“十三五”時期氣象重點工程立項總結(jié)研究

文/顧青峰 郭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn) 曹玉靜 王璐

一、“十三五”時期氣象重點工程建設(shè)現(xiàn)狀

1.氣象重點工程謀劃情況

“十三五”時期，氣象工作列入國家“十三五”規(guī)劃綱要，氣象建設(shè)任務(wù)納入全國農(nóng)業(yè)、海洋、應(yīng)急等國家相關(guān)重點專項規(guī)劃。中國氣象局印發(fā)了《氣象發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，逐步形成了國、省兩級以氣象發(fā)展規(guī)劃為龍頭、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃為配套的“二級三類”氣象發(fā)展規(guī)劃體系，《全國氣象發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）共謀劃了氣象科技創(chuàng)新工程、氣象防災(zāi)減災(zāi)預(yù)報預(yù)警工程、氣象信息化系統(tǒng)工程、氣象衛(wèi)星探測工程、氣象雷達探測工程、海洋氣象綜合保障工程、人工影響天氣能力建設(shè)工程、現(xiàn)代氣象服務(wù)能力建設(shè)項目、基層氣象防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)項目、生態(tài)文明建設(shè)氣象保障項目、糧食生產(chǎn)氣象保障能力建設(shè)項目、氣象綜合觀測設(shè)備設(shè)施建設(shè)工程、應(yīng)對氣候變化科技支撐能力建設(shè)項目、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展氣象保障能力建設(shè)項目、基層臺站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、山洪地質(zhì)災(zāi)害防治氣象保障工程、國家突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布能力提升工程17項全局性重點工程。

2.氣象重點工程立項情況

截至2020年，《規(guī)劃》提出的17項全局性重點工程中，實際開展了15項，另有氣象綜合觀測設(shè)備設(shè)施建設(shè)工程和糧食生產(chǎn)氣象保障能力建設(shè)項目2項工程并入其他重點工程，不再單獨立項。海洋氣象綜合保障工程，氣象衛(wèi)星探測工程和人工影響天氣能力建設(shè)工程中的海洋氣象綜合保障工程（二期），風云四號02批氣象衛(wèi)星工程，西南區(qū)域、華北區(qū)域和東南區(qū)域人工影響天氣能力建設(shè)工程5項工程尚未完成立項。利用財政項目資金開展了氣象防災(zāi)減災(zāi)預(yù)報預(yù)警工程、氣象科技創(chuàng)新工程、現(xiàn)代氣象服務(wù)能力建設(shè)項目、應(yīng)對氣候變化科技支撐能力建設(shè)項目、基層氣象防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)項目5項重點工程。“十三五”時期，爭取到中央投資累計約183億元，全局性重點工程總體進展良好，有力推動了氣象基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，氣象整體實力有了長足進步。全局性氣象重點工程建設(shè)進展情況見表1。

表1 全局性氣象重點工程建設(shè)進展情況

二、新時期氣象重點工程立項面臨的形勢與挑戰(zhàn)

1.新時期新形勢對氣象重點工程立項提出更高需求

首先，黨的十九大確定了決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的目標，氣象事業(yè)要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展來助力這一目標實現(xiàn)；其次，黨的十九屆五中全會為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家描繪新時期發(fā)展藍圖、規(guī)劃步驟路徑、統(tǒng)籌安排戰(zhàn)略部署，氣象事業(yè)要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展就要深入貫徹這一戰(zhàn)略部署；再次，習近平總書記在新中國氣象事業(yè)發(fā)展70周年之際作出指示，對推動氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、保障社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)提出明確要求。為此，“十四五”時期需緊扣黨的十九大確立的奮斗目標，深入貫徹黨的十九屆五中全會戰(zhàn)略部署，以習近平總書記重要指示為根本遵循，圍繞氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，來精準謀劃重點工程、推動重點工程盡快立項。

