對北戴河培訓療養機構轉型為普惠型養老服務設施的思考

文/周志浩 魯瑩 劉艷

一、引言

人口老齡化給經濟、社會、政治、文化等方面的發展帶來了深刻的影響，“十四五”時期我國的養老體系建設面臨的需求也更為迫切。2020年，國家發展改革委等10部委聯合印發《關于推進黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構轉型為養老服務設施的實施意見》，明確將培訓療養機構轉型為養老服務設施作為改革的主要方向，持續擴大普惠養老服務有效供給，滿足多元化養老服務需求。北戴河區域作為培訓療養機構發展的典型區域，轄區內的培訓療養機構在改革開放后由于復雜的隸屬關系和經營管理模式發生變化，出現了一定程度的經營困境，亟待探索新的發展模式。北戴河培訓療養機構轉型發展健康養老不僅能夠解決培訓療養機構的轉型發展問題，還可以緩解京津冀區域日益緊張的養老服務機構資源需求，釋放內需潛力，推動消費提質擴容迅速落地見效。

二、我國養老服務業發展現狀

（一）需求層面

1.我國人口老齡化加劇，已經處于深度老齡化社會

按照聯合國新標準，60歲以上老人達到總人口的10%或65歲老人占總人口的7%，即該地區視為進入“老齡化社會”；65歲以上人口占總人口的比例超過14%，或60歲以上達到20%，通常稱為“深度老齡化社會”。根據國新辦2021年國民經濟運行發布會數據，截至2021年年末，全國人口141260萬人，60歲及以上人口為26736萬人，占全國人口的18.9%，其中65歲及以上人口為20056萬人，占全國人口的14.2%（見圖1），說明我國已經處于深度老齡化社會。根據世界衛生組織預測，到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴重的國家。

圖1 我國2002-2021年老齡人口數量及其占比圖

2.老年人口呈現出“未富先老”“未備先老”特點，普惠養老服務設施將成為養老市場的主流需求

隨著人口增長趨勢的進一步加快，老年人的人口數量將達到一個龐大的數量。一方面，新中國成立后第一批“嬰兒潮”（1962-1972年）時期出生的人將步入老年；另一方面，年輕人生活壓力越來越大，生育意愿持續走低，意味著勞動力供給數量減少，老年人福祉難以得到保障。縱觀國際，美日韓老年人口比重達13.5%時人均GDP在2.5萬美元以上，而我國僅1萬余美元。我國早在21世紀初就進入了老齡化社會，而老年保障、老年福利剛剛起步，人口老齡化使得社保收支矛盾日益凸顯，養老金缺口日益增加，屬于典型的“未富先老”“未備先老”國家。與財政兜底的基本養老、完全市場化的高端養老相比，普惠養老通過對養老服務價格的合理引導，能夠最大程度地滿足普通老年群體的養老需求。

（二）供給層面

1.養老床位總量不足，存在嚴重的供需結構失衡問題

我國的養老服務當前在供給端仍面臨較大缺口，主要表現為床位供給與潛在客戶規模的不匹配。按照《城鎮老年人設施規劃規范》GB50437-2007（2018版）要求，應按每千名老人40張養老床位進行設置。據《2021年民政事業發展統計公報》數據顯示，截至2021年底，全國養老機構和設施總數為35.8萬個，養老機構床位815.9萬張，對應每千名60歲以上老人床位數為31張，與規范標準40床位/千老人有一定的差距。

另外，我國養老機構主要分為公辦非盈利養老機構和商業養老機構，床位利用率呈兩極化分布。公辦非盈利養老機構環境好、設施完備、護理周到、收費較低，但一床難求、人滿為患；低端商業養老機構普遍存在設施條件差、服務意識不足、護理水平低的問題；高端養老機構的目標人群則為高凈值老年人群，設施環境條件好，收費區間在8000至30000元/月不等。由此可見，市場上處于兩端的豪華型養老機構和設施簡陋的養老機構較多，而真正符合大多數老年人的中檔養老機構所占份額較低。

