日本對北極航線開發與利用的謀劃

夏瑩,楊惠根

(1.上海杉達學院 上海 201209;2.中國極地研究中心 上海 200136)

0 引言

穿越北冰洋連接大西洋和太平洋的航線被稱為北極航線[1]。北極航線包括從歐洲沿著俄羅斯沿岸到達白令海峽的“東北航線”和經過北美大陸一側的“西北航線”[2]。俄羅斯將東北航線中從卡拉蓋特海峽到白令海峽大約4 800 km 的路段命名為北方航線。北極航線將亞洲和歐洲北部以及歐洲和俄羅斯之間通過最短的海上航線連接起來,與現有的蘇伊士運河航線相比,大約可以縮短40%的距離,不僅可以減少運輸天數,還可以減少燃料消耗和溫室氣體排放。另外,北極航線還可以避開蘇伊士航線存在的海盜等問題。因此,北極航線的開發對于東亞國家來說具有巨大的潛在利用價值[3-6]。

近年來,伴隨全球變暖,夏季北冰洋海冰覆蓋面積與40年前相比減少了40%,北極航線的夏季通航已經成為現實。此外,北極地區的升溫速度大約是全球其他地區的兩倍,這使得北冰洋的海冰加速融化,開發與利用北極航線的可能性已經越來越高。

可以預見,北極航線一旦實現商業化運行,太平洋一側地區和大西洋一側地區之間的經濟聯系將更加緊密。另外,現已探明北極地區擁有豐富的天然與礦產資源[7-8],北極航線的商業化運行也會使北極資源的開發及相關產品的運出成為現實。顯然,北極航線的開通不僅會影響到北極圈國家,對非北極圈國家也非常重要。中國和日本是同處東北亞的經濟大國,對外經濟嚴重依賴海上運輸,北極航線的開通對兩國都具有重要影響。而日本是一個傳統的航運大國,在北極航線的利用上相比我國又有一定的地理優勢。在此背景下,全面了解日本北極航線的戰略規劃與利用實踐,對于我國北極航線的開發與利用將會有重要參考價值。

1 北極航線商業化運行面臨的問題

進入21世紀,在北冰洋夏季海冰減退導致航行環境變好的背景之下,北極航線備受關注。但想要實現北極航線的商業化運行目前依然存在許多不得不考慮的問題,如:政策問題、運輸成本問題、環保問題、事故風險問題等。

在政策問題上,由于北方航線途經俄羅斯沿岸。正如以岡田美保為代表的日本學者所指出的那樣,俄羅斯對北極地區的態度一向都是比起經濟利益更注重與北極相關的國家安全[9]。俄羅斯以有關冰層水域的《聯合國海洋法公約》第二三四條為依據,要求使用該航線的船舶適用本國的管理規定,要求根據海冰狀況和船舶的抗冰能力利用本國核動力破冰船為通過的船舶領航,要求通航船只事前申請,此外,對通行船只的船體結構、船員的冰海航行經驗等也有相應要求。從2017年開始,俄羅斯又開啟了新一輪航運管理制度調整。因此,無論是中國還是日本,在使用北極航線前必須要先了解航線沿岸國家的相關政策。

在運輸成本方面,雖然北極航線距離縮短,可以大幅縮短運行天數,從而節約燃料費、運營費、船體攤銷費等,但在核算運輸成本時也需要考慮諸多的不利因素,如:抗冰貨船的建造成本(比普通船高10%～50%)、破冰引航費、船舶保險費加價、低溫環境用燃料等。對于一般貨船來說,燃料費占運輸成本接近一半,縮短運輸天數對減少運輸成本效果顯著。對于這些散貨運輸,燃油價格越高,北極航線成本節約的優勢就越大。但對于汽車運輸船和液化天然氣船等來說,船體攤銷費用占總運輸費比例較高,縮短天數對削減成本效果有限。這些效益與額外成本因素的抵消將改變使用北極航線的經濟優勢。此外,根據海冰狀況,北極航線的航行天數也會發生變化,由此帶來的不確定性也會使成本上升。即使近年北極航路上9—10月幾乎無冰,冰海航行比普通海域航行還是具有更高的風險,相關保險費用也會增加。關于船舶航行帶來的環境風險也會導致成本增加。北極生態環境脆弱,一旦遭到破壞,恢復難度極大。因此,北極沿岸國家均對船舶安全環保航行提出了高標準的要求[2]。為了滿足環保要求,航行成本也會相應增加。另外,北極航線的沿岸沒有貨物需求的停靠港,貨物需求將受到限制。

