堤防工程標準化管理內涵與評價體系框架構建

王 荊，岳瑜素，岳曉娟，陳 恬，汪自力

（1.黃河水利科學研究院，河南 鄭州 450003；2.水利部堤防安全與病害防治工程技術研究中心，河南 鄭州 450003；3.黃河水利出版社有限責任公司，河南 鄭州 450003）

1 引 言

新中國成立以來，我國堤防工程建設取得了豐碩成果，據《2020中國水利統計年鑒》，全國已建成5級以上堤防工程32.8萬km，保護耕地4 200萬hm2，保護人口6.5億人［1］。堤防工程作為防洪減災的重要基礎設施，為國民經濟和社會穩定提供了重要保障。但是，我國堤防工程類型繁雜、地域分布極不均勻，社會公益性強，各地運行條件存在較大差異，堤身堤基隱患分布隨機性強，運行管理水平參差不齊，整體管理基礎薄弱、管理方式粗放、管理經費不足［2－3］，工程效益的發揮得不到有效保障，已成為制約水利行業高質量發展的“短板”。

近年來，為響應經濟社會高質量發展的時代主題，踐行新階段水利高質量發展的目標任務和實施路徑，健全堤防運行管理制度，確保工程安全，有效改變粗放的管理模式，中華人民共和國水利部（以下簡稱水利部）提出逐步推進堤防工程標準化管理。目前，堤防工程的標準化管理仍在探索階段，黃河水利委員會最早啟動標準化堤防建設，目前已達標1 371 km，提出了“三冊一表一臺賬”的標準化管理模式，形成了抵御黃河洪水的安全保障線［4－5］；浙江省政府辦公廳印發了關于全面推行水利工程標準化管理的意見，堅持政府主導、社會參與的理念［6－7］；江蘇省推行堤防工程精細化管理，建立起涵蓋基本情況、管理任務、管理標準、作業指導書、管理制度、考核辦法等內容的管理體系［8－9］；江西省以理清管理事項、明確管理目標、規范管理程序、科學定崗定員、建立激勵機制、嚴格考核評價“六步法”為指導，推行“讓標準成為習慣，使習慣符合標準”的堤防標準化管理理念［10－11］。試點地區先行先試積累了豐富經驗，但是各地堤防工程標準化管理的實踐集中于某一地區、某一階段，具有明顯的地域局限性，全國性、完善的堤防工程標準化管理理論體系尚未形成。

筆者按照歸納總結、探索創新、放眼全國的整體理念，闡述堤防工程標準化管理內涵，以四元結構理論剖析堤防工程運行管理全周期工作要素，基于層次分析法，以工程安全為底線、以提升能力為目標初步構建堤防工程標準化管理評價體系，為新時期堤防工程運行管理高質量發展提供科學合理的理論依據和切實可行的對策建議。

2 堤防工程標準化管理內涵

2.1 標準化管理

標準，就是以維持特定工作范疇秩序為目標，通過各個方面的科學技術和實踐經驗達到協調統一，針對具體對象制定出各方認同并可長期遵循、反復利用的準則和依據。標準化，是為了維護特定范圍內規則秩序，制定標準、實施標準并且不斷修訂完善標準的過程。標準化管理，是為實現規范并不斷優化一項具體工作任務，提升工作能力和服務質量，對制定標準、實施標準和完善標準實行全過程監管，并形成一套系統的、完整的工作體系［12］。

標準化管理是一個行業針對一項長期性工作提高績效的重要抓手之一，一些國家甚至將標準化管理提升到國家戰略高度［13］。2021年10月，中共中央、國務院印發《國家標準化發展綱要》，提出標準化工作是推進新時代高質量發展的基礎，其在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著引領性作用。

2.2 堤防工程管理

堤防工程是一個廣義的概念，包括堤防本身以及堤岸防護工程、穿堤建筑物、生物防護工程、相關管理設施等。堤防斷面一般呈梯形，斷面尺寸應達到設計或驗收要求，堤頂、堤肩完整平順，堤坡無明顯裂縫、凹陷，草皮整齊，無高稈雜草，排水設施齊全，排水暢通。堤防道路應完整、平坦，滿足防汛搶險通車要求，堤岸防護工程應無明顯缺損、坍塌、松動，穿堤建筑物堤段應無明顯沉降、裂縫、空隙。

根據《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等法規及行業政策要求，已建成運行的堤防工程需要按規定開展網絡信息登記，排查險工險段并落實度汛措施和應急處置方案。汛前汛期需準備物資、巡查值守，出現險情組織應急搶險，對于尚存隱患的險工險段及時排查治理，按要求劃定工程管理與保護范圍，對涉河建設項目與活動加強監管，河道行洪受阻及時采取措施，做好隱患排查、安全生產等工作。

《堤防工程管理設計規范》《堤防工程養護修理規程》等規范規程中，要求堤防工程管理單位按規定開展經常檢查、定期檢查和特別檢查工作，記錄規范，處理及時。按規定開展維修養護，制訂計劃，實施規范，記錄完整。對重要堤段、重點部位按規定開展河勢觀測與安全監測，在害堤動物活動區有效開展防治措施，有供排水需求的堤段做好調度工作，應用信息化平臺加強管理信息化建設，實現工程信息、檢查監測、應急處置等動態管理。

《水利工程管理體制改革實施意見》《加快推進新時代水利現代化的指導意見》等文件中提出，工程管理單位應建立管理科學、經營規范的運行機制，建立市場化、專業化和社會化的維修養護體系，完善各項規章制度，合理設置人員崗位。運行管理經費和工程維修養護經費及時到位，人員工資足額兌現，滿足工程管護需要，財務管理規范。

