反映了國家對(duì)“一國兩制”國家理性、實(shí)踐規(guī)律及生命周期的延續(xù)和自信，對(duì)港澳社會(huì)和全球資本是重大的利好信號(hào)。

民主法治體系的結(jié)構(gòu)鞏固

2022年是香港“一國兩制”制度體系建設(shè)的“沉淀”之年。香港國安法繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施，但遭遇來自不同層面的阻力和挑戰(zhàn)，新選制以“愛國者治港”為根本原則，在2022年完成了全部選舉環(huán)節(jié)，新立法會(huì)宣誓就職，新特首順利選舉產(chǎn)生。香港管治進(jìn)入新時(shí)代，但忠誠與賢能疊加的新管治體系仍需培育引導(dǎo)。

2022年12月7日，香港大公文匯傳媒集團(tuán)、中國和平統(tǒng)一促進(jìn)會(huì)香港總會(huì)在香港會(huì)議展覽中心聯(lián)合舉辦的“九二共識(shí)”30周年圖片展開幕，大批市民及學(xué)生到場觀看圖片展

香港國安法是“一國兩制”制度體系的最關(guān)鍵增量，是中央全面管治權(quán)與香港高度自治權(quán)相統(tǒng)一的典范立法。這部法律有諸多的制度創(chuàng)新，包括設(shè)立駐港國安公署、設(shè)立指定法官、設(shè)立新的保釋規(guī)則和陪審團(tuán)規(guī)則等。這些新規(guī)則對(duì)香港法治與司法獨(dú)立的固有傳統(tǒng)帶來一定的沖擊和適應(yīng)難題。香港法官對(duì)于理解和運(yùn)用國安法存在知識(shí)背景差異、裁判取向差異和基本價(jià)值觀差異等諸多不相適應(yīng)的問題。

這些問題在“黎智英案”相關(guān)的程序裁決中頻繁出現(xiàn)，如保釋裁決、辯護(hù)權(quán)裁決，前者通過香港終審法院的糾錯(cuò)機(jī)制予以改正，澄清并遵從香港國安法的保釋條款的原意，但后者因香港國安法未作明確規(guī)定而未能在香港終審法院得到糾正，引發(fā)釋法動(dòng)議。程序裁決的爭議反映出香港國安法與香港普通法的法理磨合仍需時(shí)日，而香港法院對(duì)立法原意的理解和適用還不夠自覺和熟練。香港法治在國安案件之外大體保持專業(yè)裁判水準(zhǔn)，國際認(rèn)可度得以維持。特區(qū)政府在法治建設(shè)方面也在吸取教訓(xùn)，及時(shí)改進(jìn)，比如防疫法規(guī)“免針紙案復(fù)核案”政府?dāng)≡V，源于有關(guān)法律授權(quán)不明確，政府接受判決并事后啟動(dòng)修例彌補(bǔ)缺陷。國際調(diào)解院落戶香港，是香港法治地位提升和法律服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要契機(jī)。

在民主政治層面，2022年是新選制落地之年。2022年初，新當(dāng)選的90名立法會(huì)議員宣誓就職，承擔(dān)起“愛國者治港”條件下立法會(huì)的新使命。對(duì)新一屆立法會(huì)而言，“惡意拉布”已成過去時(shí)，但如何確立新的代議民主規(guī)范，如何行使好監(jiān)督政府的職能，如何避免成為簡單擁護(hù)政府的“橡皮圖章”，這些問題并不容易解決。愛國者監(jiān)督愛國者，當(dāng)然不再是為反對(duì)而反對(duì)，但如何做到監(jiān)督的專業(yè)化、政策化及符合基本法規(guī)范，仍是對(duì)新一屆立法會(huì)的整體挑戰(zhàn)，也是新選制實(shí)現(xiàn)軟著陸與人心認(rèn)同的關(guān)鍵所在。新特首選舉在2022年5月9日完成，李家超當(dāng)選。特首是香港基本法確立的行政主導(dǎo)體制的關(guān)鍵元素，是香港管治與發(fā)展的關(guān)鍵責(zé)任人。新特首提出“以結(jié)果為目標(biāo)”的管治哲學(xué)，是對(duì)特區(qū)政府既往消極管治路線的糾偏，是直面香港社會(huì)深層次矛盾問題及融入國家發(fā)展大局戰(zhàn)略問題的新管治觀與施政倫理。整體上，“愛國者治港”要求的是賢能愛國者承擔(dān)治理責(zé)任，其中忠誠是底線要求，賢能是理想要求，這表明香港特區(qū)管治體系從制度預(yù)期到施政現(xiàn)實(shí)仍有很長的路要走。

