我國建設用地土壤環境標準體系發展與建議

張 昊，杜 平，李艾陽，陳 娟，張云慧，李 敏，王海燕*，張海燕

1. 生態環境部土壤與農業農村生態環境監管技術中心，北京 100012

2. 中國環境科學研究院環境標準研究所，北京 100012

3. 張家口市環境科學研究院，河北 張家口 075000

2021年《中國生態環境狀況公報》顯示，全國土壤環境風險得到基本管控，土壤污染加重趨勢得到初步遏制，但全國重點行業企業用地土壤污染風險仍不容忽視[1]. 土壤污染具有隱蔽性、滯后性等特點，污染治理難度較大，治理工作任務較重[2]. 近年來，我國針對土壤環境管理和污染防治持續出臺政策文件和規劃建議[3]. 2016年，國務院印發的《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“《土十條》”)是我國土壤環境保護的重要綱領性文件. 《土十條》提出了預防為主、保護優先、風險管控的總體思路，指明了未來的工作方向，對土壤污染防治工作做出了全面的戰略部署[4]. 2016—2018年，生態環境部(原環境保護部)陸續公布和實施三項重要管理辦法— 《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》[5]《農用地土壤環境管理辦法(試行)》[6]《工礦用地土壤環境管理辦法(試行)》[7]，提升不同類別用地環境保護監督管理要求. 2019年《中華人民共和國土壤污染防治法》[8]正式實施，確立了土壤環境保護法律法規體系框架，填補了土壤污染防治立法的空白，進一步完善了我國生態環境保護、污染防治的法律制度體系[9]. 按照《中華人民共和國土壤污染防治法》要求，我國實行建設用地和農用地環境分類保護監督管理. 建設用地利用土地的非生態利用性質，具有易拓展、空間利用率高、區域選擇和再生性強、可逆性差等特質，相較于農用地，建設用地上的人類活動更為頻繁，土地流轉更迫切，部分區域經濟價值更突出，因此建設用地土壤生態環境污染管理的方式明顯區別于農用地[10-12].

與發達國家相比，我國建設用地土壤污染防控和污染地塊治理的工作起步較晚，研究基礎較薄弱，對應的法律法規和標準規范剛開始逐步建立[13]. 研究者對國內外土壤環境標準進行了具體研究和討論，并結合發達國家土壤環境管理經驗，提出了相關政策和標準體系的完善意見[14-15]，對我國土壤環境管理具有重要借鑒意義. 目前，多數研究集中于標準文件的闡述和解讀，對于標準內容的歸納分析有限，缺少構建標準體系框架的實質性詮釋，在聚焦標準發展歷程的時間性、關聯性、差異性梳理等方面存在短板[16]. 此外，隨著近年來眾多法律法規的出臺和標準規范的制定，需要對最新的政策和標準文件進行與時俱進的更新和系統性研究[17]. 因此，該研究結合國內外土壤污染防治現有工作基礎，全面梳理我國制定發布的建設用地土壤環境標準文件，分析我國污染地塊管理的發展歷程和標準制定現狀，識別不同類型標準的制定特點，明確未來標準制定的發展方向和方案建議，以期為支撐我國土壤環境標準精準化制定和高質量發展提供重要理論和借鑒指導.

1 建設用地土壤環境標準體系框架和內容分析

1.1 體系框架

圍繞土壤生態環境保護，我國在不同階段利用多種環境管理模式，目前已建立以《中華人民共和國土壤污染防治法》和《土十條》為核心政策，圍繞保護人體健康的土壤污染風險管控目標，規范性文件形式指導管理流程，技術導則和技術方法規定工作環節和主要技術要求，技術指南(規范性文件形式)指導具體技術執行的標準體系[18]. 我國已發布的建設用地土壤環境標準體系的框架內容如圖1所示.

由圖1可見，我國現行基于人體健康保護的建設用地土壤環境標準框架體系已初步形成，并基本覆蓋各環境要素規范管理的主要領域，利用土壤篩選值作為調查和風險評估的發起點，采用污染地塊概念模型，考慮特定土地利用方式下暴露情景及敏感受體，根據可接受風險水平外推確定風險控制值，形成圍繞保護人體健康的土壤污染風險評估體系. 依據文件內容類型劃分，污染物檢測方法類數量占比近70%，遠高于指導規范類和標準要求等文件占比，說明檢測方法類是我國土壤污染管理標準的重要門類和制定基礎. 建設用地土壤污染風險管控標準主要包括國家標準、地方考慮其區域特點制定的污染地塊篩選值以及地方制定的背景值. 基于風險管理的技術規范，基本涵蓋污染地塊調查、風險評估、風險管控和修復技術規范、效果評估和地方監理等全流程工作. 土壤污染物測定方法已明確樣品采集、保存和流轉、現場檢測方法以及實驗室檢測方法等導則規范和標準要求，其中分析檢測的行業標準已涵蓋常見污染物(重金屬元素、揮發性有機物、半揮發性有機物)和特殊污染物(農藥類、部分抗生素類)類型[19].

