青藏高原河道采砂許可方式研究
——以那曲河為例

張 盾，賀石良

(1.西藏自治區那曲市水利局，西藏 那曲 852000；2.松遼水利委員會流域規劃與政策研究中心，長春 130021)

砂石是工程中用量最大的基礎材料，廣泛用于房建、基建混凝土原料和公路、鐵路基床，也是水利工程中不可或缺的原料。河道砂石在河床結構中占據了舉足輕重的地位，它不僅承載著河流的流動，還對河勢的穩定及河流的健康起到決定性的作用。在能夠得到及時補給情況下，河道砂石是具有一定流動性的資源，是極具經濟價值的建筑材料[1]。

河道無序采砂會對河勢穩定、防洪安全、供水安全、通航安全、生態環境保護以及基礎設施安全運行帶來重大影響[2]。未經規劃的采砂行為會破壞河道的自然平衡，導致河床混亂，威脅到河流的穩定。同時，采砂會改變河流的流向和河床的形狀，增加洪水發生的風險，對周邊地區的防洪安全構成威脅。此外，采砂還可能污染水源，使得供水變得不可靠，對供水安全造成影響。此外，河床的變化可能會影響船只的行駛，增加事故發生的風險，對通航安全構成威脅。采砂會破壞河流的生態平衡，影響水生生物的生存，對生態環境造成破壞。最后，河床不穩定可能會導致橋梁、水閘等基礎設施存在安全隱患，對基礎設施的安全運行造成影響。

那曲市位于青藏高原核心區域，其自然環境獨特，水系發達，河流縱橫交錯，因此享有“江河源”“中華水塔”的美譽。由于其對生態環境的保護要求極高，因此河道砂石資源的開發與利用對于河道保護及整個流域的生態環境和公共安全具有重大影響，同時也是河湖管理的重點和難點。合理利用每年流入那曲河的泥沙，不僅可以為經濟發展提供有力支持，還有助于維持河床的沖淤平衡，保障河勢的相對穩定。然而，那曲河河道每年可供利用的砂石資源有限。任何非法、無序或超量開采的行為都將引發嚴重的后果。因此，對青藏高原地區河道采砂許可方式進行深入研究，對于保障河勢穩定以及防洪、生態安全具有重要意義。

1 那曲河概況

那曲，源自青藏高原唐古拉山脈南麓安多縣境內的吉熱格帕山，源頭為美爾崗朵樓冰川，海拔高達6 070m 的山峰為上源所在。那曲自扎薩附近由東北方向注入錯那湖，離開錯那湖后進入喀隆湖，出湖后便稱為那曲。這條河流流經那曲市色尼區、比如縣、索縣后進入昌都市，在昌都市與姐曲匯合后才被稱為怒江。那曲的干流河長約為539km。

那曲流域的地形呈現為由西北向東南緩坡狀的形態，海拔由西北向東南逐漸降低。在西北部，絕對海拔較高，地勢相對平坦；而在東南部，海拔較低，地勢則顯得更為險峻，山峰眾多。流域內的地貌類型可細分為高山風化蝕剝地貌、構造侵蝕高山峽谷地貌、構造剝蝕丘陵地貌、高原湖泊草原地貌以及分布于沿河流地段的沖洪積地貌。

那曲河現有三座水庫，自上游至下游分別為查龍水庫、吉前水電站和比如縣水電站。查龍電站以上的河段位于高原丘陵區域，地勢平坦且開闊，河道平緩，枯水期河道水面寬度約為40～100m，汛期水位上漲時，水面寬度可達60～300m。而查龍電站以下的河段位于高山低谷區域，河道相對陡峭，河流多呈河谷地形，枯水期河道水面寬度約為70～140m，汛期水位上漲時，水面寬度可達100～400m。那曲河自上游至下游的總落差約為980m，平均比降為1.82‰。