香港民主法治體系的相應(yīng)變化對(duì)澳門制度也有影響：其一，在國安法治層面，澳門在中央批復(fù)設(shè)立國安顧問和技術(shù)顧問的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出修改澳門本地23條立法，以完善國安法律體系；其二，在選舉安全層面，澳門修訂有關(guān)選舉法加強(qiáng)了對(duì)候選人的資格審查，確保愛國者治澳。港澳在民主法治體系上根據(jù)中央決策進(jìn)行各自完善，有助于“一國兩制”制度體系的豐富發(fā)展及制度經(jīng)驗(yàn)的有效累積和分享。

經(jīng)濟(jì)民生與融合發(fā)展的進(jìn)展

經(jīng)濟(jì)民生是香港社會(huì)固有痛點(diǎn)，是回歸以來香港管治體系的政策欠賬，也是香港社會(huì)深層次矛盾所在。香港是國際化大都市，但香港的城市繁榮與貧富分化、青年人受壓抑、住房無法保障等社會(huì)問題并存，香港的官商利益勾結(jié)與決策執(zhí)行效率偏低又進(jìn)一步放大了固有矛盾，導(dǎo)致社會(huì)沖突由經(jīng)濟(jì)民生向政治領(lǐng)域蔓延。香港過去十年的社會(huì)運(yùn)動(dòng)與經(jīng)濟(jì)民生的痼疾有關(guān)。中央深刻理解經(jīng)濟(jì)民生的根本重要性，習(xí)近平主席在慶祝香港回歸祖國25周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話和中共二十大報(bào)告中均有關(guān)于經(jīng)濟(jì)民生的清晰判斷和指示。在“七一”香港講話中，習(xí)近平主席提出了“四點(diǎn)希望”，即著力提高治理水平，不斷增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能，切實(shí)排解民生憂難，共同維護(hù)和諧穩(wěn)定，同時(shí)對(duì)青年人的成長和支持提出特別期望，這些都是關(guān)乎民生與社會(huì)正義的關(guān)鍵點(diǎn)。

2021年10月5日，香港，與深圳高樓大廈形成鮮明對(duì)比的香港新界北，未來這里將建成北部都會(huì)區(qū)

李家超特首在2022年首份施政報(bào)告中對(duì)經(jīng)濟(jì)民生議題非常重視：其一，對(duì)標(biāo)“十四五”規(guī)劃的“八大中心”目標(biāo)和習(xí)近平主席“四點(diǎn)希望”進(jìn)行分解并提出政府行動(dòng)計(jì)劃；其二，延續(xù)“北部都會(huì)區(qū)”規(guī)劃，推進(jìn)融合發(fā)展；其三，提出民生保障計(jì)劃具體目標(biāo)，訂立KPI（關(guān)鍵績效指標(biāo)）考核機(jī)制；其四，重申有為政府理念與施政倫理。