總的來說,在目前的市場環境中,如果使用散貨船進行不定期運輸,北極航線的運輸成本具有優勢。對于定期航行的集裝箱運輸,只限夏季航行可能是一個無法克服的重大缺點。此外,沿岸國家相關政策、極寒冰海航行對船舶和船員的特殊要求、脆弱自然環境破壞風險及修復成本等都是北極航線利用前必須要考慮的因素。

對于同處東北亞的中國和日本來說,雖然北極航線具有巨大的潛在利用價值,但是想要實現商業化運行,需要做許多相同的準備工作,因此相互了解、相互借鑒是非常必要的。

2 日本對北極航線的國家政策與行動

2.1 國家層面的政策制定

全球變暖導致北冰洋海冰融化,在引起全球規模環境問題的同時對地緣政治也產生了重要影響,使得國際社會對北極的關注度激增。2013 年,日本、中國、印度、意大利、韓國、新加坡等國成為北極理事會觀察員國,而英國、德國、韓國等非北極國家都相繼制定并公布了本國的北極政策。在此背景下,2013年4月日本內閣會議通過了《海洋基本計劃》[10],將北極問題確定為海洋領域重點推進工作,初步確立了日本對北極的戰略規劃。規劃擬定了3方面重點工作,分別是:基于全球視野的北極觀測與研究、與北極相關的全球國際合作、探討北極航線的可能性。規劃的目的在于:①充分表達積極參與北極治理的國家意愿,向國內外展示日本作為北極問題的主要參與者,將積極參與和貢獻國際努力的方針;②通過努力發揮日本科技優勢,在制定國際規則中發揮主導作用,同時構筑多國間、雙邊間的緊密國際合作關系。此外,規劃圍繞研究與開發、國際合作、持續利用等3個方面明確了許多具體的舉措。

針對研究與開發,確定的具體舉措包括:①加強北極研究。設立北極相關研究項目,從根本上強化現有的北極研究體制,設立新的國際合作研究項目和國際合作基地,培養年輕研究人員,提高日本在國際場合的發言權等;同時,立足北極利用與保護,戰略性地將“科學技術”活用在“外交”上的措施。②加強觀測和分析體系建設。開發最先進的觀測設備,加強基于衛星、觀測站、科考船等手段的持續觀測,開發能夠承受北極嚴酷環境的觀測設備等。③組建國內研究網。構建包含多所大學、研究機構的研究網絡,促進開展跨領域研究工作。④在北極地區建立研究與觀測基地。在美國和俄羅斯等國家建立研究和觀測基地,加強國際聯合研究等國際合作。⑤討論建設北極專用科考船。針對國際合作,確定的具體措施有:積極傳播科學見解,努力參與國際規則制定;積極參與北極理事會活動,力求作出更多貢獻;擴大與北極圈國家之間的雙邊、多邊合作。

針對北極的持續利用,擬定的措施包括:①改善環境以充分利用北極航線。弄清北極航線的自然、技術、制度、經濟等問題,建立冰情分布預報和氣象預報系統,幫助日本海運企業改善環境以充分利用北極航線。②開發礦物與生物資源。通過格陵蘭石油開發有限公司獨立行政法人石油天然氣和金屬礦物資源組織(JOGMEC)繼續出資支持;考慮北極環境,以科學根據為基礎,與有關國家合作探討可持續利用的保存管理框架。

2.2 日本省部級層面的推進措施

針對北極航線的開發與利用,日本在國家層面制定了上述政策與規劃后,日本外務省、文部科學省、國土交通省都積極跟進,推出了系列措施。成立了若干北極專門研究機構,包括日本國立研究所的北極觀測中心、北海道大學的北極研究中心、海洋研究開發機構的北極環境變化研究中心,在此基礎上啟動了若干北極相關研究項目。

外務省在日本成為北極理事會觀察員國之后一方面積極跟蹤參與北極理事會相關活動,派員參加各種國際會議;另一方面積極參與中日韓北極事務高級別對話。2015年11月,第六次中日韓領導人會議在韓國首爾舉行,會議發表了《關于東北亞和平與合作的聯合宣言》[11],鑒于全球范圍內北極問題的重要性,宣言指出將建立3國北極事務高層對話,交流北極政策,探討合作項目及如何就北極深化合作。中日韓北極事務高級別對話至今已舉辦4屆。