2 那曲河泥沙來源及砂石補給量分析

那曲河流域屬于少沙河流，主要是由于其地理位置海拔較高、氣候寒冷，導致地面長時間封凍，流域的產沙能力很小。河道中的來沙主要來源于上游和區間。從流域的自然地理和徑流特性來看，沙量從上游到下游逐漸增加。河源和上游位于雪域高原區，該區域的人類活動主要是游牧，農業比重較低，人口稀少，基本保持天然狀態，因此流域的產沙量不大。河道向下流經平原區時，由于水流速度下降，上游來沙會落淤，來沙量有所增加。再向下游進入山區，河道流速加快，泥沙落淤量減少，兩岸山體基巖出露，區間產沙量也有一定下降。此外，那曲干流已建成查龍、吉前和比如3 個梯級水電站，河道泥沙多數被攔截在庫區內。

那曲流域屬于無資料地區，采用比擬法及現場調查的方法進行泥沙分析。該流域上游植被以高山草甸及灌木林為主，中下游沿河兩岸植被多為灌木林，土壤侵蝕條件較為充分。洪水季節河水渾濁，懸移質和推移質泥沙含量較大，而枯水期時泥沙含量較小。

根據達薩站實測泥沙資料分析，該流域多年平均懸移質輸沙量僅為7.33 萬t，輸沙模數為5.85t/km2。同時，多年平均流量為34.8m3/s，多年平均含沙量為0.067kg/m3。達薩站的輸沙量相對較少，而查龍水庫集水面積占達薩站控制流域面積的96.3%。查龍水庫正常蓄水位以下庫容為1.38 億m3，經過查龍水庫攔沙后，河道懸移質來沙量主要來自區間產沙。

那曲流域的推移質輸沙量無法直接通過測驗獲得，因此本次研究采用了推懸比法進行估算。參考以往的勘查設計資料，考慮到那曲流域的河床和兩岸地形較為陡峭，推懸比被設定為5%。

根據達薩站的泥沙觀測資料，該站多年的平均懸移質輸沙量為7.33 萬t。按照推懸比法估算，那曲流域的推移質輸沙量為0.37 萬t。綜合以上數據，達薩站的總體輸沙量約為7.70 萬t。

3 可利用砂石總量

根據河道地質資料和河道斷面資料，對規劃河段進行地質勘察，并采用體積法估算可利用砂石總量。具體步驟如下：

1）根據河道地質勘察結果，以河道主槽平均高程為控制，確定主槽平均高程以上砂層厚度。

2）根據砂層厚度和規劃河段面積，考慮折算系數0.8，估算可利用砂石總量。

3）根據河段顆分曲線適宜選取利用系數。

由于本次僅在那曲規劃可采區進行估算，因此根據河道地質資料和河道斷面資料，估算那曲規劃河段可利用砂石總量約為8 073 萬m3。

4 采砂利用現狀

由于之前缺乏統一的采砂規劃，那曲河河道采砂現狀主要存在以下3 方面問題：

1）河道采砂的監管能力亟待加強。由于河道采砂點多面廣且數量巨大，采砂管理任務十分艱巨，然而現有的監管能力相對薄弱。在許可后，缺乏后續的監管措施和手段，監控手段也較為落后，先進技術的應用程度不高，導致超范圍、超深度開采或濫采亂挖的現象時有發生，給河道工程和防洪安全帶來了極大的危害。

2）河道內大量堆放的行為影響了行洪安全。由于地區河流的特殊性，砂場一般在退水期進行開采，作業地點為河流退水后裸露的灘地，清洗后砂石就地堆放在河灘地中。那曲市工程、建筑用砂時期與開采時期的交錯，導致當年開采的砂石無法及時運出，大量砂石在河道內無序堆放，違反了河道管理條例的規定，對河道行洪造成了安全隱患。

