“合格評定+標準化”應用于第三方服務機構監管研究

駱輝 黃媛 曾杰 李必君

摘 要：本文介紹了安徽省第三方服務機構的發展現狀與監管現狀，深入分析安徽省在第三方服務機構監管方面存在的問題，嘗試借助標準化的力量，探索將考核、評審、認證等操作性較強的合格評定規范方法應用到該領域監管工作中，為第三方服務機構監管困境提供參考路徑。

關鍵詞：標準化，合格評定，第三方服務機構，市場監管

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.05.031

隨著“放管服”改革的深入推進，我國市場主體增長迅猛，交易新業態、新模式不斷涌現。與之相應的是市場監管機構的不斷精簡，監管工作任務日益繁重，監管難度逐漸增大，同時，監管隊伍總量不斷下降，監管方式單一固化等難題始終困擾和妨礙著政府在市場監管工作中的成效和力度。

第三方服務機構作為專業的服務者，在保證市場公平公正、建立商貿流通主體信任等方面具備了第一方和第二方所不能替代的專業性和獨立性。因此，針對我國第三方服務機構的監管，在某種程度上比針對市場主體和交易行為本身要更加嚴格和規范。

面對當前的監管難題和困境，本文試圖借助標準化手段，從既有的合格評定理論[1]（如考核、評審等）出發，探索建立適用于對第三方服務機構（認證機構）進行監管的新手段，在不增加監管負擔的基礎上，重點解決“如何確保人員能力持續有效”這一與監管效力直接掛鉤的問題。

1 機構發展現狀及監管情況

隨著市場化進程的持續深入，安徽省第三方服務機構迅速發展，產業持續增長，主要涉及認證、管理咨詢、檢驗檢測、評估、鑒定、會計等眾多行業。以認證機構為例，截至2022年11月底，全省共有認證機構53家，其中主機構29家、子公司認證機構1家、分公司認證機構23家，認證從業人員近千人。整個第三方服務行業迅速發展，但從業機構整體呈現出的“小、散、弱”的問題十分突出。

據初步統計，安徽省認證機構規模普遍偏小，從業人員在50人以下的機構占比達到90.8%，平均每家機構從業人員不足30人，有的機構甚至不到10人，大多數屬于小微型企業。與中國質量認證中心（CQC）、方圓認證等國內龍頭認證機構相比，安徽省內認證機構認證領域主要以質量、環境、職業健康安全三大管理體系及服務認證為主，獲得產品認證資質的機構屈指可數。平均每家機構實現年營業額不足500萬，甚至有的不足百萬，服務能力不夠強，承受風險能力薄弱，創新能力不足，品牌意識匱乏，知名度不高。

隨著第三方服務產業不斷發展，面臨的市場監管問題也逐漸暴露：如行業“門檻”低，服務機構良莠不齊，服務人員專業能力不足，機構對人員管理松散等。政府進行“雙隨機、一公開”檢查和日常巡檢的過程中，發現機構出現買證賣證、行為不規范、出具虛假報告等違法違規行為的概率逐年增加。同時，市場監管部門，尤其是一線監管隊伍，普遍受限于基層人員缺失、技術不完善、專業能力不足等問題，面對嚴峻形勢，探索出一條如何能確保政府監管力度和水平的穩定，規范認證行業的健康發展的新路子，成為市場監管部門需要面對的重要課題。

面對上述監管難題，自“十三五”以來，安徽省在認證檢測行業的監管行動中不斷發力，不斷探索實踐，從完善監管體系、建立獎懲機制和執法機制、落實從個人到組織的責任追查等方面都進行了系列部署，積累了一定的監管經驗，取得了一定的監管成效。

人員專業能力是決定第三方服務機構專業性與持續性的重要因素，機構在合規合法經營的過程中，如何確保人員掌握專業技能、從事專業崗位，并在認證過程中保持獨立性與公正性，是很多服務機構應該考慮的首要問題[2]。隨著“雙隨機、一公開”等監管模式的常態化，安徽省嚴格落實從業機構與人員責任制成為主要監管手段，包括加強加嚴機構從業資格審批手續，嚴把機構現場核查環節；組織省內認證機構建立認證交流機制，組織機構負責人定期召開會議，規范從業機構及其從業人員；對檢查中發現的違法違規行為，按照行業規定和要求進行處罰，提高違法失信成本等。

