美國加強國防供應鏈管理的主要措施與特點

于 洋

軍事供應鏈是指由軍隊所需要的物資生產、物資供應以及物資運輸等構成的一個關系錯綜復雜的網鏈式結構。美軍將“供應鏈管理”定義為：“以制定向用戶提供物資和服務的計劃為起點，以物資交付給作戰用戶為終點的一體化流程，其中，也包括物資撤回以及裝備供應商、后勤管理部門和用戶之間的雙向信息流。”美軍認為，供應鏈管理必須具有完整協調的相關流程，確保能夠以最經濟有效的方式，滿足軍事用戶對物資和裝備的需求。近年來，美國全面加強供應鏈管理，采取制定政策法規、成立相應組織管理機構、實施技術手段等多項措施，大力提升軍用供應鏈的安全水平。

建立完整的國防供應鏈管理體系

二戰期間，美軍形成了較為完善的基于儲備式的后勤系統，這種保障模式是為了保障軍隊對物資的大量消耗，一直延續了幾十年時間。二戰后的幾十年這種系統運轉良好，但20世紀80年代以來的后勤保障實踐表明，該系統工作效率越來越低，保障體系反應遲鈍，在維護費用方面較為昂貴，無法保障、滿足軍隊要求。美國防部對后勤系統進行改革，國防供應鏈管理思想和實踐在這種背景下應運而生。

在國防供應鏈管理方面，美國構建了一套較為完整的管理體系，分工明確、指揮線路清晰。大致分為三層，總統與國會為最高決策層；國防部等政府部門為計劃管理層；國防部等政府部門下屬科研部門、軍工企業、大學機構等為實施層。

美國供應鏈管理體系構成

美國會的參議院和眾議院負責審查與國防供應鏈相關的重大決策

美總統負責國防工業供應鏈發展的戰略決策和頂層協調，包括以行政命令形式頒布供應鏈相關法律和政策指令；在國情咨文中闡明與供應鏈有關政策和指導原則，以及提出國防工業供應鏈相關預算申請等。美國會作為最高立法機構，負責審議、批準或否決供應鏈管理相關法律及總統指令，聽取政府問責署向國會提交的供應鏈相關的重大項目評估報告。美國會的參議院和眾議院負責審查、批準與武器裝備供應鏈管理相關的重大決策和計劃規劃等。

美國防部作為武器裝備采辦集中統一管理的主要部門，負責國防科研和武器裝備研制、生產、采購、試驗、鑒定、維修、保障全過程的統一管理和協調。國防部根據相關法律及國會要求，聯合其他政府部門落實國防工業供應鏈管理相關事宜，例如對國防科技工業基礎進行評估并對國防相關技術進行調查和研究。國防部負責組織領導武器裝備采辦工作，協調美國各軍兵種的裝備采辦活動。

美國防部下屬軍兵種采辦管理部門、科研部門、軍工企業等作為國防供應鏈實施層，負責落實國防部及相關部門各項政策要求，具體組織實施武器裝備采辦工作。美軍兵種設置項目辦公室，具體負責各軍兵種的裝備項目采辦管理。軍工企業作為生產商，負責落實各軍兵種的武器裝備采購需求，制定相關政策確保武器裝備供應鏈穩定可靠。例如洛馬公司建立供應商量化的績效評價體系，通過動態調整供應商合格名錄，保障供應鏈安全穩定。此外，落實國防部關于疫情背景下國防領域中小企業發展激勵政策，將來自國防部的所有加速付款全部支付武器裝備供應鏈，并優先考慮小型和脆弱供應商，以降低新冠疫情帶來的供應鏈風險，促進國防工業基礎健康發展。

構建供應鏈管理政策與制度體系

美軍供應鏈政策體系與管理體系一脈相承，基于各層面發布的法律法規、指令政策等文件，逐層實施，步步深入，構成一套科學完整的政策體系。

一是將供應鏈政策上升到國家戰略層面。2012年，美國發布《全球供應鏈安全國家戰略》報告。該報告提出，全球供應鏈系統是對美國經濟和安全而言“至關重要的資產”，同時報告指出，美國將“促進商品高效與安全運輸”和“具有彈性的供應鏈”作為兩大戰略目標，標志著美國供應鏈政策提升至國家戰略高度。2015年，美國發布的《國家創新戰略》同樣提到全球供應鏈，主要聚焦供應鏈的創新。其中特別提出，全球供應鏈和數字化對美國經濟的重要意義不斷增大。2016年，美國發布的《國家出口戰略》中也多次涉及全球供應鏈安全，供應鏈安全已成為美國高度關注的領域。2019年，美海關與邊境保護局在《2020年愿景和戰略》中29次提到全球供應鏈，將加強全球供應鏈安全列為主要目標。

