國土空間規劃時代地質環境規劃的法律定位

宦吉娥，張玉婷，龐設典，黃群龍

(1.中國地質大學(武漢)，湖北 武漢 430074； 2.武漢市勘察設計有限公司，湖北 武漢 430022；3.武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022)

1 引 言

習近平總書記指出，統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則[1]。人為或自然因素引發的地質災害是國家財產、人民生命財產安全的重大威脅，我國歷來重視地質災害防御，然而地質災害的防御必須從地質環境保護層面進行系統性布局，處理好國土空間開發利用與地質環境安全之間的關系。國土空間規劃時代，我國國土空間整體開發利用布局進一步優化與整合，對地質環境的安全與穩定提出了新的挑戰。因此，有必要對地質環境規劃進行法律定位，使其在國土空間規劃體系中得到應有的重視。

2 地質環境規劃的法規與編制現狀

2.1 法規現狀

以“地質”和“地質環境”為主要檢索詞在北大法寶對我國現行的法律法規進行檢索，共搜集到中央層面的法規5部，地方層面以31個省級行政區劃單位(港澳臺除外)為主要研究對象，搜集到地方層面法規共計29部。根據規定內容的差異，可以將上述法規劃分為綜合性法規(表1)和專項性法規(表2)兩大類。

表1 我國地質環境領域綜合性法規

表2 我國地質環境領域專項性法規

從匯總的情況可以看出，我國地質環境領域的法規縱向上涉及國家和地方兩個層級，橫向上涉及的范圍較廣泛，內容上除了綜合性的規定，還存在地質災害防治、地質勘查、礦山地質環境、地質資料、地質環境監測、地質遺跡和地面沉降等七個領域的專項法規。因為涉及地質環境規劃相關規定的內容均存在于綜合性法規之中，所以下文主要針對地質環境領域綜合性法規進行分析。

從當前地質環境綜合性法規的現狀來看，主要存在以下兩種普遍現象：第一，法規的位階較低，缺乏高位階統一的立法指引。綜合性立法只存在于地方，中央層面的相關法律法規的制定有所缺失；第二，法規制定的數量較少。全國(港澳臺除外)僅有16個地區對于地質環境規劃在法規中進行規定，海南省是地方政府規章的形式，其余均為地方性法規的形式，涉及地質環境規劃方面立法的覆蓋率不高，地質環境缺乏較為完善的法規保障體系。

雖然16個地方省份(如表1所示)在地質環境領域進行了綜合性立法，但是具體到法規條文規定的具體內容，各個地方對于地質環境規劃編制的規定和處理也不盡相同，具體分析主要有以下幾個方面：

(1)規劃的名稱

規劃的名稱體現規劃編制的內容與側重，體現規劃的核心要義，規劃名稱的差異也展現出各個地區對于地質環境的關注點不同。從各個地方法規的具體規定來看，江蘇省、廣西壯族自治區、湖南省、河南省、黑龍江省、遼寧省、甘肅省、貴州省8個省份選擇“地質環境保護規劃”為名稱，內蒙古自治區、西藏自治區、湖北省以“地質環境保護與(和)利用規劃”為規劃名稱，新疆維吾爾自治區選擇編制“國土空間生態修復規劃”，四川省以“地質環境保護、利用規劃”為規劃名稱，海南省選擇制定“地質環境保護、利用和地質災害防治規劃”，山東省規定組織制定“地質災害防治規劃、礦山地質環境保護等”規劃，云南省規定要制定“地質災害防治規劃”。