2 監管模式新探索

2.1 基本思路

標準化早已成為各地方政府在制度規章之外，最為重要的監管依據[ 3 ]，無論是對產品質量的檢驗、生產過程的控制，還是人員能力的評估，都離不開行之有效的標準。以認證行業為例，目前國家對認證行業從業人員能力要求和技術規范尚未出現具體的國家、行業、團體或地方標準，國家市場監管總局和認監委在對日常監管過程中，主要通過《合格評定 管理體系審核認證機構要求 第1部分：要求》（GB/T 27021.1—2017）、《合格評定 產品、過程和服務認證機構要求》（GB/T 27065—2015）、《管理體系審核指南》（GB/T 19011—2021）等機構管理通用標準，中國認證認可協會（CCAA）制定的審核員注冊準則等文件進行明確。專業人員規范標準的空白，使得一線執法人員監管過程中可以參照的依據不明確，無形中加大了監管難度。

標準的制定和推行，需要利用相應的合格評定手段加以實施。當前政府部門在對第三方服務機構開展監管活動的過程中，常見的合格評定手段主要有考核、評審、抽檢等，比如同行評審、現場查看等，以此掌握第三方服務機構的服務能力，更好地約束和管理可能發生的行業亂象。通過一線監管隊伍多年監管執法經驗的積累和探索，將合格評定實施過程標準化，成為適用性更強、適用范圍更廣的標準文本，助力監管能效的提升，是本文的主要研究目的。下文即著力探討將“考核”應用到對第三方服務機構人員能力監管中，并嘗試構建地方性人員能力考核評估標準的可行性。

2.2 明確考核對象和目的

本文研究對象為第三方服務機構，以認證機構為例，涉及的人員主要包括認證審核員、技術專家和管理人員，研究對象選擇直接從事認證審核的技術人員，即認證審核人員（檢驗檢測的技術人員同理）。

目前，我國在認證領域的人員管理，統一歸屬于國家認監委下屬C CA A，主要通過人員統一考試、繼續教育培訓、注冊確認登記等制度來規范人員技術能力和職業道德。但是，認證從業人員數量和機構數量的急劇增長（僅2022年上半年，安徽省便新增認證機構8家），以及在市場化作用下，機構自主開發的業務領域越來越寬泛，CCAA在受理能力和監管效率上壓力驟增。2021年9月，市場監管總局發布《關于征求<認證人員管理辦法（送審稿）意見的通知》，標志著認證機構自主進行人員能力管理可能成為現實，認證審核人員將逐漸從第三方平臺注冊監管，轉到機構內部自主管理，這一舉措雖然放寬了對人員資格的限制要求，但同時也加大了對人員能力監管方面的風險。

對地方市場監管部門而言，機構人員能力管理的放開將直接影響其在第三方機構監管方面的覆蓋面，如何確保機構人員的專業能力符合和滿足其服務要求？如何規范機構人員的職業操守和行為準則？就需要利用標準化手段，明確認證從業人員能力要求及行為規范，制定可操作、適宜、通用的人員考核標準，讓定期“考核”成為一線監管的手段，讓“考核”結果成為日常抽檢和“雙隨機”檢查的依據。

2.3 選擇適宜的考核模式

根據現行相關法規與標準對認證審核人員的要求，針對當前對認證審核人員監管現狀與存在的問題，經過比較分析，建議采用評價和考核兩者結合進行監管，并采用“過程評價”+“結果考核”組合模式（見圖1）。

（1）確定考核內容

人員考核指標及內容見表1所示，以認證審核人員為例。

（2）組織實施

① 成立監管小組

根據人員監管工作的實際需要單獨成立監管小組或考核小組開展工作，監管小組成員應以省市二級主管部門為主，相關機構參與，必要時可成立專家庫或委員會，成員可由省內認證機構高級管理人員或聘請省外機構、行業協會、質監系統專家等組成。

②制定考核方案

市場監管部門制定《認證審核人員考核方案》，明確考核目的、考核對象（可按專業領域進行專項考核，或定期對機構進行隨機抽樣考核）、考核方法、考核內容、考核時間、考核責任分工、保障措施等內容。