日本文部科學省針對北極的行動主要體現在兩個大的項目上。一個是名為“卓越綠色網絡”(GRNEN)項目[12],執行期為2011—2016年。項目由日本國立極地研究所牽頭,旨在全面了解北極氣候系統急劇變化的情況,并將結果反映在氣候變化預測模型中,以提高和細化預測模型,同時評估北極氣候系統變化對日本和全球的影響。GRENE 北極氣候變化研究項目整合了日本國內35個機構,約300名研究人員聯合參與,通過國際合作開展針對北極地區的陸、海、空聯合觀測。項目聚焦四大戰略研究目標,分別是:闡明北極快速增溫機理,闡明北極地區在全球氣候變化及未來預測中的作用,評價北極地區的環境變動給日本周邊的氣象和水產資源等帶來的影響,評估北極航線利用可行性以及形成對相關海域的海冰分布的將來預測能力。項目于2020年完成最終執行報告。項目所有執行進展、成果報告、相關產品等都在線可查。

文部省設立的另一個有關北極的項目叫“北極地區研究促進項目”(Ar CS)[13],被稱作是日本北極研究的國家旗艦項目,由國立極地研究所、海洋研究開發機構和北海道大學3家機構牽頭,執行期為2015年9月至2020年3月。項目主要目標包括推進北極研究國際合作,建立北極觀測基地和研究基地,向海外派遣年青研究人員,派專家參加北極理事會等相關會議。Ar CS 項目(1 期)結束后,在2020年又啟動了項目的第二期[14]。Ar CS 項目(2期)確定了4個戰備目標:①利用先進的觀測系統把握北極環境變化的實際情況;②提升北極地區的氣象氣候預測能力;③評估北極地區自然環境變化對人類社會影響;④面向北極可持續利用的研究成果試用及法律政策應對。在4個戰略目標的指引下,設立了涵蓋自然科學、工程、人文科學和社會科學領域的11 個研究課題。與GRNEN 項目相同,ArCS項目(1期)和ArCS項目(2期)有關的執行進展、成果報告、相關產品等都在線可查。

日本針對北極航線開發與利用的準備是非常全面也非常認真的。從很早開始,包括國土交通省在內的各個部門就開始收集北極航線相關的各類基礎信息,評估并整理航線使用動向,為出臺相關政策做準備。2014年,也就是日本成為北極理事會觀察成員國的第二年,日本政府就責令國土交通省的綜合政策局主導成立了“北冰洋航線相關的產、學、官合作委員會”[15]。其目的在于通過協調調動外交、安保、環境、交通、資源開發、信息通信、科學技術等多個領域的力量,集產、學、官為一體,多領域協調推進,力求在最大限度發揮日本科技優勢的基礎上積極參與北極事務,切實推進北極航線與資源的開發與利用工作。也就是通過政府引導把有意使用北冰洋航線的民間企事業單位與國內的研究機構、行政機構等聚集在一起,共享各自擁有的信息,從而促進北冰洋航線的高效利用。

合作委員會開展工作的形式是將內閣官房、內閣府、總務省、外務省、文部科學省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省、防衛省等相關部門的相關機構召集在一起,每年召開一次北極航線有關的專題會議,將各部門收集整理的各種有關北極航線的基礎信息、北冰洋航線利用的最新進展等進行匯報交流,用以跟蹤判斷航線使用價值,為政府及時調整有關政策方向提供依據。合作委員會自2014年成立以來,每年至少召開1次由各成員單位參加的交流會,至今已經召開11次。目前合作委員會的構成單位包括:國土交通省的綜合政策局、內閣官房、海事局、港灣局、北海道局、氣象廳、海上保安廳、內閣府的綜合海洋政策推進事務局、外務省的綜合外交政策局和文部科學省的研究開發局等政府部門;北海道大學、神戶大學、東海大學、日本國立極地研究所、日本宇宙航空研究開發機構、日本海上港灣航空技術研究所等大學和科研機構;川崎汽船、商船三井、日本郵船、東京煤氣、三井物產、三菱商事、日本通運、日本海洋網絡特快、日本船東協會、日本鋼鐵聯盟、日本損害保險協會、日本能源經濟研究所戰略研究、笹川和平財團海洋政策研究所、日本海上事故防止協會、石油天然氣金屬礦物資源機構等私營企業[15]。