3） 采砂行為不規范也對河勢穩定產生了影響。隨著經濟社會發展，那曲市對建筑砂石的需求量逐漸增大，現狀部分砂場為滿足需求，在河道內無序開采，存在亂挖亂采、超深度、超范圍開采等問題，破壞了河道形勢的穩定，使得河床、灘面高程降低，破壞了河床的動態沖淤平衡，影響了河勢穩定和砂石的自然篩選沉積，不利于砂石的可持續利用。

5 那曲河采砂規劃編制

為落實《水利部關于河道采砂管理工作的指導意見》，加強西藏自治區河道采砂管理，保障防洪安全、供水安全、生態安全和重要基礎設施安全，指導采砂活動科學、有序地開展，2019 年12 月，西藏自治區水利廳以藏水字〔2019〕114 號文件印發《西藏自治區水利廳關于加強河道采砂管理工作的指導意見》，要求各市縣開展河道采砂規劃的編制工作。

根據文件要求，按照生態優先、長效保護，統籌兼顧、科學論證，因勢利導、因地制宜，總量控制、強化監管的規劃原則，那曲市水利局組織項目承擔單位在充分利用已有基礎資料基礎上，開展地形測量和地質勘察，編制完成《那曲市重點河流 敏感水域河道采砂規劃（2022—2025 年）》，規劃基準年為2021 年，規劃期為2022—2025 年。在充分調查分析那曲市重點河流敏感水域河道采砂現狀和存在問題基礎上，通過科學劃定各重要河段禁采區、可采區、保留區，合理確定年度采砂控制總量、控制開采高程和禁采期，提出了規劃實施與管理意見。

規劃那曲河可采區11個，可采區面積75.27萬m3，規劃期可采區采砂控制總量為116.43萬m3，年度采砂控制總量 29.11萬m3。

6 青藏高原河道采砂許可方式研究

6.1 已有法律法規對采砂許可的規定

《青海省河道管理實施辦法》中第十七條規定：在河道管理范圍內采挖砂石、取土、淘金（包括淘取其它金屬和非金屬），必須向河道管理單位申請許可證，按批準的范圍和作業方式進行，并交納管理費。《青海省河道采砂收費管理實施細則》中規定：采砂按當地市場售價的10%計收河道采砂管理費。

《青海省河道管理實施辦法》中的第十七條明確規定：申請在河道管理范圍內進行采挖砂石、取土、淘金（包括淘取其它金屬和非金屬）等作業，必須向河道管理單位領取許可證，并按照批準的范圍和作業方式進行，同時需繳納相應的管理費用。《青海省河道采砂收費管理實施細則》亦明確規定：采砂管理費用的計收標準為當地市場售價的10%。因此，在青海省河道管理范圍內進行相關作業時，務必嚴格遵守相關法律法規，申請許可證并繳納相應的管理費用。

根據《四川省河道管理實施辦法》第二十條，在河道管理范圍內進行采砂活動，必須獲得河道主管機關的批準，如果涉及其他部門，還需河道主管機關會同有關部門共同批準。另外，《四川省河道采砂管理條例》第十六條規定，縣級以上地方人民政府應以公開出讓的方式出讓河道采砂權，并采取措施防止形成砂石市場價格壟斷。

根據《甘肅省河道管理條例》第十四條，河道管理范圍內的采砂活動必須經過水行政主管部門的批準，如果涉及到其他部門，需要水行政主管部門會同有關部門共同批準。另外，《甘肅省實施河道管理條例辦法》第十七條規定，在河道管理范圍內進行的采砂、取土、淘金、棄置砂石、爆破、鉆探、挖筑魚塘、存放物料、開采地下資源等活動，也需要報河道主管機關會同有關部門批準。此外，《甘肅省河道采砂收費管理實施細則》第七條規定，在河道內采砂的單位和個人需要向河道管理單位或河道主管部門繳納河道采砂管理費，其收費標準按當地砂石銷售價格的15%～30%計收。