2.高質(zhì)量發(fā)展社會環(huán)境下，氣象重點工程立項面臨新機遇

“十四五”時期是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的關(guān)鍵時期，是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，對氣象保障經(jīng)濟社會發(fā)展提出新需求，也為氣象重點工程立項提供了新機遇。事關(guān)民生的衣食住行、醫(yī)療健康，無不受天氣左右；推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式、加快建設(shè)美麗中國，不同程度地受到天氣氣候變化制約；服務(wù)保障國家重點戰(zhàn)略落實、構(gòu)建自然災(zāi)害綜合防范體系，離不開高標準、精細化氣象服務(wù)的支撐。氣象事業(yè)需面向生命安全、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好，對接國家重點戰(zhàn)略和重要需求，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，推動氣象重點工程立項，來提供高質(zhì)量氣象保障服務(wù)。

3.放管服深入推進背景下，加快氣象重點工程立項面臨新挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全局出發(fā)，大力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，投融資體制改革不斷取得新的突破。政府審批、核準的投資項目范圍大幅縮減，審批所需前置要件進一步清理規(guī)范，制約項目立項建設(shè)的制度性交易成本顯著降低。但與此同時，個別地區(qū)簡政放權(quán)不到位、不同部門簡政放權(quán)不協(xié)同的問題仍然存在，項目單位在辦理規(guī)劃選址等前置要件或開展社會穩(wěn)定風險評估等必要性工作時，經(jīng)常遇到因要件出具主體不符合要求、內(nèi)容缺乏規(guī)范，而使項目推動陷入遲滯的情況。個別地方氣象部門對地方出臺的新政策、新要求掌握不夠、理解不深，有時會因個別要件不符合要求，而影響氣象重點項目的整體立項進度。

4.財政資金形勢趨緊，氣象重點工程立項面臨新壓力

現(xiàn)階段，受新冠疫情、國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力和全球貿(mào)易摩擦加劇等影響，我國財政政策呈現(xiàn)收縮趨勢，過緊日子成為新常態(tài)，在防范和化解地方債務(wù)風險的前提下，“十四五”時期進一步增加氣象投資總額存在一定的困難和挑戰(zhàn)。氣象項目具有公益性強、投資規(guī)模大、建設(shè)運營周期長等特點，且現(xiàn)有氣象重點工程項目將迎來密集開工建設(shè)期，現(xiàn)有氣象工程投融資需求十分強烈。同時，在加速實現(xiàn)“碳達峰碳中和”目標愿景、積極應(yīng)對氣候變化、大力推進生態(tài)文明建設(shè)的背景下，氣候變化、氣象防災(zāi)減災(zāi)和生態(tài)氣象等領(lǐng)域建設(shè)投資占比將進一步加大。然而，按照現(xiàn)有氣象投融資模式，保障氣象工程建設(shè)資金的難度很大，如何拓寬投資渠道、提高投資效率、解決資金供需矛盾面臨巨大壓力。

三、氣象重點工程立項存在的問題

經(jīng)調(diào)研，“十三五”時期中國氣象局報送國家發(fā)展改革委審批的重點工程項目均存在著審批時間延長的現(xiàn)象。究其原因多是項目前置要件不合規(guī)、可研報告內(nèi)容不完整、報文描述不清晰或缺少地方投資承諾函等情況，而被要求補齊材料。補齊材料期間項目會被掛起，待相關(guān)材料補齊后才會繼續(xù)計時辦理審批手續(xù)，因而延長了項目審批時間，氣象重點工程立項審批掛起時間詳見表2。

表2 氣象重點工程立項審批掛起時間表

氣象重點工程項目在精準立項方面存在的突出問題主要包括：

1.貫徹落實重點戰(zhàn)略有待進一步深化

黨的十八大以來，國家提出“一帶一路”倡議，以及京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、軍民融合發(fā)展等系列重點戰(zhàn)略。中國氣象局黨組多次提出，要在做好氣象監(jiān)測預(yù)報服務(wù)、保障國家重要活動等既有工作的前提下，在保障國家重點戰(zhàn)略實施、服務(wù)國家工作大局上下更大功夫。但當前針對重點戰(zhàn)略謀劃的氣象重點項目相對較少，且大都只是在立項決策階段才會進一步考慮如何落實國家戰(zhàn)略。因此，在項目謀劃階段，如何深入貫徹落實重點戰(zhàn)略要求，進一步做好新時期氣象重點工程謀劃立項，成為我們工作中面臨的一個新課題。