(2)規劃的內容

針對地質環境規劃的具體內容，僅有江蘇省、河南省和甘肅省在法規中作出了詳細的規定。其中《江蘇省地質環境保護條例》第九條規定：地質環境保護規劃主要包括以下內容：①地質環境現狀；②地質環境保護的基本要求與規劃目標；③地質環境保護功能區劃分；④地質環境保護和重點地質生態環境修復工程；⑤地質環境保護規劃實施保障措施。《河南省地質環境保護條例》第九條和《甘肅省地質環境保護條例》第七條規定一致，內容均為：地質環境保護規劃主要包括以下內容：①地質環境現狀與發展趨勢；②地質環境保護的基本要求與規劃目標；③地質環境保護功能區劃分；④地質環境保護的主要任務；⑤地質環境的恢復治理，地質災害的預防、控制和治理；⑥地質環境保護規劃實施的保障措施。

相對比而言，河南省和甘肅省的條文規定比江蘇省的規定更加全面，河南省和甘肅省不僅要求對地質環境的現狀、目標、功能區劃分、修復以及保障措施等方面進行編制，同時對于地質環境保護的主要任務以及地質災害的預防、控制和治理的內容也需要編入規劃內容之中。

(3)與其他規劃關系的處理

規劃之間關系的處理是否得當對于規劃目的能否實現至關重要。各個地方法規條文內容中規劃關系的處理主要涉及經濟發展規劃和其他相關規劃兩大類。詳細來說，第一，針對經濟發展規劃，16個省份中，除了山東省和云南省未對地質環境綜合性規劃的編制作出要求，剩余14個省份中，有13個明確提出要堅持貫徹經濟發展規劃為根本遵循的原則，規定將地質環境規劃納入國民經濟與社會發展規劃(計劃)之中，只有甘肅省未在條文內容中將此進行明確。第二，針對其他相關規劃，除了甘肅省明確寫明在編制和實施城鄉規劃、土地利用總體規劃以及礦產資源、水利、交通、旅游、能源等規劃，應當與地質環境保護規劃相銜接，闡明了其他相關規劃與地質環境規劃之間的銜接關系，剩余15個省份都沒有較為清晰的關系界定，處理方式可以大致分為兩種，江蘇省、廣西壯族自治區、河南省、黑龍江省4個省份在條文中以“土地利用總體規劃、城鄉規劃、礦產資源規劃、旅游發展規劃以及水利、交通、能源等重大建設工程項目規劃，應當符合地質環境保護的要求”此類似話語進行了規定，只突出強調地質環境保護要求對規劃編制的影響，未直接處理規劃之間的關系，其他11個省份條文內容對于規劃關系的處理均沒有涉及。

2.2 編制現狀

規劃的編制是規劃目標實現的重要前提條件。因為規劃不同于法律，可能會涉及國家保密數據，不存在強制公開的屬性，為進一步對我國31個省級行政區劃單位地質環境規劃和涉及地質環境內容的相關規劃的編制情況進行追蹤，以“地質”“規劃”為檢索詞條，以標題為主要檢索范圍，以2022年3月為時間節點，在31個省級行政區劃單位人民政府門戶網站和自然資源規劃廳(局)網站進行檢索，并將檢索結果根據規劃的內容和關系進行了分類匯總(如表3所示)。

病理學分析 完成磁共振掃描后，將大鼠過量麻醉處死后立即解剖，取部分右葉肝臟用于病理學分析，采用HE染色及Masson染色，利用METAVIR分期系統進行病理學分期(F0：無纖維化；F1：匯管區纖維化；F2：少量的匯管區-中央靜脈纖維橋或纖維分隔；F3：大量的匯管區-中央靜脈纖維橋或纖維分隔；F4：早期肝硬化)。本研究定義F1～F2期為輕度肝纖維化，F3～F4期為重度肝纖維化。