關于涉及青藏高原的青海省、四川省、甘肅省等，其河道采砂許可方式已明確。青海省的河道管理單位根據申請進行許可，四川省采取公開出讓方式，甘肅省則采取行政許可。

目前，西藏自治區尚未出臺相關的采砂管理規定，僅以采礦權的方式提出采砂許可方式。而《日喀則市河道采砂管理條例》作為西藏自治區唯一的河道采砂法律條文，其中第十九條規定：“河道采砂實行許可制度，實施河道采砂許可制度應當遵循公開、公平、公正、擇優的原則。河道采砂許可證由縣（區）人民政府水主管部門審批頒發，并報市人民政府水主管部門備案。未取得河道采砂許可證的，不得從事河道采砂活動。”

因此，西藏自治區應盡快出臺相關的采砂管理規定，以規范河道采砂活動。

6.2 青藏高原相關規定及要求

2023 年4 月26 日，中華人民共和國通過了《中華人民共和國青藏高原生態保護法》第三十三條規定。該條款明確指出，在青藏高原區域內設立探礦權、采礦權，應滿足國土空間規劃和礦產資源規劃的必要條件。同時，為保護生態環境，禁止在長江、黃河、瀾滄江、雅魯藏布江、怒江等重要江河源頭自然保護區內進行不符合生態保護管控要求的采砂、采礦活動。

考慮到以往河道采砂許可實施過程中，主要采用公開招標和拍賣等競爭方式。這種方式雖然符合《行政許可法》的要求，但存在諸多問題，如監管難度大、修復困難、市場混亂和秩序不穩定等。許多砂場在采砂過程中存在濫采亂挖、超深超量超時開采、只開采不修復等問題，直接影響了河勢穩定，并對水生態環境造成了嚴重破壞。近年來，由于砂價的大幅上漲，河道采砂活動在暴利的驅使下變得更加混亂，對河勢穩定和生態環境造成了嚴重影響。

為更有效地保護青藏高原水生態環境，必須采取統一開采管理的措施。具體而言，應由地方人民政府選定開采主體，對河道砂石進行規模化、集約化的開采。在授權方式上，縣級水行政主管部門應組織會同同級交通運輸、自然資源、財政等部門制定實施方案，并按照程序報市級水行政主管部門批準后組織實施。同時，實施方案應報省級水行政主管部門備案。

通過這種方式，可以結合生態環保的要求，利用先進的信息化手段，科學編制規劃、明確許可審批、監管采運儲銷、合理分配收益、聯合打擊非法采砂等方式來實現保護生態環境、及時有效修復采砂區、規范持續穩定開采以及增加地方財政收入的目標。

7 結論與建議

青藏高原地區的生態環境具有極高的敏感性。從那曲河采砂實踐的視角出發，實施統一的開采管理方式是保護當地生態環境的更有效途徑，從而實現生態環境與經濟效益的和諧共贏。因此，建議那曲市水行政主管部門應緊密結合當前實際情況，盡快制定并發布相關的管理規定，以確保河道采砂工作的依法合規進行。那曲市水行政主管部門在制定相關管理規定時，應充分考慮以下5 個方面：

1）應明確采砂作業的具體要求和標準，包括采砂設備的規格、開采深度的限制、作業時間的安排等，以確保采砂作業不會對當地生態環境造成過度破壞。

2）應建立完善的許可制度和審核程序，對申請采砂的企業進行嚴格的資質和環保要求的審查，同時對采砂作業進行全程監控，防止非法采砂和違規行為。

3）應設立專門的環保評估機構，對采砂作業可能對環境造成的影響進行科學評估，并提出相應的環保措施和建議。在采砂過程中，應實施嚴格的環保監測和報告制度，及時掌握環境變化情況，防止環境惡化。

4）應加強宣傳和教育力度，提高當地群眾的環保意識和參與度，鼓勵他們積極參與到河道采砂的管理和監督工作中來，共同保護青藏高原的生態環境。

5）那曲市水行政主管部門應采取有力措施，加強河道采砂的統一管理，實現生態環境與經濟效益的共贏，為青藏高原地區的可持續發展做出貢獻。