在大灣區(qū)融合發(fā)展層面，中央于2022年6月推出了“南沙方案”作為第三個(gè)發(fā)展引擎，連同2021年推出的“橫琴方案”“前海方案”，構(gòu)成大灣區(qū)融合發(fā)展的“三駕馬車”。香港在大灣區(qū)融合發(fā)展中具有顯著特色，其先進(jìn)服務(wù)業(yè)可作為引領(lǐng)性產(chǎn)業(yè)，而創(chuàng)新科技合作潛力與空間也非常巨大。多所香港高校已陸續(xù)進(jìn)駐大灣區(qū)內(nèi)地城市開辦分校，培養(yǎng)尖端科技人才，開展前沿科技合作。澳門在橫琴粵澳深度合作區(qū)框架內(nèi)獲得重大發(fā)展機(jī)遇與便利，其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)適度多元發(fā)展、澳門特色“一國兩制”制度創(chuàng)新及澳門國際地位與優(yōu)勢的進(jìn)一步發(fā)揮，呈現(xiàn)出越來越明朗的趨勢和路徑。

當(dāng)然，客觀而言，新冠疫情流行三年，港澳與內(nèi)地通關(guān)及融合發(fā)展均受到較大影響。在疫情日益受控的條件下，內(nèi)地與香港有序?qū)崿F(xiàn)全面通關(guān)，有關(guān)規(guī)劃和政策項(xiàng)目如何順利推進(jìn)及取得可觀成效，成為大灣區(qū)融合發(fā)展的聚焦目標(biāo)。

“一國兩制”新篇章與港澳未來角色

中共二十大標(biāo)志著中國進(jìn)入民族復(fù)興與人類命運(yùn)共同體建構(gòu)的嶄新階段，“中國式現(xiàn)代化”成為團(tuán)結(jié)凝聚全體中國人的思想名片。“一國兩制”已經(jīng)并將繼續(xù)對(duì)“中國式現(xiàn)代化”作出獨(dú)特貢獻(xiàn)。中央給足了港澳發(fā)展的制度與政策空間，承擔(dān)了保障港澳繁榮穩(wěn)定的國家安全與管治權(quán)安全的制度責(zé)任，并在國家主體戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展中賦予港澳優(yōu)先參與者角色，期待港澳書寫“一國兩制”新篇章。

港澳未來角色需要恰當(dāng)定位和塑造：其一，堅(jiān)持“一國兩制”定位，港澳作為聯(lián)系祖國內(nèi)地與世界市場的獨(dú)特橋梁紐帶繼續(xù)發(fā)揮作用；其二，融合發(fā)展與全球化發(fā)展相結(jié)合，港澳更緊密與國家互動(dòng)，也更緊密與世界互動(dòng)，深化全球化內(nèi)涵，激活發(fā)展動(dòng)能；其三，良政善治體系的規(guī)范建構(gòu)，即統(tǒng)籌安全與發(fā)展，完善“一國兩制”制度體系，準(zhǔn)確落實(shí)“愛國者治港”“愛國者治澳”，提升特區(qū)政府賢能管治水平與為民服務(wù)的責(zé)任感，著力破解社會(huì)深層次矛盾問題，促進(jìn)社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)；其四，在涉外斗爭與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面，充分認(rèn)識(shí)到美西方“長臂管轄”與非法制裁的危害性與現(xiàn)實(shí)性，依靠國家并健全自身反制性的法律基礎(chǔ)，善用國際法維權(quán)武器，維護(hù)港澳國際地位與合法權(quán)益。

總之，2022年的港澳社會(huì)與國家共同經(jīng)歷疫情肆虐與國際格局風(fēng)云變幻，保持了基本的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展，但也面臨民主法治、經(jīng)濟(jì)民生、融合發(fā)展、涉外關(guān)系等多個(gè)層面累積問題的困擾和挑戰(zhàn)。中央宣布“一國兩制”長期堅(jiān)持，并在制度政策上給予港澳大力支持，這就為港澳“一國兩制”制度體系豐富發(fā)展及國際地位與角色的鞏固準(zhǔn)備了優(yōu)良基礎(chǔ)。我們確信，在“一國兩制”的保障下，港澳一定能夠在民族復(fù)興過程中更好發(fā)揮作用，一定能夠激發(fā)并塑造更完整和更有競爭力的制度體系和產(chǎn)業(yè)體系，書寫“一國兩制”的華麗新篇章。