表3 各地方地質環境領域相關規劃編制情況匯總

續表3

從整體上來看，我國地質環境領域編制的規劃數量較多，總計138個，但是地質環境內容要素較分散，更多地分散于專項規劃和其他相關規劃之中，各地方更加偏向于以地質環境某單一要素為基礎編制相對應的下位專項規劃。專項規劃在具有較強針對性的同時也不可避免地存在調整范圍狹隘的弊端，地方缺乏綜合性地質環境規劃的編制在一定程度上就可能會導致某些地質要素保護的缺位，因此地質環境綜合性規劃的編制對于地質環境安全的保障是十分必要的。但是從檢索結果的匯總情況可以看出，其編制的整體情況并不樂觀，一方面，地質環境綜合性規劃編制數量較少，31個省份中只有河南省、貴州省、江蘇省、浙江省、廣西壯族自治區5個省份進行了地質環境綜合性規劃的編制工作；另一方面，綜合性規劃編制的法律落實情況并不理想。雖然在前述法規統計中有16個省份法律明確規定要編制地質環境規劃，但實際只有河南省、貴州省、江蘇省、廣西壯族自治區將法律規定進行了落實，有四分之三的省份仍處于未編制的狀態。

綜上所述，地質環境綜合性規劃存在法律保障體系不健全，法律規定內容不全面，規劃之間關系的處理被忽略，規劃編制工作落實不到位等諸多問題，這也反映出我國對于地質環境整體的保護在法律保障和編制實踐方面的重視程度遠遠不夠，為滿足新時代綠色發展的現實需要，緩和人類發展與自然生態平衡之間的矛盾，推動地質環境規劃的落實和實施，需要我們從立法和編制實踐兩方面對其進一步完善。

3 國土空間規劃時代地質環境規劃編制的機遇與挑戰

2019年5月23日中共中央國務院發布關于建立國土空間規劃體系并監督實施的意見，其中明確提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，打破了我國傳統的規劃體系，正式將我國帶入國土空間規劃時代[2]。一直以來，地質環境與空間規劃聯系十分密切，對于空間規劃的布局與發展意義重大。國土空間規劃時代的到來，是對我國規劃體系的重大變革，這也為地質環境規劃的完善與發展帶來諸多機遇與挑戰[3]。

3.1 地質環境規劃的發展機遇

(1)法律地位的提升

我國的規劃編制成果自城鄉規劃法之后有了明顯的法定規劃和非法定規劃之分，盡管對于兩者之間的界定條件還存在較大的爭議，但是相較之法定規劃擁有更高的法律強制力、更為嚴格的編制和修改程序這些是無可厚非的。國土空間規劃體系的提出與構建，就是為了解決我國傳統規劃體系中存在的規劃沖突、重復等諸多問題，改變我國現代治理體制和公共政策中碎片化、短期行為，嚴格規范規劃的編制與實施程序，突出和強調規劃的強制性和權威性，進一步提升我國整體規劃體系的法律地位。地質環境作為國土空間規劃編制的依托，是國土空間規劃編制和實施的前提和基礎，因此對于我國地質環境規劃法律地位不明確，規劃權威性和強制性得不到充分體現的現實局面，必然會因為國土空間規劃時代的到來受到影響和改變，這為地質環境規劃法律地位的提升提供了強有力的基礎支撐。

(2)規劃體系的完善

國土空間規劃不僅僅帶來空間結構和空間治理的優化布局，對于我國規劃體系的整體改革和調整也具有重大意義。我國地質環境規劃的編制工作起步較晚，至今仍未形成較為完整的規劃體系。規劃體系存在缺乏高位階規劃的統一引導、規劃編制層級較混亂、技術標準的不統一等問題，影響規劃目標的實施效果。“五級三類”的規劃編制體系與“多規合一”的編制理念，不單單是國土空間規劃體系的編制思路，從另一個層次來說，這也是地質環境規劃體系的構建指南，為其進一步完善和發展提供了機遇和強大的外部推動力。一方面，將地質環境規劃體系與國土空間規劃體系相對接，落實“三區三線”的具體要求，優化地質環境開發與保護的布局，促進國土空間用途管制目標的統一實現；另一方面，通過自上而下的規劃編制和傳導體系，進一步協調不同層級政府之間的利益關系，確保規劃的內容由淺入深、由粗至細，在確保規劃的內容全域、全覆蓋的同時，又能夠對于重點領域進行針對性、具體性的安排，科學進行規劃之間的統籌協調，為地質環境規劃的編制和落實進一步清除障礙。

