城市交通應急管理標準化現狀及建議

劉欣 張耀武 馮辰星 來向武 聶娉舒 張星 武苗 韓子田

摘 要：城市交通應急管理在近年成為社會矚目的關鍵領域，該領域的標準化具有現實緊迫性。當前我國城市交通應急管理方面已經發布的標準，相對滯后于實踐需要，且存在基礎研究轉化不足、系統性不足、協調統一不足三方面的問題。基于此，本文提出今后城市交通應急管理標準化工作的建議：應以國家應急管理標準化總體方案為指導，通過成立聯合應急管理標準化小組，國家通用標準與地方標準同時推進，先行研制培訓演練類標準這四方面的工作提升我國城市交通應急管理總體水平。

關鍵詞：城市交通，應急管理，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.05.010

0 引 言

應急管理標準化是我國標準化工作近年來的重要領域。加強應急管理標準化工作，對于提升我國綜合防災減災救災和事故災害應急救援能力，保護人民群眾的身體健康和生命財產安全，具有重要的作用[1]。但應急管理標準化建設作為一項龐大而精密的系統工程，決定了其推進過程既要總體考慮，又要重點突出，既要循序漸進，又要先急后緩，加快重點突破。現階段的工作重點，應該深入分析應急管理標準化需求，以問題和需求為導向，盡快提出應急管理急需研制的標準，加快急需短缺應急管理標準供給[2]。

近年來，以鄭州暴雨事件為代表，在北京、湖南、貴州、廣西等多地出現的洪澇災害中，道路交通受到不同程度的影響，城市軌道交通、下穿交通、隧道交通等成為事故災害的突出環節，城市交通應急管理成為社會矚目的關鍵領域。隨著極端天氣爆發頻次的增加，城市交通應急管理水平的提升面臨更為迫切的要求。通過標準化促進該領域的應急管理水平是直接有效的方式，該領域的標準是與人民生命安全關系最直接的標準之一，在應急管理標準化系統工程中應該先行關注、重點突破。

1 城市交通應急管理標準化發展現狀

雖然應急管理標準化是近年的重點工作，應急管理部也采取了“隨時申報、隨時報批”的措施。但是，由于應急管理工作涉及面非常廣，綜合性應急管理標準制修訂的時間相對較短，總體而言，城市交通應急管理方面已經發布的標準數量不足。與城市交通造成的損失及社會關注度相比，處于相對滯后的狀態。

截至2022年10月，我國已經發布的應急管理標準共61項，其中國家標準9項，行業標準9項，地方標準43項。在這些標準中，GB/T 41694-2022《安全與韌性 應急管理危險性設施監測指南》、GB/T 40151-2021《安全與韌性 應急管理 能力評估指南》、GB/T 40054-2021《公共安全 應急管理 公共預警指南》、GB/T 37230-2018《公共安全 應急管理 預警顏色指南》、GB/T 37228-2018《公共安全應急管理 突發事件響應要求》5項國家標準作為應急管理通用性標準，與城市交通方面的應急管理有直接關聯。地方標準中的DB3201/T 1107.1-2022《水下公路隧道運營管理規范 第1部分：應急處置》、DB11/T 1286-2015《城市安全運行和應急管理 物聯基礎信息及編碼規范》、DB45/T 2320-2021《高等級公路環境風險防范措施及應急能力建設管理指南》、DB62/T 4539-2022《突發環境事件管理指南》與城市交通方面的應急管理有所關聯。9項行業標準則均與城市交通應急管理沒有直接關聯。

截至2022年10月，已經發布的城市交通方面的標準共有11項，主要是技術性標準，與城市交通應急管理沒有直接關聯。

從發布時間來看，無論是應急管理領域的標準，還是與城市交通相關的標準，近兩年的發布數量明顯增加。這一方面與2018年機構改革后，原來的全國減災救災標準化技術委員會成為現在的全國應急管理與減災救災標準化技術委員會，綜合性應急管理領域標準制修訂工作得以加強有關。另一方面，也反映出我國應急管理標準化建設的工作正在深入細化，城市交通問題已越來越受到重視。在已經發布的地方標準中，《城市安全運行和應急管理 物聯基礎信息及編碼規范》由北京市完成，這與北京近年頻頻遭遇暴雨影響，地下通道交通成為薄弱環節，導致城市多次被淹相契合。這類標準的制定，對各地結合實際情況，推進城市交通應急管理地方標準的制修訂有一定的啟示意義。