2.3 北海道與北極航線

從上述參與北極航線合作委員會的單位可以看出日本對利用北極航線所做的準備既系統又全面,而這種全面性還體現在航線使用的具體落實上。日本借助北海道身處東亞、面向北極的獨特地理優勢,正在一步步將北海道打造為北極航線開發與利用的基地。

北海道地處東亞東北端,對于前往北冰洋走北極航線具有得天獨厚的地理優勢。因此,近10余年來北海道受到的關注程度迅速提高。北海道本地由于受人口減少等因素的影響,再加上日本國內市場的擴大無望,北海道的經濟發展壓力很大。日本政府認為北海道的經濟發展出路一方面在于通過政府支持,加強農林水產業的競爭力;另一方面就是最大限度地利用北海道本身所具有的獨特優勢,借助經濟活動的全球化,通過吸收海外的增長能力來推動自身發展。在這種情況下,北極航線的開發與利用對北海道來說蘊藏著豐富的商機,因此北海道當地政府對北極航線相關事務也非常積極。

早在2012年,也就是日本成為北極理事會觀察員國的前一年,北海道就頗有前瞻性地舉辦了“北極航線”調查研究會,并向日本提出了要將北海道定位為北極航線利用基地的要求[16]。2013 年,北海道接連采取了一系列行動,包括:與海洋政策研究基金會共同舉辦了“札幌北冰洋航線國際研討會”;與日本全國貨主、船運公司、商社、民間企業就北極航線的利用進行接觸;推動制定了《東北亞樞紐構想》[17],提出要借助北海道獨特優勢,通過推進北極航線的有效利用來帶動地方經濟發展的戰略構想。此外,北海道通過組織實施《北冰洋航線可行性研究項目》,收集和分析了有關航線運行環境、航運市場趨勢、海運成本等信息[16],邀請國內外專家參加了國際研討會,并發布了相關成果信息。此外,北海道還組織了一個由行政機構和研究機構組成的“北海道北冰洋航線調查研究會”,專門調查研究北海道在北極航線運營方面能夠發揮的作用。以此為基礎,在2013年對俄羅斯開展了實地調查,訪問了摩爾曼斯克州政府以及俄羅斯國內的相關機構和國營企業等,確認了以俄羅斯和歐洲為據點的摩爾曼斯克港與以東亞為據點的北海道港口在北極航線之間具有共同的目標。以此為契機,北海道與摩爾曼斯克州之間建立了持續交換有關航線信息的渠道。

在北海道制定了《東北亞樞紐構想》之后,北海道內的各部門都積極參與到北極航線開發與利用的準備工作中[16]。

北海道開發局除了探討利用北冰洋航線的可能性和航線中道內港灣的潛力外,還與日本國內研究機構就航行船舶的實際情況和作為亞洲門戶的北海道港口和津輕海峽未來的潛力和重要性進行共同研究,并探討建立向道內相關人員發布有關北冰洋航線的俄羅斯國內等當地信息的體制等[16]。

與此同時,北海道內各港口管理者也積極參與到北極航線開發利用工作中。室蘭港、苫小牧港、稚內港、紋別港等道內港口,都積極開展調查研討,研究如何充分發揮各自港口的特殊性,如連接國內外的航線網絡、背后地區的產業、港灣內的功能等[16]。

北海道經濟團體也積極行動。2014年7月,一般社團法人北海道商工會議所聯合會在其制定的《北海道增長戰略愿景》[18]中,加入了“利用北海道位于北冰洋航線、北美航線與亞洲交匯處的地理優勢,推進港灣等建設,力爭成為海外能源資源接收基地”的提案。此外,北海道經濟同友會還設立了“北冰洋航線研究工作”,旨在研究道內港口成為北極航線中轉港和樞紐港的各項問題和戰略,并推動實現這些戰略[16]。

北海道大學成立了專門的北極研究機構,組織道內及全國學者開展聯合研究。他們從歐洲社會的角度分析了北極航線對東亞的影響,分析了他們如何看待日本和北海道,提出了以北海道為基地的北極航線運輸網絡構想,為北海道有效利用北極航線提供了建議方案[15]。

