我國財政專項資金支出監管法律制度探析
——以農村生活污水治理為例

唐怡妃，付 健

（1.桂林航天工業學院，廣西 桂林 541004；2.廣西師范大學 法學院，廣西 桂林 541004）

一、問題的提出

財政專項資金是國家部門投入，具有穩增長、調結構、惠民生功能的一種專門性資金。張弘力認為，專項資金是中央政府為了實施其宏觀政策目標以及對地方政府代行一些中央政府職能進行補償而設立的，它在加強中央政府調控地方政府行為、優化地方財政預算支出結構，引導地方財政資金投向國家重點支持和發展的事業方面，具有一般性轉移支付無可替代的作用。[1]周飛舟認為，財政資金的“專項化”是指政府間的分配資金越來越依靠“專項”或“項目”的方式進行。[2]因此，文章中的農村生活污水財政專項資金是指我國財政部門為促進農村生活環境質量改善而設立，由中央財政將農村生活污水治理的財政專項資金下達于省市級財政部門，省市級財政預算安排，進行專款專用、單獨核算、專項管理的資金，相較于其他經常性賬戶收支財政專項資金有明顯的特殊性。

財政專項資金支出（以下簡稱“專項資金支出”）是財政分配的一種方式和手段，農村生活污水治理財政專項資金支出是指用于農村生活污水治理納污收集、管網鋪設、終端設施等基礎設施建設的支出、農村生活污水治理項目的立項、規劃、審計等費用支出。[3]它的特殊性在于一是按照“以獎促治”和“以獎代補”相結合。二是一般采用一次性撥付方式，撥付的費用只包括前期的建設費用支出，并不包括設施建成后期的日常運營管理的費用。三是在資金監管上，資金整合重兩端、輕中間，管理環節重立項分配、輕績效監管。[4]

財政專項資金是政府推進鄉村振興的主要抓手。農村生活污水治理是實現鄉村振興的關鍵舉措。“十四五”期間，我國提出到2025 年，達到40%的農村生活污水治理率目標要求。從現有的文獻來看，不同領域的學者都對農村生活污水治理進行了研究，但是沒有學者對農村生活污水治理財政專項資金支出法律制度監管方面進行研究。通過實地調研發現，由于農村生活污水治理財政專項資金支出的特殊性，部分地區農村污水處理項目實施完成后，存在重建設輕運維現象，缺乏預算和績效管理，導致財政專項資金沒有發揮最大效益，我國現行的法律法規對于農村生活污水財政專項資金支出監管有待完善。

在國外，如美國、日本針對農村生活污水治理制定了強制性的法律法規，1987 年，美國頒布了《清潔水法案》作為清潔水州滾動基金支出的依據。[5]1983 年，日本頒布了《凈化槽法》成為日本農村生活污水治理的主要法律依據。[6]當前，我國農村污染防治，仍存在著法律不健全、法律條款可操作性差、執法制約因素多樣化、農民環境法律意識不高等問題。[7]

二、我國農村生活污水治理財政專項資金支出監管法律制度現狀

中央財政對農村生活污水治理的相關財政專項支出的投入力度逐年增加，文章發現在財政專項資金運行管理過程中的法律依據包括《環境保護法》《預算法》《財政違法行為處罰處分條例》以及相關的具體專項資金管理辦法，作出規定的主要是規范性文件[8]（見表1）。

表1

（一）中央層面相關法律法規體系的現狀

這一系列的法律法規，在專項資金支出監管層面明確了監管與被監管主體、資金支出方式與使用范圍、中央與地方財政事權、支出責任績效考核評估等內容。

從監管主體與被監管主體的角度看，《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題的實施方案》《中央對地方專項轉移支付管理辦法》等法規抽象地概括了各部門在財政專項資金支出監管方面的職責。雖然《農村環境整治資金管理辦法》中規定了財政部和生態環境部及各地方財政和生態環境部門對農村環境整治資金分配標準、建議方案、編制預算草案的職責，但是不同環境整治項目的財政專項資金的使用主體并沒有明確。

從資金支出方式和使用范圍的角度看，主要是“以獎促治”和“以獎代補”資金相結合。“以獎促治”主要是注重事前的補助，對于治理積極、成效高的地區予以資金補助支持來推動項目的運行；“以獎代補”主要是注重事后的獎勵，促進地方主動對農村生活污水治理和示范點建設，主動預防與被動治理相結合。