2.多元化主體參與養老服務，探索市場化運營之路

目前，我國養老服務機構中市場化經營主體占比超50%，主要以地產、保險、國資國企、專業運營公司為主，但整體能實現可持續盈利的機構占比較少（據老齡委估算盈利機構不到10%）。其中，房地產企業核心關注點仍是以開發為主，盈利并不通過運營來實現，“重資產，輕運營”特征明顯，發展定位模糊；保險機構與其他機構相比有客源優勢，掌握巨額保險資金，尋求穩定回報的投資渠道，但受制于保監會的監管制度，投資養老地產只能持有，不能銷售，影響資金回籠；專業運營商以運營為主，尋求銀發市場專業化發展，但資金回籠周期較長，自身實力相對偏弱，難以迅速實現擴張；國企央企則依托自身資源稟賦，獲取資源布局養老業務，但由于缺少專業運營人才，目前拓展速度較慢。隨著養老政策發布導向越來越明確，各主體參與養老的積極性正在提高，并不斷探索符合我國國情的健康養老服務模式。

三、北戴河培訓療養機構轉型為普惠型養老服務設施的資源條件分析

（一）北戴河培訓療養機構的發展困境

調查統計結果顯示，北戴河區現有上百家各類培訓療養機構，是培訓療養機構發展的集中區域。隨著市場經濟的確立，以前計劃經濟時代關于培訓療養機構的發展定位和經營方式都已經不適應社會發展的需求。隨著時代的發展，這些培訓療養機構普遍面臨以下問題：利用率低，資源浪費現象嚴重；政企不分，隸屬關系復雜，虧損偏多；資產管理亂象頻發，很多機構甚至違規占地進行基本建設。將培訓療養機構轉型為普惠型養老服務設施既有利于盤活公共資源，優化資源配置，同時又有利于推動京津冀養老產業的發展。

（二）轉型為普惠型養老服務設施的資源條件分析

北戴河是京津冀協同發展布局中的重要節點城市，其市場空間、自身稟賦和現有基礎均為培育和發展養老服務設施提供了有利條件。

1.市場空間優勢

北戴河地處京津冀區域，該區域老齡化現象十分嚴重。第七次全國人口普查結果顯示，60歲及其以上的人口占比，京津冀區域均超過了全國平均水平18.7%（見圖2）。與京津冀嚴重的老齡化程度相比，京津的養老資源匱乏，難以有效滿足老年人養老需要。按照《城鎮老年人設施規劃規范》GB50437-2007（2018版）要求，應按40床位/千老人設置養老床位，北京市應設置養老床位14.85萬張，天津市應設置養老床位10.67萬張。截至2021年底，北京市現有床位數10.9萬張，缺口3.95萬張；天津市現有床位數6.0萬張，缺口4.67萬張。

圖2 2021年我國各省市老齡人口數量圖

此外，北京、天津和河北都非常重視三地養老服務產業的協同發展。2015年，京津冀三地民政部門共同簽署了《京津冀養老工作協同發展合作協議》，提出京津冀老人可在京津冀地區自由選擇養老機構，且三地老人在本地享受的各種補貼和養老福利待遇將“跟著老人走”，不會因為到其他兩地養老而發生改變。在醫療方面，國家建立了省級異地就醫結算平臺，京津冀地區也將實現異地就醫即時結算。上述政策將吸引更多的京津老人到河北省養老，京津冀養老產業潛在的市場需求相當可觀。

2.成本服務優勢

京津冀內部不均衡發展現狀顯著，主要表現為北京和天津經濟水平高，人口吸附能力強；河北經濟水平低，人口外流。從京津冀三地的基準地價表及成交樓面價來看，京津的地價遠遠高于河北；三地人社局和統計局的數據顯示，2021年，北京市城鎮單位就業人員年平均工資為127535元，天津市職工年平均工資為89736元，河北省城鎮單位就業人員年平均工資為69465元。同等條件下，河北的土地占用成本、人力成本、生活成本更低，使得養老服務設施的運營成本低于京津，其收費標準也低于京津，因此，京津地區老年人更有能力支付河北養老服務收費。

3.區位環境優勢

國家一直在大力加快京津冀都市圈一體化發展，隨著京張高鐵、張唐鐵路等建成通車，連接京津冀的高速路網也越織越密，京津冀已經形成“1小時交通圈”。北戴河位于河北省東北部，西距首都北京279公里，東距山海關機場僅25公里，給京津老人去北戴河養老帶來了極大的交通便利。此外，北戴河區作為京津冀地區具有資源唯一性的濱海旅游勝地，本身位于國家風景名勝區，地形平坦、工程地質和水文地質條件較好，在發展養老產業方面具有得天獨厚的基礎。尤其是培訓療養機構均處于沿海風景區，自然風景優美、氣候宜人，養生文化底蘊深厚，健康休療歷史悠久，適宜老年人養老居住。