2.4 民間層面的北極航線研究

日本笹川和平基金會海洋政策研究所(前海洋政策研究基金會)是一個致力于全面海洋研究的公共利益公司,早在“北極航線發展計劃”(1993—1999年)等國家研究和研究活動尚未開展時,它就一直致力于北冰洋航線問題以及相關科學研究,研究如何建立有效的管理系統以促進航線的實際利用。該研究所于1995年進行了實證航海試驗,驗證了從橫濱港到挪威基爾肯尼思港的商業航線的可行性,并于2010年舉辦了“日本北冰洋會議”,該會議由國際法、航運、造船等北冰洋相關領域的專家參與,主要議題聚焦針對北極航線日本應采取的政策和戰略。作為會議成果,2012年提出了“應對北極航線開放帶來的物流變化”等9項政策建議。這些民間層面的前期努力為后期國家層面出臺北極政策奠定了基礎,也起到了促進作用。

3 總結與思考

隨著全球變暖,北冰洋夏季海冰減少,使得北極航線的利用成為可能。與傳統的蘇伊士航線相比,北極航線可以大幅縮短東北亞到北歐的航程,在節省時間、節約成本的同時還可以避開馬六甲海峽、蘇伊士運河等擁擠航線和海盜出沒區。本研究側重分析日本針對這些問題所做的系統性準備。總體而言,日本對北極航線的謀劃具有如下幾個特點。

(1)發端早。早在冷戰時期,日本、俄羅斯等幾個國家就因北極圈的政治問題而聯系在一起。如今因全球變暖,更多地聚焦于北極海域的利用和開發。針對北極航線的開發與利用,從20世紀90年代開始,日本笹川和平基金會就啟動了針對北極航線的研究,后來還組織了驗證航線商業運行可行性的航行試驗。2012年,笹川和平基金會向日本政府提交了有關北極航線開發與利用的若干政策建議。在此基礎上,日本于2013年出臺了國家層面的北極政策。同年,日本與中國一道成為北極理事會觀察員國。從此,日本對北極事務及北極航線的重視程度與日俱增,相關工作也走上了快車道。

(2)多層面系統推進。日本在國家層面確立了北極政策之后,日本以外務省、文部科學省、國土交通省為主的省部級層面的落實措施迅速跟進。外務省積極跟蹤參與北極理事會相關活動,派員參加各種國際會議。在文部科學省支持下組建了日本國立研究所的北極觀測中心、北海道大學的北極研究中心、海洋研究開發機構的北極環境變化研究中心等北極專門研究機構。同時,文部科學省還啟動了GRNEN 項目、Ar CS 項目(1 期)和Ar CS 項目(2期)等超大型北極專門研究項目。每個項目都整合了幾乎日本國內數十個研究機構的數百人聯合參與。國土交通省則主導成立了“北冰洋航線相關的產、學、官合作委員會”,通過政府引導把有意使用北極航線的民間企事業單位與國內的研究機構、行政機構等聚集在一起,共享各自擁有的信息,為北極航線商業化運行做足準備。在地方層面,北海道借助身處東亞、面向北極的獨特地理優勢,全方位發力,力求將北海道打造為日本北極航線開發與利用的全國基地。顯然,日本這種做好頂層設計之后逐層推進的做法非常有效。

(3)信息公開、便于監督。無論是文部科學省支持的GRNEN 項目、ArCS項目,還是國土交通省主導成立的“北冰洋航線相關的產、學、官合作委員會”,他們全部的執行進展、成果報告、相關產品等信息都在線可查。這為社會監督項目進展與成果創造了條件,非常值得借鑒。

(4)持續投入。北極航線有潛在的利用價值,相關研究也曾是我國研究人員關注的熱點問題,但想要實現北極航線的商業化運行需要解決政策跟蹤、冰情預測、提高船舶性能等系列問題。2023年4月,我國交通部舉行的例行新聞發布會上介紹了我國的北極航線航行指南發布情況,其中側重指出利用北極航線需要面臨的上述問題。到目前為止,日本面對這些問題所采取的做法仍然是通過持續投入尋求應對方案,是否是明智之舉尚未可知。北極航線的開發與利用對同處東北亞的中國和日本來說具有相同重要的潛在價值;與此同時,兩國對北極航線的商業化運行也面臨著諸多相同的現實問題。日本對北極航線的開發與利用很早就開始謀劃,并且為此做了系統、全面、細致、持續的籌備工作。了解日本針對北極航線開發與利用所采取的系統性謀劃與舉措可為我國開發與利用北極航線提供借鑒。