按照水利部《關于大力推進智慧水利建設的指導意見》《智慧水利建設頂層設計》《“十四五”智慧水利建設規劃》等文件部署，應基于已有相關應用系統，建立工程信息管理平臺，實現信息融合共享、互聯互通。工程設施全面智能化改造，針對大江大河1級堤防及險工險段所在2級以上堤防，實現穿堤建筑物視頻監測、險工險段滲流滲壓監測及視頻監測，全面提升安全運行和預警預報水平。

2.3 堤防工程標準化管理內涵

堤防工程標準化管理，就是以保障堤防工程安全運行為底線，以提升工程管理水平高質量發展為目標，結合堤防工程管理實際，加強頂層設計，針對堤防工程實體安全、行業法規要求、日常管護業務、機制體制保障等各項管理工作，制定規則標準，通過各級部門協調實施，規范運行管理和維修養護，以管理保障和信息化建設為手段，指導并監管具體堤防工程標準化管理工作，明確績效評價辦法和獎懲機制，形成一套系統、完整的堤防工程標準化管理體系，促進堤防工程綜合功能拓展和效益發揮。

3 堤防工程標準化管理評價體系構建

3.1 評價原則

堤防工程標準化管理評價體系要堅持問題導向、安全底線、合法合規、系統科學、持續改進五大原則，五位一體、協同推進。

問題導向是前提，我國堤防工程管理基礎整體薄弱，部分險工險段尚未實施達標加固，工程運行管理手段落后，找準問題所在才能“對癥下藥”；安全底線是根本，加強堤防工程建設、提高運行管理水平、推進標準化管理各項工作的初衷就是守住安全底線，保證工程安全才能保證人民群眾生命財產安全；合法合規是基礎，堤防工程現行行業法規和規程規范是標準化管理的制度基礎，制定各項標準時要牢牢遵循法規政策要求；系統科學是核心，全行業堤防工程評價體系覆蓋范圍廣，涉及各地、各類堤防工程，運行條件復雜，管理要素多樣，系統科學是全面推行評價體系的核心；持續改進是保障，從辯證法的角度看，任何事物都是持續變化動態發展的，評價體系要根據國家形勢、行業規劃、工程任務等因素的發展變化持續改進、長效推進。

3.2 評價要素

堤防工程標準化管理對象既包括堤防工程本身，也包括工程管理單位的管理行為。因此，評價要素一方面要體現工程實體運行情況，另一方面體現管理主體各項管理行為的規范程度。以保障工程安全為底線，實現工程狀況良好、運行正常，需要工程管理單位做到安全管理全面到位、運行管護有序規范、管理保障及時有力和信息化建設功能完善，據此建立以安全管理、運行管護、管理保障、信息化建設4個管理行為維度和1個工程狀況維度組成的五元結構模型，如圖1所示。確保工程狀況良好、實體安全是首要任務，也是最終目標，加強安全管理是重點環節，規范運行管護是主要途徑，落實管理保障是根本保證，提升信息化建設是重要手段，五元結構彼此依存、交叉又相互制約，只有當每個元素都達標時才能保證結構的穩定。

圖1 堤防工程標準化管理五元結構模型

3.3 評價指標

開展評價的關鍵在于選取科學合理的評價指標體系，即將抽象的評價對象按其結構分布、管理要求、業務類型、保障要素等屬性進行分解，形成可操作的具體指標，并賦予相應權重。基于堤防工程標準化管理評價要素的五元結構，采用層次分析法，將評價指標構成要素分為工程狀況、安全管理、運行管護、管理保障和信息化建設5個一級評價指標。根據工程實體部位及建筑物組成、法律法規要求的安全管理項目、規程規范明確的運行管護行為、執行政策所需的相關保障措施、高質量發展提出的信息化建設內容，將5個一級評價指標細分為34個二級評價指標，如圖2所示。

圖2 堤防工程標準化管理評價指標體系

3.4 評價方法

由于評價指標數量較多，分類較細，因此評價時采用千分制評分法。為體現工程的綜合管理水平，防止工程存在明顯薄弱環節，一級評價指標中的工程狀況、安全管理、運行管護、管理保障4項的單項總分不得低于其滿分的85%。因此，堤防工程標準化管理評價是通過設置千分制總分數線和一級評價指標分數線，實現科學、合理的綜合評價。

評價體系的核心是評價指標的權重設置，堤防工程標準化管理評價指標體系的權重研究采用科學實用的德爾菲法。項目組多次組織業內專家就評價指標的權重分配進行研討，建立了德爾菲法模型。經過權重研究，賦予安全管理340分、占比最高，工程狀況240分、占比次之，體現了安全管理底線，突顯了工程實體的重要性。二級評價指標平均分值29.4分，最高分50分，最低分15分，標準差為11.6，變異系數為37.6%。整體看，評價指標的選取與分值分配（見表1）較為合理，堤防工程標準化管理評價指標體系具有科學性和可操作性。

表1 堤防工程標準化管理評價指標的選取及分值分配

續表1

4 建議與展望

今后一段時間，高質量發展成為我國經濟社會發展的主題，水利部將新階段水利工作的主題定為推動高質量發展，明確了新階段水利高質量發展的目標、任務和實施路徑，提出健全水利工程安全保護制度的要求，確保水利工程運行安全。對于堤防工程，加快推進標準化管理，科學實施標準化管理評價，有效改變粗放的管理模式，是保障堤防工程安全的必然要求，在防洪功能基礎上兼顧交通、生態、環保、景觀等功能的擴展與提升，對推動新階段堤防工程運行管理高質量發展具有重要意義。

建議做好頂層設計，細化堤防工程標準化管理相關要求，在“十四五”期間，通過全面推進堤防工程標準化管理，切實提高堤防工程運行管理水平，牢牢守住工程安全底線，及時消除重大安全隱患，力爭3級以上堤防全面實現標準化管理。