《全球供應鏈安全國家戰略》封面

二是簽署國防供應鏈總統令，加強對國防工業供應鏈的監管力度。2017 年 7 月，特朗普政府簽署總統令（13806 號令），主題是“評估與強化美國制造業與國防工業基礎及供應鏈的恢復能力”。該總統令主要由國防部牽頭，開展的國防工業基礎能力評估涉及的范圍更廣、程度更深。2021年2月，美總統拜登簽署新一輪“美國供應鏈行政令”，旨在進一步加強美國供應鏈彈性、安全性以及多樣性，有效提振和重建國內國防制造能力，進一步促進經濟繁榮，維護國家安全穩定。

三是美國防部發布武器裝備供應鏈管理的具體指令。國防部指令DODD 4140.1作為國防部供應鏈的裝備管理政策，明確了職責要求及流程規范。該指令適用于裝備管理的所有階段，包括從確定并界定國防部供應鏈中每一新進裝備的操作，到武器系統逐步淘汰直至停止過程中，對裝備管理的操作的所有要求。其中，既包括裝備處置，還包括國防部裝備管理數據系統的操作要求。根據該指令，國防部裝備管理應按照高效敏捷的供應鏈運作，在和平時期與戰爭時期均能以平衡風險和總成本的方式來解決客戶需求。DODD 4140.1還包含了《國防后勤管理手冊》，規定后勤管理職責、流程、規則以及電子數據交流標準的手冊，供國防部內部使用，在供應、維護和財務三大功能領域開展后勤運作。

四是美國防部發布基于產業能力的評估報告，揭露存在的問題并提出建議。美國防部2018年發布《評估和加強美制造業和國防工業基礎及供應鏈彈性》報告指出，美國嚴重依賴對手國家的勞動力。整個制造業和國防工業。主要問題是技能短缺；為了獲得價格優勢，進入國際市場，許多行業的關鍵能力已經轉移到海外。據此，報告提出對策，增加短期國防預算的穩定增長，打擊針對美國知識產權的中國產業政策，修改常規武器轉讓政策和無人機出口政策，發展面向國家安全和科技競爭的微電子創新項目，防止關鍵技術被竊取帶來的威脅。

五是其他相關部門在多行業開展審查評估。2010年，美商務部發布《國防工業基礎評估：偽冒電子產品》，分析了偽冒電子產品進入美國供應鏈的原因。隨后，政府問責局對國防后勤局、導彈防御局等國防部門和若干裝備的供應鏈安全進行評估，發現國防工業供應鏈中存在大量偽冒電子元器件。根據要求，美國導彈防御局2012年構建了供應商路線圖數據庫，使供應鏈供應情況更加清晰，以加強供應鏈風險管理，同時對零件分銷商進行審核并進行風險排序；美宇航局成立供應鏈管理小組專門進行供應鏈管理并負責與其他政府部門的協調。2017年，美國防部科學委員會發布了《國防科學委員會網絡空間供應鏈工作組》報告，主要對美國防領域電子元器件供應鏈安全面臨的嚴峻形勢問題進行分析，并提出相關的舉措建議。2019年，美國防后勤局發布了《供應鏈安全戰略》，這也是應對后勤局整個復雜體系供應鏈安全挑戰的路線圖，為加強美軍作戰能力的彈性提供了保障。

《網絡安全成熟度模型認證1.0版》中的17個網絡安全能力域

多措并舉加強供應鏈管理

美國高度重視武器裝備關鍵產品的產業鏈、供應鏈技術安全風險識別，并定期開展國防科技工業能力評估，梳理武器裝備關鍵產品產業鏈、供應鏈技術安全的薄弱環節和風險點。美國防部按部門按層次（S2T2）逐項審查國防工業供應鏈關鍵脆弱點，根據《國防生產法》授權進行投資。在國防電子元器件領域，2017年2月，美國防科學委員會網絡空間供應鏈工作組發布《國防科學委員會網絡空間供應鏈工作組》報告，主要是對國防部電子元器件供應鏈的安全措施開展評估，重點審査假冒元器件和軟硬件漏洞威脅情況。在太空領域，2018年8月，美國防部總監察長辦公室發布《空軍太空司令部戰略能力供應鏈風險管理》報告，針對天基紅外系統、空軍衛星控制網絡、先進超視距終端系列、全球定位系統4個美空軍關鍵太空系統供應鏈進行審查。在5G領域，2019年4月，美國防部國防創新委員會發布《5G生態系統：對美國防部的風險與機遇》報告，提出5G的供應鏈風險是國防部正在面臨的5G安全風險之一。在信息通信技術(ICT)領域，2020年12月，美國ICT供應鏈風險管理工作組發布最新工作進展報告，進一步評估ICT供應商面臨的風險，重點包括信息共享、威脅分析、合格投標人和合格制造商名錄供應商保證等方面。