從中央與地方財政事權和支出責任角度看，《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案通知》中明確了農業農村污染防治屬于地方財政事權，由地方承擔支出責任，中央財政通過轉移支付予以支持。

從績效考核評估角度看，《農村環境整治成效評估工作方案（修訂）》中雖然規定了工作思路、評估、范圍、內容、流程，但是未針對績效評估做出相關規定。對于違規或者濫用農村生活污水治理財政專項資金的行為，適用于《財政違法行為處罰處分條例》《監察法》《公務員法》等法律條文中的抽象性條款進行處罰。

（二）地方層面相關法律法規體系的現狀

通過檢索北大法寶和政府官網，可以發現我國已有18 個省級行政區出臺了27 個農村生活污水治理財政專項資金支出監管有關的法規文件，都分專項資金使用原則、管理職責分工、支持范圍、分配方式、監督管理等五部分，一些地方性法規作了特殊性規定，如甘肅、江蘇等7 個省在專項資金申報與分配上要求建立省級環保專項資金申報機制，規定了具體時間與程序，并組織專家進行評審論證。湖北、安徽在激勵約束機制上提出要建立示范工作獎懲激勵機制。重慶、遼寧在項目建設和驗收管理上規定了項目招標的要求、驗收主體、驗收評價及后果。云南、河北等6 個省在預算編制及下達上劃分了從省級到縣級各財政部門具體職責。遼寧、江蘇等9 個省建立監督檢查績效考評制度，作為下一年度資金分配的重要依據，對存在違規違紀的行為要追究責任。重慶針對項目驗收罰則作了特殊規定，對未能完成項目驗收、評估不合格或被通報的，要在專項資金安排上承擔不利后果。

三、我國農村生活污水治理財政專項資金支出監管法律制度存在的問題

通過對上述法律法規的分析，結合實地調研，可以發現雖然我國現有的法律在制度上進行了一般性的規定，但是沒有對農村生活污水財政專項資金支出監管進行專門性的具體化規定，還存在以下問題。

（一）農村生活污水治理財政專項資金支出監管法律制度體系不夠完善

周旺生教授認為：我國現行的應當是中央統一領導的和一定程度分權，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。[9]《環境保護法》作為我國生態環境保護領域的一部基本法，只是在第50 條和第51 條規定各級人民政府要安排專門資金在財政預算中保障農村污水的處理，但是沒有涉及相關環保專項資金支出監管制度。《預算法》在宏觀層面規定了財政專項資金的預算收支范圍、編制、執行、決算、監督責任等事項，只能在立法精神和原則遵循方面起到指引作用。從特殊性角度看，雖然都有原則性規定，但是沒有解決特殊性對于法律體系的需求。由于農村生活污水治理與其他的專項資金監管不同，現有的法律法規并不能覆蓋監管的全過程，缺乏針對性。從具體化角度看，最新發布的《農村環境整治專項資金管理辦法》雖然要求對農村環境整治資金進行監督管理，但僅是抽象地規定了行政部門的行為，沒有細化執行標準和各單位的具體監管職責，可操作性不強。對違法違規使用資金的行為沒有制定嚴格的懲戒措施，剛性約束不強。

（二）農村生活污水治理財政專項資金支出監督管理主體單一

當前，我國農村生活污水治理財政專項資金支出監管主體以政府為主導，各省市級財政和生態環境部門共同管理、分工負責，被監管主體包括各縣級政府、財政和生態環境及主管部門、具體實施單位等。從縱向的角度來看，涉及中央、省、市、縣、鄉級政府；從橫向的角度來看，涉及政府、財政、生態環境、發改、住建等不同部門。

農村生活污水治理項目涉及事項多、內容雜，只有政府作為治理主體，權責界定不清晰，就會出現既是支出使用者，又是監督監管者的情況，可能發生職能部門因自身利益而疏于監管，甚至導致權力尋租。例如，根據專項資金使用規定，專項資金結余應當上繳或者經批準后留用，但是通過實地調研發現部分地區為了不上繳就突擊花錢，導致專項資金的浪費。還有部分地區將本該用于農村環保整治項目的專項資金擠占、挪用給其他項目，最終影響農村生活污水治理財政專項資金使用。