3.2 地質環境規劃面臨的挑戰

(1)與國土空間規劃之間關系的處理

地質環境規劃與國土空間規劃聯系緊密，兩種規劃之間并非是簡單的包含關系，而是交叉關系，國土空間規劃的編制對于地質環境規劃的存在形式提出了新要求。主要的存在形式有兩種：第一種是疊加，即地質環境規劃作為國土空間規劃體系中的一項專項規劃，與總體規劃、詳細規劃并行存在[4]；第二種是融入，即將地質環境規劃的內容融入總體規劃、詳細規劃之中，不再單獨制定，將地質環境作為一種空間類型進行管控。兩種存在形式各有利弊，其取舍需要綜合考慮與國土空間規劃關系之間的協調。

(2)與國土空間規劃之間內容的厘定

2012年黨的十八大報告中將國土空間劃分為生產空間、生活空間和生態空間三類，指明不同空間類型要發揮不同的功能作用，注重經濟、社會、生態效益的協調統一[5]，進一步揭示了國土空間具有自然、經濟和社會等多重屬性。從一定意義上面來說，國土空間是指人類社會及其活動與自然環境之間相互交融所形成的，以資源和環境為外在基礎，以社會經濟發展為主體的動態綜合體。資源、環境和社會經濟是整個國土空間三大基礎構成要素，三大基礎構成要素相互聯系、相輔相成，共同促進國土空間的開發與利用。具體來說，資源是社會經濟發展的物質基礎和外在推動力，主要包括水資源、礦產資源等；環境是資源的重要依托，是社會經濟發展的外在基礎，主要包括生態環境、地質環境等；社會經濟人類利用資源和環境發展的產物，其涉及人類生產生活的各個領域。

而地質環境是一個多因子系統，其主要是由巖石、土壤、有機成分、氣體、地下水、微生物以及動力地質作用和現象等組成，為人類社會的生產生活提供了基礎場所，為社會經濟的發展提供了土地、礦產、地下水等自然資源，在促進社會經濟發展的同時，還提供了涵養水源、保持水土、減輕自然災害等生態服務，是整個經濟社會發展的資源基礎、環境基礎、生態基礎和工程基礎[6]。

基于此，地質環境作為國土空間的重要組成部分，無論是從基礎構成抑或是社會功能方面考量，地質環境規劃與國土空間規劃在規劃的對象和內容上面都存在一定的重疊，并且重疊的部分對于規劃本身的編制來說都是較為基礎的要素，因此需要進一步將其內容的邊界進行明確。

(3)地質環境規劃目標管控和空間表達能力的協調

國土空間規劃更加強調的是多層次、多維度、立體式的空間治理和空間管控。地質環境規劃作為國土空間規劃的重要組成部分，其是國土空間規劃制定的重要基礎，也是國土空間規劃在地質環境保護領域中的細化，因此地質環境規劃與國土空間規劃內容之間的銜接十分重要。但是，從編制的歷史實踐來看，地質環境規劃編制的內容往往更加偏向于目標管控，規定更加偏向于原則性，空間功能信息淡薄，規劃整體內容的空間性并不高，空間表達能力較弱[7]。因此，在國土空間規劃的空間管控的理念下，地質環境規劃在編制過程之中，如何在實現地質環境保護的規劃目標的情況下，增強自身的空間表達能力，做好與國土空間規劃內容上面的銜接，是新時代對于地質環境規劃提出的新挑戰。