2.氣象重點工程設(shè)計支撐能力有待提升

經(jīng)調(diào)研，大部分工程在項目設(shè)計階段存在“重投資、輕設(shè)計”情況，對工程前期預(yù)可研不夠、設(shè)計深度不足，以至造成邊設(shè)計、邊建設(shè)、邊調(diào)整。這種狀況影響了工程規(guī)范化、制度化的管理和投資計劃的嚴肅性，也在一定程度上影響到項目建設(shè)質(zhì)量。同時，氣象業(yè)務(wù)專業(yè)性、技術(shù)性和系統(tǒng)性較強，項目設(shè)計過程中既要考慮工程方案的可行性，也要系統(tǒng)考慮氣象業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間、不同氣象工程項目之間的關(guān)系，而當前編寫可行性研究報告各項內(nèi)容的業(yè)務(wù)單位通常站在自己單位需求考慮，使得部分重點工程的建設(shè)內(nèi)容多而雜，導致業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)集約化程度不高、系統(tǒng)間銜接互動不夠，也存在重復建設(shè)的風險。

3.項目單位對審批立項要求的掌握不完全清晰

近年來，隨著“放管服”改革的深入推進，政府投資項目審批所需的前置要件進一步簡化，項目單位規(guī)范性文件辦理負擔明顯減輕，但大部分氣象重點工程因?qū)ο嚓P(guān)政策的執(zhí)行不到位、文件出具主體不規(guī)范，導致項目前期工作耗時久，氣象部門對政府投資領(lǐng)域的制度規(guī)定尤其是新出臺制度規(guī)定的理解把握還需要進一步深化。另外，由于氣象系統(tǒng)實行中央垂直管理模式，一些重點工程前置工作涉及多個地區(qū)，但是由于不同地方政府部門的要件辦理要求存在差異，也使項目推進受到影響。

4.中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模對項目推進存在一定制約

隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，我國財政收入增長幅度相對放緩，中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模大幅度增加有一定難度。以2019年為例，氣象基礎(chǔ)設(shè)施重點工程投資規(guī)模達到25億元，相比“十三五”前三年的平均水平增加了25%，但是同建設(shè)任務(wù)相比，仍然存在較大缺口。山洪地質(zhì)災(zāi)害防治氣象保障、氣象衛(wèi)星、氣象雷達、人工影響天氣4項專項規(guī)劃的實施期均截至2020年。據(jù)統(tǒng)計，僅完成前述4項規(guī)劃的剩余建設(shè)任務(wù)即需安排中央預(yù)算內(nèi)投資180多億元，再考慮到海洋氣象、氣象信息化也有大量建設(shè)任務(wù)需要完成，在此基礎(chǔ)上，加之“十四五”時期新任務(wù)的投資需求，按年均25億元的投資規(guī)模有序推進各項規(guī)劃實施存在一定困難。

四、加快氣象重點工程立項的有關(guān)建議

1.注重規(guī)劃引領(lǐng)、科學設(shè)計氣象重點工程

發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)和約束作用，按照重點加強規(guī)劃、以規(guī)劃帶動項目的思路，依據(jù)規(guī)劃來開展氣象重點工程設(shè)計，避免規(guī)劃制定和項目建設(shè)兩張皮，著力解決重點項目頂層設(shè)計薄弱、“小低散”和重復建設(shè)等問題，做好項目間統(tǒng)籌銜接，區(qū)分項目建設(shè)內(nèi)容、劃清項目建設(shè)邊界、提高項目建設(shè)針對性，加強業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互動協(xié)同和集約設(shè)計，合理提出建設(shè)任務(wù)，做實做細需求分析和項目測算依據(jù)。同時，調(diào)整好規(guī)劃實施和項目推進的關(guān)系，依照緊急程度對工程進行總體把握、確定優(yōu)先次序，確保規(guī)劃中既定工程任務(wù)的有效落實。