（三）農村生活污水治理財政資金支出預算分類不夠細化、編制標準和辦法不統一

農村生活污水治理財政專項資金支出主要來源于中央財政，但中央層面預算分類不夠細化，所涉的資金沒有細化管理，各地區項目預算編制也五花八門，具體主要表現在：

一是預算分類不夠細化。通過查看財政部關于印發《2023 年政府收支分類科目》的通知，可以發現在2023年政府收支分類科目中我國在政府預算收支分類科目體系中的211 項“節能環境保護”大類下沒有針對農村節能環境保護子級科目，在213 項“農林水支出”中雖然有農業農村子級科目，但是沒有細化農村生活污水治理，無法反映出政府在農村生活污水治理上的財政投入，造成后期財政專項資金預算執行上產生偏差。

二是編制標準和辦法不統一。在編制農村生活污水財政專項資金預算時，只能引用相關或相似的項目預算標準及編制要求，而各地區所引用的各不相同，標準不統一。目前，我國援引的相關預算編制制度并不能客觀地反映農村生活污水治理項目的全部情況，容易造成漏項或者重復預算，甚至會導致項目預算過高或者偏低。根據文獻檢索，可以發現在國家層面上沒有針對農村生活污水治理項目預算編制制定統一的標準；在地方層面上，只有河北省在2022 年6 月發布了《河北省農村生活污水工程建設預算定額標準》，但僅是征求意見稿。

（四）我國農村生活污水治理財政專項資金支出過程中，中央與地方財政事權和支出責任劃分不明晰

根據我國現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分，一般是中央財政轉移支付，地方財政再配套實施。按照現有的財政管理模式，地方財政配套投入增加了地方政府的負擔，導致中央與地方事權與支出責任不明晰，具體表現在兩個方面：

一方面表現在中央以大量專項轉移支付對地方進行補助，削弱地方的監管能力，政府政績考核機制以GDP 為主要導向，他們更傾向做一些“短平快”的工作，而農村生活污水治理在短期內難以見成效，很難引起重視并對它進行長期性規劃。因此，農村生活污水治理的支出責任多由中央承擔，地方過度依賴中央財政支出，在支出使用上缺乏統籌安排。

另一方面表現在中央和省級財政補助資金重點支持項目建設，專項資金支出主要是針對農村生活污水處理設施建設，沒有包含運行維護資金。通過實地調研發現，該筆資金只能由地方財政保障，部分來源于收取的居民污水處理費，社會資本和第三方投入占比較少，加大了基層政府的財政壓力，導致一些項目淪為“曬太陽工程”。例如，對2022 年西部欠發達地區四川安岳縣鄉鎮污水處理設施的統計后發現，它們的處理總規模達到3．61 萬噸／日，按照平均80%負荷率和4 元／噸處理成本計算，每年運行管護經費約需4214．14 萬元；還需支付鄉鎮污水處理設施PPP 項目固定資產攤銷和回報4．54 元／噸（設計規模1．74 萬噸／日），按照80%負荷率計算，每年需支付2306．69 萬元。因此，僅安岳縣每年就需縣財政支付6520．83 萬元，財政壓力巨大，農村污水處理廠持續運營困難。

（五）農村生活污水治理財政專項資金支出缺少專門性績效考評制度

現階段，農村生活污水治理財政專項資金支出都是事后監督，具有滯后性。現行的監管程序中缺乏整體性的監督和資金使用追蹤，導致原有的辦法存在變通空間，重使用支出輕績效監管，大大降低了專項資金支出的執行力，具體表現在：

一是缺少專門性的績效評價細則。我國財政支出績效評價的法規還處于較低層次，尚未頒布專門性法律或者法律制度。雖然財政部做了規定，但只是原則性的提出，缺乏具體的細則和操作準則，沒有在支出績效與資金分配之間形成激勵約束機制，導致農村生活污水治理財政專項資金支出監管無法充分發揮作用。因此，應當逐步建立以績效目標為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障的評價制度。

二是缺少對農村生活污水治理財政專項配套資金支出落實情況的考評制度。各地區的財政部門不夠重視，在年度績效考評中只有針對農村生活污水治理處理設施項目的考評，沒有對財政專項配套資金支出落實情況的考評，開展績效考評的地區較少且多流于形式，沒有反映出最真實的使用情況。部分地區雖然制定了農村生活污水治理財政專項資金支出使用績效評價機制，從客觀角度看，不同地區發展水平不同，標準要求也千差萬別，績效考評機制也是根據各地區實際來制定的；從主觀角度來看，部分農村生活污水治理項目建設地點較為偏遠，相關的工作人員為了“偷懶”只通過遠程監控來了解，沒有深入實地，導致考核機制流于形式。