2012年，復旦大學譚藝淵的研究認為：我國城市應急管理存在以事后處置為主、過度依賴災害預報預測、風險防范能力差等問題。建議我國構建標準化、系統化、科學化的城市災害風險管理體系架構[3]。從目前已經發布的標準來看，國家標準主要著眼于總體的公共安全，標準化建設的成果集中在監控、評估、預警、響應等方面。這些標準對應急管理系統性周期中前期的多個環節覆蓋較好，對預防預控方面的工作有很好的促進。但對應急響應等其他環節，則基本沒有涉及。已經發布的應急管理地方標準中，涉及到方艙醫院、旅游景區、養老機構、兒童福利機構、化工園區、電梯、政務大廳等場所，反映出我國地方標準化建設的領域在不斷拓展，地方標準建設更容易形成多樣化的探索結果。這也符合2019年頒發的《應急管理標準化工作管理辦法》的精神，即鼓勵支持地方應急管理部門依法開展地方應急管理標準化工作，推動地方因地制宜制定適用于本行政區域的地方標準。

總體而言，城市交通應急管理在實踐中往往造成較大的損害，不僅危害面廣，而且直接影響到人們的生命安全及社會救災情緒，由此也對標準化建設有更高的需求。而當前的標準化建設與這種實際需求還有較大差距，已有的標準化成果在直接針對性、系統性方面尚有明顯不足。

2 城市交通應急管理標準化存在的問題

形成上述標準制修訂結果的原因是多方面的。一個直接的原因，是城市交通方面的危害在近年表現得越來越突出，是一個“較新”的領域。從標準化對應急管理實效的促進角度來說，應急管理是綜合性的工作，需要多部門、多行業的參與聯動，也涉及多個環節，需要多方面的協同支持，在以標準化提升具體的管理工作方面可以產生更大的收效。著眼于當下城市人口不斷增長，極端天氣爆發頻次越來越高，城市交通應急管理需求不斷增加的現實，其標準化工作更有價值。需要將城市交通應急管理標準化工作放在更大的背景下，深入分析標準供應不足的原因，尋求更好地促進該領域工作的方法。以下三方面問題，是當前城市交通應急管理標準化存在的主要問題。

2.1 基礎研究向標準化研究的轉化不足

標準化作為一項重要的管理工具，來源于科學技術的綜合成果[4]。《應急管理標準化工作管理辦法》中也明確提出：應急管理標準化工作以標準化基礎研究為依托，將標準化基礎研究納入應急管理有關科研計劃。

就應急管理而言，分析致災原因，確認災害及其后果影響是所有應急管理活動的基礎，這方面研究是后續標準化建設的基礎。當前，由于城市交通方面的突發事件帶來的危害已產生了較大影響，對城市交通致災及應急管理的研究展開已較多。比如，對城市交通應急管理系統的研究[5]，對城市軌道交通的應急管理研究[6]，都開展較多。再如，研究人員還通過歷史案例統計等方法分析極端天氣造成的交通隱患，并提出相應的保障對策[7]。在技術特點分析的基礎上，研究者還關注到了綠色機場、綠色隧道、軌道交通等城市基礎設施相關標準的研編及應用，對進一步的標準化研究具有基礎價值[8]。與這些研究相對應，在實踐層面，為防止重大氣象災害對城市交通管理的破壞，我國已建成世界上規模最大、覆蓋最全的綜合氣象管理系統，建立起多部門共享共用的國家突發事件預警信息發布系統，服務城市交通應急管理。可以說，在整個城市交通應急管理方面，相關的基礎研究和實踐推動已經有較好的基礎。與此相比，城市交通應急管理的標準化工作則展開不足。