圖1 我國建設用地土壤環境標準體系框架Fig.1 Framework of soil environment standard system of construction land in China

1.2 內容分析

對我國已發布的建設用地土壤環境相關國家標準、行業標準、地方標準等文件內容對比分析，結果如圖2所示. 場地指導規范類別標準文件的統計表明，不同場地指導規范類的標準數量較為平衡，包括調查、監測、評估、風險管控/修復、監理、效果評估、風險管控標準等土壤環境標準文件類型，反映出基于保護人體健康的風險防控標準的管理流程的一致性. 對污染物檢測類別標準進行分析，結果表明，常見的污染類別為農藥類(27.4%)，其次為半揮發性有機物(19.4%)和揮發性有機物(18.0%). 常規的土壤污染物測試方法中分光光度法占比(23.7%)最大，其次為氣相色譜法(15.3%)和電感耦合等離子(ICP)質譜法/光譜法(12.7%). 此外，團體標準是國家較為推薦和鼓勵的一種標準體現形式，針對土壤污染具體問題和復雜情況，目前研究基礎和技術水平不足以支撐國家及地方層面情況，團體標準作為更靈活和更可能的方式，為土壤污染質量和環境保護工作發揮了較大的作用，相關團體標準匯總如表1所示.

圖2 我國建設用地土壤環境國家標準、行業標準及地方標準文件內容分析Fig.2 Analysis on the contents of national, trade and local soil environmental standards of construction land in China

表1 我國建設用地土壤環境相關團體標準Table 1 Summary of the group standards in soil environment of construction land in China

2 建設用地土壤環境標準發展現狀

世界各國為應對土壤環境污染問題付出了不懈努力，陸續建立了以風險評估為核心的土壤污染管控方法體系，為科學制定土壤環境標準奠定了理論基礎和技術支撐. 美國針對暴露風險的評估過程頒布了《綜合環境響應、補償和責任法案》《土壤篩選指南：用戶指南》《基于風險的糾正措施標準指南》《區域篩選值》等基于風險評估的風險篩查導則文件，為促進土壤污染防治、污染場地開發利用、人體健康和生態安全保護提供了重要的法律保障和借鑒參考[20-22]. 英國針對工業化過程中污染的土地，提出了一系列用于再開發土地的土壤污染物濃度標準，如包括11種污染物的土壤指導值(SGV)[23]. 加拿大頒布了基于保護人體健康和生態的土壤質量指導值(SQG)，取值原則為保護人體健康和生態二者中更為敏感的受體，主要包括101種污染物質[24]. 澳大利亞通過污染場地評估，制定了基于人體健康的調研值(HILs)，包括41種污染物[25].

從國家和地方發展層面，我國已構建較為清晰的建設用地土壤環境標準體系，包含基礎的風險管控標準、技術方法、指導要求等類型. 針對具體問題及較難突破的技術難點，各協會制定推進了團體標準. 盡管我國污染地塊土壤保護工作起步晚于西方國家，但隨著環保工作力度的不斷加強，建設用地土壤生態環境相關標準的制定向著科學化和精準化的發展方向大步邁進[26-27].

2.1 國內土壤環境標準發展現狀

改革開放以來，隨著對土壤環境污染問題的愈加重視，我國陸續出臺了一系列關于土壤環境質量管理和檢測方法的規范標準，為科學高效地指導土壤污染防治工作提供有力的技術支撐. 我國土壤環境標準的制定可大致劃分為4個階段，即起步階段(1986—1995年)、初步框架階段(1996—2006年)、快速發展階段(2007—2018年)及優化完善階段(2019年至今)，各階段標準發布數量如圖3所示. 起步階段始于20世紀80年代末，土壤環境標準管理處于初期，針對土壤保護制定的標準數量有限，文件發布的頻率較低. 進入21世紀以來，中國城市“退二進三”的政策力度逐漸增加，大批污染型企業外遷，眾多污染地塊成為遺留問題. 在初步建立土壤環境標準框架基礎上，土壤環境保護相關標準的制定和發布進入高速發展期，發布頻率較20世紀有極大提升，約60%的國家標準、行業標準在該階段制定，大幅彌補了我國土壤環境標準體系的系統性不足. 2019年至今，建設用地土壤環境標準的制定進入優化階段，標準發布數量和制定頻率均保持較高水平. 不斷完善的土壤環境標準框架體系為落實《土十條》的任務要求提供了有力保障，為土壤環境調查評估、監測評價、風險管控與修復等活動提供了重要依據.