四、完善我國農村生活污水治理財政支出資金監管法律制度的建議

（一）完善農村生活污水治理財政專項資金支出相關管理辦法

根據財政科學化與精細化管理要求，繼續加強專項資金監管，進一步完善農村生態環境整治資金相關監管辦法，從財政資金審批支付、使用保障和監督考核等方面細化。在支出程序與標準、執行環節等方面嚴格制度及操作規程，保障預算資金安全，確保專款專用。另外，修訂完善專家評審、工程招投標、資金獎補等各項制度，并整合各個地方在農村生活污水治理財政資金支出監管法律文件中的有效經驗，將績效評價融入資金管理的全過程。地方層面上，各地區也可以根據自己地方實際情況，因地制宜地制定更加完善的專項資金使用管理辦法。例如，完善縣級財政集中報賬制，規定財政部門管理資金，項目實施單位負責項目建設，可以防止負責項目的部門擠占挪用資金，達到相互配合又互相監督。

（二）形成多元化的農村生活污水治理財政支出資金監督管理主體

財政專項資金支出的風險防范機制在過去一般是以事后型監管為主，從傳統公法角度來看，法律是以保護國家（公共）利益為目的，為提高資金使用效率，保障國有資產安全，應當構建多元化的監督主體。

一是強化審計部門的監管。建立獨立的內部審計監管部門，負責開展日常審計和不定期的專項資金審計，同時以各個地區的審計部門作為牽頭部門、輔以紀檢監察部門參與，采取全程介入的方式，對建成后的農村生活污水治理工程組織開展工程項目財務決算和專項資金支出審計工作，出具工程決算報告和財務審計報告，跟蹤整改落實情況，發現違法違規行為要嚴格查處。例如，通過實地調研發現，浙江海寧市審計局與市農污辦利用鎮級內審機構力量，建立了農村生活污水治理工程結算內部審計工作機制，聯合下發《農村生活污水治理工程（村級實施）結算審計辦法》，規定了審計方式，明確三級治污機構及協審、監理單位、施工單位的具體工作流程，在結算審計的口徑上做到統一，對審計結果進行及時通報，強化對農村生活污水治理工程結算的審計監管。

二是豐富社會監督。公民享有環境知情權，環境保護中的公眾參與原則是指在環境開發、利用、保護與改善活動中任何單位和個人都享有平等的參與權，都可平等地參與有關環境立法、司法、執法、守法與法律監督事務決策的權利。[10]例如，通過實地調研發現，部分有條件的地區財政部門搭建財政專項資金信息共享平臺，在使用每筆資金時都需要進入該平臺進行授權審批，自動更新資金數據。部分沒有條件的地方政府利用如政府網站、微信小程序等渠道，對財政專項資金的使用方向、進展過程、績效結果進行公示。因此，通過信息化的手段實時公布財政專項資金的使用情況，對于一些違法違規行為及時曝光，既尊重群眾的知情權，又接受社會各界的監督。

另外，還可以發揮村民理財小組、質量監督小組的作用，建立政府與村民自治組織聯合監督的模式，從項目申報、審批、實施、驗收、結算等全過程監督，監督方式逐步轉為群眾監督。

（三）細化預算收支分類科目，統一農村生活污水治理財政支出預算編制標準和辦法

根據財務預算的編制過程的“兩上兩下”原則，在編制農村生活污水治理中長期財政專項資金支出規劃時，需要詳細測算資金需求、來源等內容。

一是細化政府預算收支分類科目。建議在政府收支分類科目下的211 項“節能環境保護”大類下單設“農村環境保護”子級科目，甚至可以細化到各類與農村環境保護相關的項目，例如農村生活污水治理。或在213 項“農林水支出”下的“農業農村”子級科目單設“農村生活污水”，直觀地反映出各級財政投入情況，做好統計與分析，確保地方財政支出真正地用于農村生活污水治理項目，更好地滿足需求，支撐項目的運行。