2.2 標準體系的統領作用不足

應急管理標準體系是將應急管理領域內的所有標準按其內在聯系形成科學的有機整體。標準體系是縱向結構與橫向結構的統一體，不同層次的標準互相制約、互相補充，構成一個有機整體[4]。在實踐推動中，2019年應急管理部提出了《應急管理標準體系研究》課題，但該課題作為應急管理一項宏觀的頂層設計，落實到具體領域的標準化研究還需要一個漫長的過程[9]。

城市交通應急管理屬于綜合性應急管理，其標準制修訂工作，包括應急管理術語符號和標記分類、風險監測和管控、應急預案、應急演練、現場救援和應急指揮、應急救援裝備和信息化、應急物資管理、事故災害調查、教育培訓等多方面的標準化工作。目前我國的城市交通應急管理標準化建設，在事前管理環節的進展較好，在應急預案、應急演練方面有所不足，而在事中的現場救援和應急指揮、應急救援的信息化等對實際管理能起到更大促進作用的環節則完全缺失，總體的標準分布很不均衡。在相關標準的研制過程中，標準體系的統領作用沒有發揮出來，細分領域推進受制于整體框架，缺乏標準體系規劃做指導，標準化對象比較單一，沒能涉及到城市交通應急管理的方方面面。

2.3 多部門協同的標準化研究不足

應急管理標準化作為應急管理體系的重要組成部分，是將制度優勢轉化為國家治理效能的基礎保障，是形成高效聯動整體合力的必要前提。城市交通應急管理及其標準化工作，都需要多部門的協同推進，目前，這方面的工作收效不足。在已經完成的與城市交通應急管理相關的標準中，許多地方標準都是養老機構、政務大廳等特定場合的標準，究其原因，一個重要的因素，是這方面標準的制定，其獨立性較高，對多部門協同的需求不多。機構改革以前，我國的地震、煤炭、安全生產、消防、個體防護和減災救災等行業的標準分屬于不同部門，機構改革之后，國家應急管理部構建了應急管理和減災救災標準體系，形成了“1+n”型標準子體系結構，將通用標準子體系與各業務司局職能構建的標準子體系相結合，以提高應急管理工作的綜合能力和系統協調水平[2]。與城市交通應急管理相適應，其標準化工作更應積極展開多部門協同的標準化研究，這應該是迅速推動我國城市交通應急管理標準制修訂的關鍵環節。

3 城市交通應急管理標準化發展建議

應急管理標準化體系建設是一項典型的標準化系統工程，涉及到標準體系建設、標準的研制和實施、標準國際化以及標準化工作機制建設等多個方面[2]。城市交通應急管理標準化工作，也面臨著工作任務艱巨，系統化建設周期較長，需要多部門協調配合等現實問題。適應提升城市交通應急管理水平緊迫性的要求，結合當前工作基礎，我國城市交通應急管理標準化建設可從以下四方面著手，逐步推進，以期能盡快收到以標準化建設推動應急管理工作的實效。

3.1 緊扣國家應急管理標準化總體方案

從指導思想來說，城市交通應急管理標準化建設應在國家應急管理標準化總體方案的統領下展開。應急管理部近年出臺了《“十四五”應急管理標準化發展計劃》《應急管理標準化工作框架方案》等文件。前者對“十四五”應急管理標準化重點工作作出部署，明確了應急管理標準體系。后者系統地提出了應急管理標準化體系建設的目標任務，明確了標準體系建設、標準基礎研究、標準國際化、標準化工作機制完善等具體工作的進度安排。城市交通應急管理的標準化建設，應該在這兩個文件的指導下，以有序推進為總基調，同時根據自身急需短缺的特點，選擇急需領域先行推動。特別是《應急管理標準化工作框架方案》，為我國應急管理標準化工作劃定了清晰的路線圖，也是各子系統的標準化工作應該遵循的指導文件。

具體而言，城市交通應急管理標準化目前面臨的工作環境，是在標準化建設系統性尚不完整的背景下，要先行建設的領域，自覺地將自身的工作統一在國家總體計劃和建設體系之下，非常有利于總體工作的推進。在應急管理標準體系框架中，則應優先選擇推動基礎綜合標準、應急管理標準、應急保障標準三方面的標準制修訂。