圖3 我國建設用地土壤環境國家標準、行業標準、地方標準發布數量Fig.3 The number in soil environment of construction land of national, trade and local standards in China

2.2 國內土壤環境標準發展歷程

我國建設用地土壤環境標準文件內容的側重點與發展階段有關[28-30]. 改革開放初期，我國確立了環境保護的基本國策，環保工作進入正軌，該階段(1982—1995年)土壤環境標準以支撐土壤污染控制為主，內容涵蓋土壤污染物衛生標準、固體廢物和工業污水對農用地影響以及土壤放射性污染物的測定方法，標準類型主要為土壤污染物測定方法. 隨著改革開放以及工業化的持續推進，經濟高速增長的同時，環境保護事業進入轉型期，土壤環境標準形成以表征土壤環境質量為主的階段[13]. 1999年，原國家環境保護總局發布了《工業企業土壤環境質量風險評價基準》(HJ/T 25—1999)[31]，該標準規定了工業企業土壤環境質量基準限值的計算方法以及89種化學物質的通用土壤和地下水基準值，為土壤污染風險管理提供了重要參考.

2009年起，北京市制定和發布了場地污染修復系列標準，如《場地土壤環境風險評價篩選值》(DB11/T 811—2011)，該標準篩選值包括88種污染物指標，涵蓋3種用地類型(住宅用地、公園與綠地、工業/商服用地)，是我國區域層面最早的關于土壤污染風險水平的評價標準，為國家和其他地域制定相關標準提供了理論基礎和技術經驗. 伴隨2010年上海世界博覽會的舉行以及場館建設過程的土地環境問題，原國家環境保護總局制定了《展覽會用地土壤環境質量評價標準(暫行)》(HJ/T 350—2007)[32]，我國土壤環境標準進入風險管理的階段(2007年至今)[33]. 土壤環境污染物的檢驗和測定是污染防治的重要環節，20世紀以來用于檢測不同類別土壤化學物質的技術方法類標準制定發布. 不斷豐富健全的土壤污染物種類以及檢測方法和標準，提升了污染物檢測結果的準確性，對于土壤污染科學治理措施的制定尤為重要.由于不同地域的自然條件、水文地質、風俗習慣、經濟發展等情況各不相同，因此省級標準化行政主管部門根據本地土壤自然環境等特點，主導推動了土壤污染風險防控和環境保護地方標準的制定和發布[33-36].

2018年生態環境部發布了《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準(試行)》(GB 36600—2018)[37]. GB 36600—2018側重加強建設用地土壤環境監管，管控污染地塊對人體健康的風險，保障人居環境安全，規定了保護人體健康的建設用地土壤污染風險篩選值和管制值(45項基本項目和40項其他項目)，以及監測、實施與監督要求. 原環境保護部于2014年發布了污染場地土壤污染環境管理技術導則4項標準，包含調查技術、監測技術、風險評估和修復技術要求，并于2019年對該系列標準進行了替換和修訂，并補充了污染地塊風險管控和修復效果評估以及地下水修復和風險管控的相關標準. 我國在構建土壤污染防控和治理標準體系時采取的風險管控思路，體現了我國堅持以改善生態環境質量為核心，提升風險防范與管控的關注度，是生態環境管理工作的重大進步[38].

3 現行標準體系存在局限和建議意見

3.1 存在問題梳理與分析

經過近40年的不斷發展，我國土壤環境標準體系日益健全，發布實施標準的數量穩步增加，內容豐富、結構合理、層次分明，已基本滿足防治土壤污染的目的，對保護人體健康和生態安全具有重要意義.而目前的標準體系還存在以下有待完善內容.

3.1.1風險管控標準所保護的受體類別不足以及用地方式類型覆蓋較少

2018年發布的GB 36600—2018規定了保護人體健康的土壤污染風險篩選值和管制值，但未涉及保護生態安全的標準要求. 以保護土壤生態受體或生態功能為目的工作是世界各國關注的熱點，我國土壤環境保護工作起步較晚，基礎研究數據及相關的導則和指南等文件相對缺乏[39]. 此外，我國住宅廣泛存在居住與商業混雜的情況，難以判斷具體的土地用途，目前用地方式分類不適合解決較為復雜的用地方式[40].