2.掌握氣象項目立項審批所需要件及要求

從《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資項目審批管理事項申請材料清單（2018年版）》和《限額以上政府投資氣象基礎(chǔ)設(shè)施項目審批辦事指南》等規(guī)定來看，審批立項的主要要件審查集中在可行性研究報告環(huán)節(jié)，能否妥善辦理可行性研究報告環(huán)節(jié)所需要件，是項目能否順利推進立項的關(guān)鍵。要嚴格按照《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》《不單獨進行節(jié)能審查的行業(yè)目錄》《國家發(fā)展改革委重點固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》等的相關(guān)規(guī)定來辦理可行性研究報告環(huán)節(jié)所需的選址意見書和用地預(yù)審意見、節(jié)能審查意見、社會穩(wěn)定風險評估報告及審核意見。

3.加強組織領(lǐng)導、加快推進氣象重點工程立項

完善工程管理機制、健全工程管理制度、重視工程前期工作、加深前期工作深度。研究設(shè)立由中國氣象局直接領(lǐng)導的重點工程建設(shè)管理實體機構(gòu)；繼續(xù)推進總師負責制，充實工程管理人員隊伍，加強工程的統(tǒng)一管理和組織實施，充分發(fā)揮管理機構(gòu)與審批部門、實施單位間的溝通協(xié)調(diào)作用；項目報送前盡量做好詳細溝通協(xié)調(diào)工作，提高對審批部門質(zhì)疑的反應(yīng)速度，加快推進氣象重點工程立項實施；建設(shè)與計財業(yè)務(wù)系統(tǒng)相通的全國統(tǒng)一的工程項目管理信息系統(tǒng)，強化對氣象重點工程的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌集約和全過程管理，提高工程建設(shè)的質(zhì)量、效益和效率。

4.拓寬投資渠道、有效保障重點工程立項

增加資金投入，更加有效發(fā)揮雙重計劃財務(wù)體制優(yōu)勢，進一步明確氣象領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任，以工程帶投資，積極爭取做大中央基本建設(shè)投資規(guī)模，構(gòu)建穩(wěn)定、可持續(xù)的地方財政保障體系,加強與其他部門的合作，從更多渠道獲取各級政府、各部門的資金支持；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，按照統(tǒng)籌集約、保障重點的要求，集中資源和資金協(xié)調(diào)推進全局性氣象重點工程任務(wù)落實，強化工程績效管理，提高資金使用效率；拓寬投資渠道，探索以財政資金投入來引導和帶動企業(yè)、社會組織等多元化投資主體共同參與重點工程建設(shè)、培育氣象市場、發(fā)展氣象產(chǎn)業(yè)，激發(fā)專業(yè)氣象服務(wù)內(nèi)生發(fā)展動力，提高各級氣象部門創(chuàng)收水平，增強自身保障能力。

5.夯實項目前期基礎(chǔ)、加大氣象工程項目儲備

利用編制新規(guī)劃的有利時機，圍繞氣象業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)階段國家政策要求，精心策劃一批可破解氣象現(xiàn)代化發(fā)展的重點、難點、痛點問題，能展現(xiàn)氣象特色，具有較高科技含量、與國家產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動能力強的大項目、好項目，把政策和規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實實在在的項目，使規(guī)劃制定和項目建設(shè)接替有序、梯次推進、持續(xù)發(fā)展。同時，發(fā)揮規(guī)劃、設(shè)計、評估評價等全過程咨詢優(yōu)勢，提高重點項目的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、可操作性，形成滾動接續(xù)的項目儲備工作機制，變“資金等項目”為“項目等資金”，確保項目報得上去、落得了地，以重點工程項目助推氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)束語

本研究在總結(jié)“十三五”時期氣象重點工程建設(shè)現(xiàn)狀、分析新時期氣象重點工程立項面臨的形勢與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，深度剖析了氣象重點工程在立項階段存在的重點、難點問題，并提出了加快立項的針對性建議，以期通過該研究能夠為今后時期的氣象重點工程立項提供參考。