③ 考核工作開展

按照“考核方案”的規定，按期開展考核工作，全面收集相關資料、組織科學評價，做好過程記錄和結果記錄。同時，可以成立行業協會，實施機構間交叉考核、交叉監督。

④ 考核后處理

對考核評價不符合要求的人員，應按相關規定予以處理。

（3）評估與改進

針對考核結果，提出針對各機構人員能力的總體評估，并可按照一定的比例進行每年的輪換考核，確保機構服務人員的能力和素質能夠達到標準要求，并對機構自身人員能力的建設和人員隊伍的壯大提供一定的指導意見。

對于考核未通過的個人，或超半數人員未通過的機構，均應采取相應的措施，如減少機構認證審核服務次數，暫停個人審核資格、補考通過后方可恢復資格等方式進行約束，并可要求機構改進人員能力管理方式，定期組織機構自評，不斷改進和提升服務能力。

（4）人員考核過程標準化

通過對人員考核技術要求及其實施效果的總結，以標準化手段，從人員能力基本要求（包括專業技術、職業操守等）、考核及監督要求、評價及改進要求等方面，構建適宜安徽省第三方服務機構人員能力管理的地方性標準，以標準規范機構行為，讓機構主動履行監管義務，保障機構人員能力的持續有效，提高第三方服務機構服務能力，減輕市場監管部門的監管壓力。

3 應用案例

目前安徽省從事認證、檢驗檢測的第三方服務機構的人員能力的獲得，主要通過國家統一考試、機構培訓等方式，視考試成績、培訓證書等為能力確認的依據。通過調研走訪了解到，在認證領域普遍存在認證人員專業能力與所審核企業所屬行業領域不匹配的現象；在檢驗檢測領域，則存在“花錢到某協會上兩天課就可以取證上崗”的現象，重點崗位人員能力欠缺問題亟待改善。針對這些問題，不少地市已經在積極探索引入“人員考核”模式加以監管。

2019年安徽省住房和城鄉建設廳正式印發《關于進一步加強建設工程質量檢測機構管理工作的通知》（建質〔2019〕69號）一文，要求各地市加強對建設工程第三方檢測機構的管理。文件下發后，蕪湖市住建局著手制定了《蕪湖市建設工程質量檢測人員培訓考核管理實施細則（試行）》明確了工程質量檢測人員培訓的條件、程序、監督管理等要求。2020年，蕪湖市建昌工程質量檢測中心有限公司、南陵縣建誠檢測有限公司、核工業蕪湖工程勘察院等多家第三方建設工程質量檢測機構紛紛委托安徽省建設工程測試研究院等專業科研機構，對本機構的檢驗檢測人員依據相關標準，如對《建設工程質量檢測機構檢測技術管理規范（附條文說明）》（CECS 405—2015）進行了理論和實操兩項培訓考核，蕪湖市建設工程質量監督站全程跟蹤監督，對提升檢驗檢測機構人員從業能力起到了保障。

以上案例是第三方服務機構從業人員能力考核的一個典型代表，其領域集中在檢驗檢測行業中的建設工程行業，所采用的考核方式即典型的委托專業的社會機構進行，同時市場監管部門跟蹤監督，雙管齊下，監管成效十分顯著。

本文探討如何將對第三方服務機構的人員能力考核納入監管過程中更側重于事前監管，這些機構除了本身資質合規、設備齊全、制度完善等要求外，人員能力是構成其開展業務運作的首要資源。將人員考核納入常態化監管，并采取標準化手段將其明確為可供一線執法人員參考的執法依據，確保機構人員具備相應專業水平，是驗證和維持第三方服務機構服務能力的重要手段。

參考文獻

[1]劉先德.全國認證認可標準化技術委員會. 政府監管應用合格評定指南[M].北京：中國標準出版社，2015.

[2]萬勇. 檢驗機構檢驗人員能力評價風險管理方法應用[J]. 中國認證認可， 2021（12）：4.

[3]鄧琦， 張超蘭. 標準化支撐市場監管對策研究[J]. 中國標準化，2022（2）：5.

作者簡介

駱輝，碩士研究生，高級工程師，認證中心主任，主要從事質量、標準化、合格評定、商業秘密保護相關領域研究。

（責任編輯：張佩玉）