RFID技術其實就是無線電射頻技術

此外，美各軍種與知名智庫加強合作，聯合研究供應鏈管理相關課題。2012 年，美空軍裝備司令部聯合蘭德公司開展供應鏈管理研究，發表了《供應商關系管理的最優方法及空軍裝備司令部的早期實施》。該研究重點評估了美空軍供應鏈中供應商關系，促進了空軍供應鏈可靠性的提升。2015 年，美陸軍裝備司令部聯合外部單位開展《關于陸軍供應鏈風險度量和管理》，以各級供應商數據庫為依據，研究了超過九千余家武器裝備供應商的風險值，并對風險值較高的供應商進行考核淘汰。

加強信息流管理，利用數字化轉型，推動美軍供應鏈管理能力提升。在信息流過程管理方面，美國高度重視識別供應鏈網絡安全風險，對國防供應商實施嚴格的網絡安全評估認證。美軍在武器系統和國防工業網絡防護要求方面已率先形成規范，將有力推動供應鏈網絡防護能力全面提升。2020年1月，美國防部發布《網絡安全成熟度模型認證1.0版》，依據國防工業供應商所提供產品和服務的敏感程度進行認證等級劃分，由國防部認證的第三方機構對國防供應商網絡安全情況實施嚴格評估認證。該標準將網絡安全劃分為17個能力域和5個成熟度等級，并對各層級國防供應商逐步強制推行，以取代此前的自認證模式。

SIMBA 區塊鏈服務公司與美軍簽有多個合同

強化出口管制和技術封鎖，精準打擊對手重點領域產業鏈供應鏈。近年來，美國以國家安全為由頭，采取一系列供應鏈管控手段，改革出口管制制度，以期強化技術封鎖，對競爭對手重點領域的供應鏈開展精準打擊。2018年8月，美國頒布《出口管制改革法案》，制定嚴格的出口管制策略，目的在于對涉及供應鏈安全和高科技范疇的出口行為進行甄別和管制。2020年10月，美商務部發布3項最終規則，加強對高端芯片等高科技產品及其技術的出口管制，將混合增材制造、極端紫外線光刻軟件、次軌道飛行器等6項新興技術納入管制清單，未來可能將更多實體和技術納入管制。美出口管制范圍逐步向整個供應鏈條延伸，從管控“企業”和“產品”逐漸擴展至管控“技術”。

注重發揮各類創新平臺的作用促進協同創新，鼓勵中小企業參與國防供應鏈建設，以增強供應鏈彈性。美國認為，國防部供應鏈存在依賴外國或單一來源的風險，因此亟需小企業參與其中，以增強供應鏈彈性。國防部正試圖通過提供大量資源，使小企業更容易參與國防業務。例如，將在全國增加 90余個采辦技術援助中心，幫助小企業與國防部開展業務往來。同時，國防部還提供其他計劃，例如“導師帶門徒”項目、“小型企業創新研究”計劃，以及與初創公司合作的服務項目等。其中，“導師帶門徒”項目將小企業與大企業進行有效配對，從而使小企業能夠有機會跟隨大企業學習并獲得工程和技術支持，同時在業務發展方面獲得指導，以便于日后與國防部更好地開展業務。

創新研發多種技術手段，積極推進新技術在國防供應鏈中的應用。為了確保武器裝備關鍵產品供應鏈中各環節產品的安全性，美國相關部門通過與科技企業合作，積極研發有效識別供應鏈中假冒產品的技術手段。例如，美國防后勤局與應用DNA科學生物技術公司合作，引入DNA標記技術，該技術將植物DNA排列成獨特序列并加密處理，貼附至芯片或其他部件中以識別混入供應鏈的假冒產品。美國防后勤局還支持“開發稀土和貴金屬廢物回收再利用技術”項目，研究利用美國本土能力演示驗證從廢料中回收和循環利用稀土和貴金屬的新技術，降低對外依賴風險。在美空軍資助下，SIMBA區塊鏈公司與波音公司合作，探索在廷克空軍基地建立區塊鏈超級賬本的節點，記錄零部件采購種類、數量、位置、交易雙方等信息，保障零部件供應鏈信息安全。此外，正在研發的技術還包括射頻識別（RFID）技術、先進掃描光學顯微鏡（ASOM）技術、光學掃描技術、供應鏈安全驗證軟件等。

結語

供應鏈安全是武器裝備安全穩定生產的基礎和關鍵。近年來，隨著武器裝備采購日益全球化和市場化，在提升裝備采購質量和效益的同時也帶來了更多的供應鏈安全風險。美國在國防供應鏈理論與實踐方面有著豐富的實踐與成功的做法，其在供應鏈管理中的主要舉措，成功的經驗和存在的問題值得學習借鑒。