4 國土空間規劃時代地質環境規劃的法律定位與完善

4.1 提升地質環境規劃的法律地位

從長遠來看，規劃不應該僅僅作為一項國家政策而存在，規劃的地位應該提升到法律層面，需要將其納入法律法規的范圍之內，明確賦予其法律強制力。具體來說，其可以歸入“行政規范性文件”之內，原因如下：第一，從制定的主體來看，規劃的制定主體是國務院相關主管部門、地方政府相關部門或者是與其他部門聯合制定，這與行政規范性文件的制定主體是相重合的；第二，從效力來源來看，規劃的效力是來源于部門規章或者地方性法規，規劃的內容主要是對部門規章或者地方性法規相關規定的明確和細化。我國針對行政規范性文件的范圍雖然沒有較為具體的規定，但是從一般意義上面來說，可以將范圍基本限定在國務院部門規章和地方政府規章效力之下的規定，所以說二者的效力來源是一致的；第三，從制定、發布的程序來看，規劃的制定和發布程序與行政規范性文件也大體相似。例如《地質災害防治條例》第11條規定“國務院國土資源主管部門會同國務院建設、水利、鐵路、交通等部門，依據全國地質災害調查結果，編制全國地質災害防治規劃，經專家論證后報國務院批準公布。縣級以上地方人民政府國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門，依據本行政區域的地質災害調查結果和上一級地質災害防治規劃，編制本行政區域的地質災害防治規劃，經專家論證后報本級人民政府批準公布，并報上一級人民政府國土資源主管部門備案。”從條文的規定可以看出，規劃的制定也需要審核、專家論證、批準公布和備案，基本流程是與行政規范性文件相類似的[8]。

基于上述論述，地質環境規劃的法律地位具有一定的提升空間，并且具備納入“行政規范性文件的范疇”的條件，進而從根本上提升地質環境規劃的強制力和約束力，強化對地質安全的保障措施，更好地服務于我國城市發展和生態文明建設。

4.2 完善地質環境規劃體系

地質環境是國土空間規劃編制的重要基礎，也是國土空間規劃實施的重要依托，是國土空間規劃體系構建中不可忽視的重要影響因素。因此，地質環境規劃應當作為國土空間規劃的組成部分，納入國土空間規劃體系之中。從具體操作而言，可以從以下幾個方面入手：

第一，從橫向上面來說，地質環境規劃體系的構建首先應當區分總體規劃和專項規劃，從統一規劃體系出發，地質環境總體規劃可視為國土空間規劃體系中的專項規劃[9]，是地質環境領域開發與保護行為的根本遵循，為了更好地與國土空間規劃進行對接與協調，規劃期限與國土空間規劃時間相統一，可以設定為15年；地質環境專項規劃可以根據其內容的不同具體細分為地質環境調查與評價、地質環境監測、地質遺跡保護、地質災害防治、地熱資源的合理開發利用、礦山地質環境修復等，地質環境專項規劃是以總體規劃的總體要求出發，以本領域特色為基礎，對總體規劃目標的細化，規劃期限可以設立為5年。當前我國過多地關注于地質環境中的某領域專項規劃的編制，忽視了地質環境總體規劃的統領作用，進而造成職能重疊或者缺位情況的出現，因此需要從宏觀和微觀兩個層面加強對地質環境的管理和保護。

第二，從縱向上面來說，對應國土空間規劃體系，地質環境規劃應當分為國家級、省(自治區、直轄市)級和市縣級“三級”規劃。國家級層面的地質環境規劃是從中長期出發對全國范圍內地質環境的保護與利用作出統籌布局，與全國國土空間規劃相銜接，制定地質環境保護與利用的宗旨和目標，明確強制性內容，主要是發揮戰略性、統領性的作用；省(自治區、直轄市)級地質環境規劃側重協調性，根據國家級地質環境規劃的戰略指引，對于本省內地質環境現狀進行分析處理，為市縣級地質環境規劃的編制作出進一步的要求；市縣級地質環境規劃需要分解戰略目標的要求，進一步細化、落實，由市縣級政府組織，根據本地區地質環境的現狀進行單獨編制，既不能違反地質環境的總體要求，同時也要保證規劃的因地制宜性與特殊性[10]。