四、建議

北戴河培訓療養機構轉型為普惠型養老服務設施符合我國“未富先老”“未備先老”的國情，契合廣大老年人的機構養老的訴求。如何構建可持續的普惠養老模式不是企業單方面能夠完成的課題，必須發揮政府、企業、社會多主體功能。

（一）政府應加強頂層設計，完善扶持政策

發展普惠養老離不開政府政策的引導和支持。首先，應立足北戴河區的區情，因地制宜制定符合北戴河普惠型養老服務的基本目標和發展規劃，明確普惠養老服務的主體和核心內容，發揮政策的導向作用；其次，明確政府、社會、市場在普惠型養老發展中的職責定位，從制度層面理清主體間的責任，保障普惠養老資金的正常運行和安全使用，為普惠型養老服務的可持續發展奠定堅實的基礎；最后，應綜合運用土地、融資、財稅、醫養結合、人才等政策工具，破除企業經營成本的硬約束，以降低企業承受的投資壓力和風險，調動各方面力量發展普惠型養老服務，通過各種優惠政策真正激發養老市場的活力，真正為企業投資養老行業營造良好的環境。例如，在融資方面，除加大對普惠性養老直接的政策性資金支持力度以外，還應探索通過財政貼息、定向降準降息、產業引導基金等方式，積極引導金融機構加大對養老產業的金融支持。

（二）企業應發揮自身軟實力，向輕資產運營模式轉型

“十四五”期間，國家在多個行業發展規劃中提出，鼓勵國企、事業單位利用閑置資源發展養老、旅游等。按照中央要求，撤銷、脫鉤的黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構被要求劃轉至國有資本運營公司，中國健康養老集團有限公司、天津國興資本運營有限公司等多家企業響應國家號召，已紛紛在北戴河進行養老產業布局。養老行業本身開發周期長，資金投入大，屬于典型的“小利潤大市場”的微利行業，對企業的資金周轉能力是一個巨大的考驗。針對北戴河培療機構改革，國有資本運營公司應通過輕資產運營模式，即引入渠道資源，使得成本、品質管理、品牌價值效應最大化，實現高利潤利益，具體路徑有三：一是充分發揮培訓療養機構資源優勢，用好用足各類支持政策，通過多方案比選降低改造和運營成本，把運營的重點從硬件投入轉向提供多元化的服務上，通過人性化、適老化、個性化高品質服務的軟性競爭力拓寬盈利范圍；二是與其他專業公司采用成立合資公司、并購、委托運營等方式組建多家企業參與，共同進行專業化運作，專業參與者各司其職，發揮在產業鏈某個領域的專業能力，降低企業經營風險，同時還可以基金形式籌資，以多種方式降低融資成本；三是在規范管理、服務質量、社會信譽等方面下功夫，通過提供良好的服務獲取高粘性的客戶資源，打造國有資本運營公司的品牌效應，實現資源、資金、人才加盟的各方利益最大化，形成企業發展的良性循環。

（三）金融機構應創新多元工具服務普惠型養老，助力供給側結構性改革

2019年2月22日，國家發展改革委分別與國家開發銀行、中國農業發展銀行等金融機構在“城企聯動普惠養老專項行動”專題會議上簽署了戰略合作協議，為專項行動提供多層次多樣化金融服務。金融機構參與專項行動，一方面，應發揮開發性金融支持養老服務體系建設專項貸款作用，在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下，依托政府和社會資本合作、特許經營等多種運營模式，創新信貸支持方式，向符合條件的項目提供大額長期優惠貸款、資產（設施）抵押貸款和應收賬款質押貸款支持；另一方面，應在全面分析養老產業特點、服務需求基礎上，加大老年人口普惠金融產業創新，不斷豐富金融服務模式，提升綜合金融服務水平，如建立養老服務機構政策性綜合保險或是開發針對老年人靈活多樣的短期保險。未來金融機構應積極探索發展普惠型養老金融，主動融入社會民生，適應經濟新常態，服務銀發經濟，同時實現自身轉型發展。