3.1.2風險評估模型及參數需完善

2019年生態環境部發布的5項建設用地土壤污染風險管控系列標準包括《建設用地土壤污染狀況調查技術導則》(HJ 25.1—2019) 《建設用地土壤污染風險管控和修復監測技術導則》(HJ 25.2—2019) 《建設用地土壤污染風險評估技術導則》(HJ 25.3—2019)《建設用地土壤修復技術導則》(HJ 25.4—2019) 《建設用地土壤污染風險管控和修復術語》(HJ 682—2019)，規范了建設用地土壤污染狀況調查、土壤污染風險評估、風險管控、修復等相關工作[41-42]. 我國幅員遼闊，自然地質條件千差萬別，面臨建設用地土壤污染成因較復雜、土壤性質差異大、評估模型參數種類繁雜、受體人群暴露途徑影響多及未來用地規劃不確定性等問題，為風險評估導則實施造成很大的難度[43]. 風險評估模型參數種類眾多，風險表征計算結果與關鍵參數的選擇緊密相關，《建設用地土壤污染風險評估技術導則》(HJ 25.3—2019)附錄G推薦的模型參數無法滿足所有具體場地條件[44]. 此外，目前GB 36600—2018將建設用地分為兩大類，不能覆蓋紛繁復雜的用地類型的需求，歸類方式需進一步細化.

3.1.3治理和修復技術待健全

污染地塊的治理與修復是土壤污染風險防控工作的難點，其中修復方法的技術規范和要點指南是關鍵核心[45]. 土壤修復方法工程量大，不同修復技術細節千差萬別，大型復雜污染場地的存在令現場工程實施難上加難[46-47]. 目前，框架內對于土壤污染風險管控和修復的具體指導技術指南相對缺乏，如何明確和篩選污染地塊修復方法，以及不同類型修復方法的具體技術規范，亟需制定國家管理層面的標準要求和政策規范[48-51].

3.1.4測試技術方法及污染物種類待豐富

土壤污染物的檢測方法是現行標準體系中數量占比最大的標準文件類型，基本涵蓋了主要污染物類型和測試技術，但對于特殊元素種類和有機污染物類型的檢測方法有待完善. 分光光度法和ICP法基本實現常規重金屬和類金屬定性定量的測定，但對于污染物質有效態的測定方法較為不足[52]. 2022年5月，國務院印發《新污染物治理行動方案》，對新污染物治理工作進行全面部署，國內外廣泛關注的新污染物主要有持久性有機污染物、內分泌干擾物、抗生素等類別[53]. 目前，土壤污染物的檢測指標尚未包含新污染物，關于新污染物的調查評估和修復治理的規范指南較為缺乏[54-55].

3.2 建議與展望

針對現行建設用地土壤生態環境標準的問題與不足，提出完善標準框架結構的發展任務，設計標準體系的優化方案，具體建議和展望有以下幾點.

a)優化建設用地土壤污染識別和風險篩查標準體系. 合理分類建設用地的用地方式，細化滿足不同用途需求和用地方式的風險篩查標準；針對我國土壤污染調查現狀，適時調整并豐富標準污染物類別和風險管控水平.

b)健全地塊調查和風險評估系列技術規范. 基于《中國人群暴露參數手冊》等基礎支持材料，制定基于風險評估模型的暴露參數使用技術導則，實現基于污染地塊尺度的土壤污染風險評估模型以及參數的精細化、本土化，并建立基于中國人群特征化和本土化的毒理數據庫.

c)補充風險管控和治理修復相關規范文件. 完善基于自然修復和綠色可持續修復的修復技術指南，補充針對修復后土壤再利用的技術指導文件，制定建設用地土壤污染風險管控和修復過程二次污染防治以及后期管理的規范文件.

d)完善土壤污染物的檢測方法和檢測指標. 建立污染物調查現場快速測定技術的指導規范，制定農藥等異味物質識別的技術指南，建立基于不同新污染物種類的檢測方法標準，制定基于新污染物的調查和風險評估技術導則.

4 結論

a) 基于已有的科學基礎和成熟經驗，以土壤污染防治法為重要法律依據，我國的建設用地土壤環境標準體系歷經污染控制、質量標準和風險管理為主的發展階段，土壤污染物的檢驗方法是最主要的標準文件類型，團體標準在土壤污染治理起到重要的技術指導作用.

b) 圍繞基于風險管理的土壤環境質量標準，按照預防為主、保護優先、風險管控的總體思路，我國已基本形成保護人體健康的建設用地土壤污染風險評估標準框架. 現行的標準體系制定了高精準的化學物質檢測方法，推薦了科學有效的風險管控和治理修復技術方法，實現了對污染源頭的嚴格監管，體現了科學發展觀統籌人與自然和諧發展以及經濟與環境協調發展的指導思想.

c) 建議完善污染地塊尺度精細化風險評估全過程技術規范，加強土壤環境基準研究，豐富土壤污染物的檢測方法和檢測指標. 滿足適應我國國情和不同發展階段的土壤生態環境管理需求，實現深入打好污染防治攻堅戰、推動綠色發展、建設“美麗中國”的偉大目標.