袁惠渠灌區農業水價綜合改革實踐

柳彩峰

（江西省袁惠渠工程管理局，江西 新余 338025）

0 引 言

我國農田水利基礎設施建設長期以來都很薄弱，維修養護經費不能按部頒標準執行到位，農業用水粗放，農業水價形成機制不健全，執行水價普遍較低，價格杠桿對促進農業節水的作用未發揮，不能有效反映水資源稀缺程度和生態環境成本，無法保障農田水利工程可持續良性運行[1]。水利部多次印發文件，明確要加快推進大中型灌區農業水價綜合改革工作。袁惠渠灌區作為江西省省管大型灌區被列為試點先行，既要按照部署按時間節點完成農業水價綜合改革任務，又要結合灌區實際，摸索出一套適合本省灌區可復制的改革模式[2]。

1 灌區概況

袁惠渠灌區引江口水庫發電尾水灌溉，現有骨干渠道3 條，長137km；主要渠系建筑物69 座，支渠6 條，長49.2km。現有量測水設施76 處，主要分部在取水口、干渠鄉鎮分界處、支渠取水口、部分斗渠上。灌區管理局具體負責137km 干渠的運行管理、維修養護，負責灌區建設規劃，協調解決各受益鄉（鎮）供用水矛盾，指導受益鄉（鎮）灌區工作。支、斗、農、毛渠及田間工程的管理維護由屬地負責。現執行水價為204.75 元/hm2，2012 年水費計收實現了財政轉移支付，灌區管理局不再向用水戶直接征收水費[3]。

2 改革問題清單

袁惠渠灌區農業水價綜合改革存在的主要問題清單如下：

1）灌區量測水設施不完善，信息化管理基礎還不扎實。灌區經過近20a 的續建配套與節水改造項目的實施，灌區工程狀況有了很大改觀，但計量設施建設方面依然落后，按規定大中型灌區渠首和干支渠口門要全部實現計量，但由于灌區斗農渠眾多，據初步統計有368 個斗口分水，目前能夠實現實時計量的比例僅為16.3%，信息化管理水平較低[4]。

2）灌區農業用水管理粗放，水資源利用效率不高。灌區骨干渠系及建筑物基礎設施薄弱，截止2020 年底，137km 骨干渠道襯砌長度78.6km,襯砌率57.4%，其余為土質渠道，輸水損失較大，2020年度灌區渠系水利用系數為0.49，渠系水利用率不高。灌區內土地流轉率低，節水灌溉技術推廣應用不夠，大水漫灌、串灌現象普遍存在，管理較粗放，科學計劃用水管理水平不高。

3）灌區農業水價形成機制不健全。袁惠渠灌區為自流引水灌溉，水利工程維修養護經費主要來源為水費征收和省級大型灌區維修養護經費補貼。灌區現執行水價仍是1996 年批復標準，并一直執行至今，長期低于運行成本，既不利于吸引社會資本參與灌區建設，又導致人才流失，限制灌區發展，更難以保障灌區工程的正常運行[5]。隨著工程管理標準化、規范化深入推進，現行執行水價與灌區工程運行管護成本不匹配，無法保障灌區水利工程長期良性運行[6]。

4）灌區管養分離還不徹底，管理專業化、養護物業化程度不夠。早在2014 年，灌區管理局就成立了局屬維修養護公司，每年灌區工程維修養護專項資金項目通過政府采購的形式，委托給維養公司（中標單位）進行實施，實現了管養分離。但在具體實施過程中，維養公司人員和管理局職工存在雙重管理，“管養分離”并不徹底。這種公益性和經營性的矛盾必然導致灌區工程管養經費不足，專業化程度不夠[7]。

3 改革目標與任務

為促進袁惠渠灌區農業節水增收，實現水利工程良性運行。通過建立健全合理的農業水價形成機制、完善供水計量體系、農業水權制度、創新工程運行維養等四項機制，把袁惠渠建設成“節水、高效、智慧、幸福”的“四型”現代化灌區，引領全省大中型灌區水價綜合改革。

4 改革措施

1）抓節水優先，強化農業供用水管理，建設節水型灌區。①總量控制，定額管理。省水利廳核定袁惠渠灌區取水總量為2.12 億m3/a，結合灌區實際灌溉情況，參考《江西省農業用水定額》（DB36/ T619—2017）標準，確定灌區凈灌溉定額為379m3/畝（50%）。②細化水權，編制《灌區水量分配方案》。本次灌區水量分配確權到各受益鄉鎮，明確各鄉鎮初始水權，再由各鄉鎮根據分配的水量細化到各村組集體、種糧大戶或用水戶。③編制用水管理制度。嚴格落實灌區取水許可制度，按照水量分配方案調度供水，依靠信息化手段，檢查、監督、通報農業用水計劃執行情況。④推廣工程節水措施。加強與高標準農田建設、高效節水灌溉等項目的銜接，統籌灌排骨干工程和田間工程建設，優先將灌區有效灌溉面積建成高標準農田，形成完整的灌排工程體系，發揮協同效應。