第三，從內容界定上面來看，地質環境規劃與國土空間規劃內容邊界的確定可以從以下三個角度進行考量。首先，國土空間規劃內容是地質環境規劃的目標導向[11]。國土空間規劃結合經濟發展與資源環境保護的雙重需求，提出一定的規劃目標，其內容是地質環境規劃編制的風向標，所以地質環境規劃是對于國土空間規劃內容的進一步細化和落實；再者，地質環境規劃的重要成果和結論，應當成為國土空間規劃編制的基礎。例如，地質環境規劃在編制的過程中對地下空間開發條件、地質資源、土地和地下水環境、地質災害等進行分類分析評價所形成地質調查評價成果，應當成為國土空間規劃編制的基礎資料[12]；最后，地質環境規劃空間落實的主要結論應該納入國土空間規劃內容之中，這是地質環境規劃對于空間規劃目標的落實成果，應該成為國土空間規劃的組成部分。

4.3 構建地質環境規劃法律保障體系

第一，制定地質環境保護條例，完善各地方地質環境相關立法。國家應結合地質環境規劃的編制理念和實踐經驗，盡快推進地質環境保護條例的立法進程，確立地質環境規劃的法律和統領地位，通過立法，明確規劃體系的層級和政府職權的劃分，統一規劃的編制與管理，以高位階的法律來保障規劃的落地和實施，提升規劃的權威力[13]；各個地方應根據地質環境保護條例的具體要求，結合本地方實際出臺相對應的地方性法規，以確保各級規劃有相對應的立法提供保障和支撐；以行政法規和地方政府規章為基礎，構建和完善地質環境規劃體系的框架，全面推進地質環境規劃法制化建設的進程。

第二，增加未來國土空間立法中的占比份額。國土空間規劃立法已經納入第十三屆人大常委會的立法計劃之中，地質環境規劃的內容需要在未來國土空間規劃立法之中得以體現，并且其所占比例也應當適當增加。針對未來的入法形式，建議地質環境規劃以單章立法的形式在未來國土空間規劃立法之中存在[14]，這樣可以在滿足地質環境規劃編制技術要求較高的前提下，還可以提升地質環境規劃整體的法律地位，減少法律之間的割裂，增強法律之間的融合，以實現法律保障與地質環境保護雙重利益的最大化。

4.4 強化地質環境規劃的空間表達能力

調整規劃內容的總體指向，完善地質環境規劃的空間屬性，推動地質環境規劃的編制從“目標指引”向“目標指引+空間管控”方向轉變。進一步考慮地質環境規劃中生態服務、土地、礦產、地下水等各類構成要素的空間差異性，完善空間基礎信息，逐步建立地質環境分區管控體系[15]；依托地質環境評價，將地質環境規劃的目標與國土空間管控的要求相對接，并落實到相對應的空間單元之中；同時，在國土空間規劃編制的過程中，要將國土空間的開發利用與地質環境規劃的保護要求相銜接，使得地質環境規劃的目標和要求能夠在國土空間開發的各項活動中得以落實和體現[16]。

5 結 論

國土空間規劃是我國整個規劃體系架構的創新之舉。國土空間規劃時代，無論是從地質災害防治角度抑或是城市發展建設角度，地質環境的基礎地位始終都不可被忽略。文章以國土空間規劃為時代背景，從理論和實踐的角度分別分析了當前我國地質環境規劃立法與編制現狀，闡明了國土空間規劃時代的到來為地質環境規劃未來的編制和完善提供的機遇與挑戰，并從提升法律地位、規劃體系、法律保障體系以及規劃內容四個方面為地質環境規劃的定位與完善進行了明晰。提出應提高地質環境規劃的法律定位，構建和完善地質環境規劃體系框架，實現其與國民經濟、城市空間布局、生態文明建設等相互融合的新局面，使地質環境規劃能夠更好地推動和服務于我國的經濟發展、環境保護和城市建設，實現可持續發展戰略的目標，促進和保障社會的發展與進步。