3.2 成立聯合應急管理標準化小組

從具體的研制工作推進來說，城市交通應急管理標準體系是一個整體系統，應急管理部門肩負著協調其內部各子系統之間以及系統內各標準之間的關系，使之協調并有序運作，其標準化工作也需要多部門的協調配合。

在實際工作中，那些單一區域、單一部門的標準文件更容易完成。而涉及多部門協同開展的應急管理，單靠一個部門去推動，總是會被推后、擱置。所以，應成立專門的標準研制小組，對城市交通應急管理所涉及的標準，按照應急準備、監測預警、應急響應以及應急恢復等大的分類，展開系統性的研究，對城市交通所涉及的對象，按照地鐵、隧道、地下通道、公路、內河等不同交通方式的分類，成立聯合應急管理標準化工作小組，快速推進。

3.3 國家通用標準與地方細分標準同時推進

從協調推進的角度來說，當前我國應急管理標準化建設的指導思想是，既注重標準供給的綜合性、協調性和適用性，又要加快研制基礎通用性、綜合性標準。標準化原理的本質是促使標準化對象的有序化程度達到最佳狀態[4]。當前我國城市交通應急管理標準化工作呈現的特點是：在國家標準層面，通用性標準更多；在地方性標準層面，各專業領域、細分領域、特殊場景的應急管理標準完成更多；從國際經驗看，澳大利亞近年發布了一系列的應急管理手冊，大部分手冊內容是跨災害、跨領域的通用性標準化文件，具備系統性、綜合性和協調性[10]。所以，在國家層面，更多地推進通用性標準建設，會收到更大的社會價值。在地方標準的建設中，則應更積極地結合當地實際，以更高標準和更嚴規范，迅速推進滿足地方實際需求的細分標準，同時，積極為國家標準的建設提供基礎。

3.4 培訓演練類標準先行

從標準支撐引導作用的發揮來說。應急管理流程的第一部分為應急準備，具體內容包括計劃與預案、組織與隊伍、技術與方法、培訓演練、業務持續管理、風險評估等[11]。我國現有應急管理標準化建設的現狀是，監測預警類的標準建設進展更快，應急響應方面滯后。從標準研制的難易程度而言，應急準備類的標準制定難度雖然弱于應急響應，但目前的成果卻不充分，這當然與應急準備類標準的制定受其他各類標準的影響有關，但也與總體推進的宏觀安排有關。從保護人民生命安全的角度來說，對于城市交通方面的突發事件，充分的培訓演練能收到更好的效果。習近平總書記也曾強調要“開展常態化應急疏散演練”。所以，今后的城市交通應急管理標準化建設，應盡可能先完成培訓演練方面通用標準的研制，并積極推動其落實，這對應急管理根本目的的實現具有極大的促進作用。比如，日本作為世界上應急管理體系建設較為成熟的國家，就將培訓演練列入國民教育體系中，并在近年的地震、海嘯等災害應對中收到了顯著的成效。

4 結 語

標準化工作的根本目的，是提升管理效能。標準化工作的落實，是標準價值的體現。近年的應急管理實踐對城市交通應急管理的標準化提出了實際的需求。該領域的標準化體系建設對于完善我國應急管理現代化，全面提升國家應急管理整體水平具有重要意義。當前，迅速推進城市交通應急管理的標準化工作，更能保護人民的生命安全，更符合實踐發展的需要，也更能體現我國標準化建設的成效，應該在“大應急”指導思想的引領下，探索各種有效方式，予以優先發展。

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作者簡介

劉欣，碩士研究生，工程師，主要從事標準化研究工作。

張耀武，通信作者，碩士研究生，正高級工程師，主要從事檢驗檢測認證工作和標準化研究工作。

馮辰星，工程師，主要從事標準化理論研究工作。

來向武，教授，主要從事應急與危機公關管理。

聶娉舒，碩士研究生，工程師，主要從事標準化理論研究工作。

張星，碩士研究生，工程師，主要從事標準化理論研究工作。

武苗，助理工程師，主要從事標準化研究工作。

韓子田，助理工程師，主要從事標準化理論研究工作。

（責任編輯：袁文靜）