2）抓管養分離，推行維養物業化管理，建設高效型灌區。大中型灌排骨干工程原則上由政府設立水管單位，實行管養分離。①明確管護主體責任，探索管理專業化、養護物業化的管理模式。對灌區監管主體、管理主體、責任主體、運行主體、維養主體進行了公示。②深入推進標準化常態化管理。制定工程管護標準，通過考核的方式，建立嚴格的獎懲辦法，確保管護主體有落實、安全管理有保障、運行管理有辦法、養護管理有成效、管理保障有能力。③輸出灌區工程管護模式。目前江西省超過半數以上的中型灌區無專管機構，根據國家機構改革“精簡機構、提高效率”的要求，各市縣難以再成立灌區管理機構。袁惠渠灌區維修養護公司管理技術成熟，管理人員充足，我們積極輸出管理模式，采取“以大代小”、“強強聯合”的方式，承接其他灌區或縣級農田水利工程養護工作，擴展灌區的管理職能，充分發揮了省管大型灌區的人員優勢、技術優勢。2021 年12 月，灌區管理局局屬維養公司成功中標承接了分宜縣農業水價改革維養項目，合同額約400 萬元，成功將袁惠渠工程管理標準化的管護模式和“袁惠維養”品牌進行輸出。④指導末級渠系維修養護工作。灌區末級渠系基本形成了“鄉鎮水管單位+農民用水合作組織（或村集體）+農戶”的管理體制，指導灌區末級渠系維修養護工作，確定維養標準，在支斗農渠維修上，灌區管委會每年都印發了《袁惠渠灌區支斗農渠冬修實施意見》，對灌區冬修工作進行了部署和安排，灌區管理局也成立了冬修工作組，積極協助灌區各受益鄉鎮做好冬修清淤清障工作，各受益鄉鎮也越來越重視支斗農渠的清淤清障工作，形成了一些好經驗、好做法，涌現出一批先進典型，灌區管委會每年對冬修受益鄉鎮工作考核前三名予以表彰，確保田間水利工程良性運行。

3）抓可控可量，開展供水計量設施建設，建設智慧型灌區。按照《國家節水行動方案》要求，大中型灌區渠首和干支渠口門全部實現取水計量。①結合灌區項目建設，完善灌區供水計量設施。分步實施列入規劃的量測水設施399 處，其中斗口及以上106 處，斗口293 處，計量設施建設與骨干渠道和渠系建筑物改造同步實施、同步驗收。②結合智慧灌區建設，打造一個用水管理信息化平臺。結合灌區已有綜合管理信息平臺，按照“智慧灌區”建設要求，本著穩定、可靠、高效、實用的原則，重點圍繞灌區流量在線監測、用水計劃實時監測、用水管理在線調度、土壤墑情等，打造農業用水信息化管理平臺。

4）抓價格調整，健全農業水價形成機制，建設幸福型灌區。①推進灌區供水成本核算和價格調整。組織開展供水成本核算，合理測算供水價格，積極協調價格主管部門開展灌區成本監審，核定灌區骨干工程水價，總體上不增加農民負擔，將農業水價一步或分步調整到運行維護成本水平。②制定分類分檔水價。考慮到不同農作物在保證率、需水量、效益等方面存在差異，探索對于灌區內用水量大或附加值高的經濟作物和養殖業用水價格的計價方式；實行超定額累進加價制度，體現“多用水多交錢”。

5 改革成效

袁惠渠灌區農業水價綜合改革經過3a 來的實踐探索，建立了科學合理的農業水價形成機制，并推行了管養分離，初步形成了灌區水利工程良性運行機制，“總量控制和定額管理”理念已有效實施，灌區供水調度更加科學、高效，末級渠系實現了物業化管理，農業節水、社會及生態效益初步顯現，農業水價綜合改革階段性成效顯著。

1）社會效益。據調查，通過灌溉技術的推廣，畝均糧食增產30kg,農戶增產增收，雖然水費調整后有所上漲，但經測算，按照100%達到運行維護成本農業用水戶實際承擔農業水價占畝均產值的比例為1.45%,占畝均成本的比例為2.40%，占比較小，總體未增加農戶負擔。

2）節水效益。隨著工程基礎設施不斷完善，通過節水獎勵、超額加價等措施，農戶提高了節水意識，實現灌區年節約用水量約1 000 萬m3。

3）生態效益。農業水價綜合改革實施后，調動了用水戶投工投勞積極性，大多自愿參與末級渠系的管護，自覺少排氮磷污染物，用水糾紛大大降低，改善了農村水生態環境。

6 結 語

袁惠渠灌區農業水價綜合改革涉及面廣、政策性強，是一項復雜的系統工程。灌區管理單位要主動作為，積極與發改、財政、農業農村、水利等職能部門對接，特別是末級渠系水價綜合改革，要以政府為主導，理順政府、水管單位、用水戶等農業水價改革各方關系，建立改革機制，發揮政府作用，推進改革取得實效，從而實現糧食安全、農業節水和水利工程可持續運行的改革目標。