二是統一專項資金預算編制標準和辦法。細化項目支出預算中的基本要素、實施年限、專項說明等內容，甚至可以細化到具體實施單位，落實長效管養經費，保證預算批復后能夠及時執行。科學測算好運維資金需求，將農村生活污水治理財政專項資金運維保障機制分為兩大類，一類是省本級專項資金，將省級專項資金編入部門預算，細化到具體項目和實施部門；另一類是省對市縣轉移支付資金，將省對市縣轉移支付資金編入轉移支付預算，采用因素法進行計算。這兩類專項資金要嚴格區分，并以大專項＋任務清單的方式進行分配和管理，實現專項資金、任務清單和績效目標同步下達。另外，還應當完善項目預算評審制度，貫穿項目的全過程，將評審結果作為項目入庫、申報和調整的重要依據。例如，對資金數額較大的農村生活污水治理項目的財政專項資金預算編制，邀請技術專家和財務專家對項目計劃逐一評審論證，發現設計不規范、資金測算不合理的計劃，一律不予批準備案。

（四）理順中央與地方事權范圍，完善農村生活污水處理設施的運行維護資金支出法律制度

薩繆爾森認為，消費上的非排他性是判斷公共物品的主要標準。奧斯特羅姆夫婦提出的公共經濟觀中提出“使用消費共用性”和“排他性”決定了公益物品性質。[11]因此，農村生活污水治理更接近于公共物品和私人物品之間的混合物品，且具有強烈的外部性。[11]綜合考慮農村生態環境保護的收益性、層次性、外部性原則，理順各級政府的支出責任，對農村生活污水治理這種地方性特征比較強的項目意義重大。

一是科學理順各級政府的事權范圍。根據財政法中財政分權基本原則要求，“一級政府，一級事權，一級財權，一級責任”。[12]按照省級人民政府統籌，市縣鄉各級政府根據外部性和層次性大小來合理分配責任承擔，建立合理的財力匹配機制，將具體責任落實到各級政府部門，中央可以在財政政策上給予一定的激勵與指導。建議農村生活污水治理在責任劃分上實行中央指導、省級負總責、縣級抓落實的制度，在投入上實行中央與地方共同分擔的形式。

二是改進財政轉移支付機制。中央應當合理測算各地區農村生態環境保護的資金需求，按照財力與事權相匹配原則進行支持。農村生活污水治理屬于地方政府事務，如果地方財政自有資金無法滿足，中央原則上要通過一般性轉移支付給予補助，所以應當強化中央財政對農村生活污水處理設施建設項目的轉移支付支持力度，調整完善轉移支付計算公式，提高轉移支付系數；各級政府也可以爭取更多的國家扶持資金或者地方建立農村生活污水處理設施運維專項資金，用于對正常運行設施的運維獎補和非正常運行設施的優化改造提升。

三是探索將農村生活污水處理設施的電價納入農業用電價格范疇。制約農村生活污水處理設施無法正常運行維護的重要因素是用電價格高。目前農村生活污水處理設施的用電是執行工業用電價格，單價約為1.025 元／度（峰時段），它相較于現行的居民用電單價高出了10%-30%，以日處理量30 噸的農村污水處理設施為例，它的月處理量為900 噸，年處理量為10800 噸，每個月的用電量按900-1300 度來計算，每年電費是11070-15990 元。參考住建部公布的數據，我國2020 年全年農村生活污水排放量達337.1 億立方米，初步測算出每年電費約為340 億元，這筆運維費用對于地方政府來說是一筆大數額資金，但是如果實行農業生產用電的價格（以廣西為例是0.4925 元／度），則每年可以節省約180 億元，所以可以探索執行農業用電價格標準，在有條件的地方將其電價納入農業灌溉電價標準執行。

（五）實行跟蹤管理，健全農村生活污水治理財政專項資金績效考核評價體系

樹立預算績效管理理念，構建以結果為導向的激勵與約束并重機制，設計量化財政專項資金的指標體系，指標內容主要以專項資金使用的效果性及合規性、資金預算執行到位率及群眾滿意度等方面構成，將指標內容納入市縣鄉三級政府的年度績效目標管理考核標準中，考評的最終結果會與部門的預算、個人的獎懲、職位的升降掛鉤。在績效考評中做得好、反映好的項目，可以在下一年度資金安排上給予相應的傾斜，對相關的工作人員予以嘉獎；對于沒有達標、管理混亂的項目可以適當地縮減下一年度的財政專項資金預算，對相關的工作人員適當扣減績效獎金。如此，使得各方能夠增強財政專項資金的使用管理意識，保證支出使用的成效。