阿富汗質量基礎設施之市場監督管理研究

王舒荷 王競楠 王阿承

摘 要：市場監督管理、計量、標準、認可和合格評定是國家質量基礎設施體系（NQI）的重要組成部分，是政府和企業提高生產力、維護生命健康、保護消費者權利、保護環境、維護安全和提高質量的重要技術手段。受戰亂和經濟社會發展的影響，阿富汗的市場監管工作起步晚，盡管取得了初步成效，但仍舊受資金、監管方法、人才技術的限制，成為當前阿富汗國家經貿發展的一大障礙。了解阿富汗市場監管現狀，將助力中國對阿富汗市場監管領域的技術援助。

關鍵詞：阿富汗，市場監管，國家質量基礎設施

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.05.043

0 引 言

市場監管是指政府部門或法律授權的公共機構頒布一套具有權威性的規則，并基于具體的實施機制，來監督和促進市場主體遵守這些規則[1]。

阿富汗是世界最不發達的國家之一，四十多年的戰亂使其社會經濟發展舉步維艱，農牧業生產停滯不前，工業發展落后，缺乏技術和管理人員，缺少產品標準和質量檢測機構，市場監管活動受限。2019年，阿富汗營商環境在全球190個經濟體中排名第167位。

中國對阿富汗質量基礎設施領域的援助是中阿兩國經貿發展的需求。戰后，阿富汗政府積極爭取和利用國際援助，恢復國內經濟造血功能。政府和各界人士渴望借鑒中國經濟發展模式和經驗。

阿富汗位于中亞、西亞和南亞交匯處，是“一帶一路”倡議框架下一個關鍵交通走廊—中國-巴基斯坦-阿富汗走廊的一部分。1955年中阿兩國建交。20 02年以來，中國與國際社會一道積極支持和參與阿富汗戰后重建。2016年，中阿簽署了“一帶一路”諒解備忘錄。中方支持阿富汗融入區域合作，愿幫助阿富汗推進同周邊國家互聯互通，將中國的“一帶一路”倡議同阿富汗國家轉型和發展戰略對接，加強雙方全面合作，促進兩國共同發展。2022年3月31日第三次阿富汗鄰國外長會議中，中國明確提出將在互聯互通、經貿、農業、能源、能力建設等領域支持阿富汗的重建，幫助阿富汗更好地融入地區經濟一體化進程。為此，本文詳細介紹阿富汗市場監管體制機制、法律法規、改革發展現狀，分析阿富汗市場監管的短板與需求，提出未來中國對阿市場監管領域技術援助的相關建議。

1 監管機構及管理機制

阿富汗工業和商業部（Ministry of Industry andCommerce，以下簡稱MoIC）主管貿易及相關活動，負責制定商貿法規、貿易類公司的注冊登記、標準、計量和認證檢測。MoIC在23個省設立了省級分支機構。MoIC的一些下屬部門承擔具體業務：對外貿易局，主管貿易政策制定和外貿事務的協調管理。

知識產權辦公室，負責簽發專利、商標、工業設計、地理標志和其他知識產權。

出口促進局，負責貫徹政策、推動貿易、組織會展、出口手續、出具單證等事務。

商標辦公室，負責商標注冊事宜。

阿富汗國家標準局（ A f g h a n i s t a n N a t io n a lStandards Authority，以下簡稱ANSA）于2007年5月29 日（伊歷1386年）成立，負責國家標準制修訂、計量、認證和檢驗檢測工作。ANSA設立了一些省級分支機構，管理地方生產和產品的質量控制。

與中國相似，阿富汗也實施統一管理，分工負責的市場監督管理機制。MoIC與其他部委合作，共同開展市場監管活動。

（1）食品藥品領域：阿富汗食品和藥品監督管理部下屬的食品管理局負責食品安全、進出口食品檢驗檢測；制定有關糧食安全的戰略政策、食品相關的法規、標準等并監督實施；收集整理有關食品控制、食品安全和貿易的信息，提供咨詢和信息服務；代表阿富汗參與食品安全事務相關的雙多邊、區域和國際會議活動。阿富汗公共衛生部是頒發合法藥品和合法醫療設備生產、進口和批發許可證的授權機構，出版《阿富汗國家藥典》并每3年定期審核。由公共衛生部牽頭的國家醫療委員會是醫藥、醫療器械問題的最高決策機構，其下屬的藥品事務處負責進口藥品的質量控制。

（2）農業畜牧業領域：阿富汗農業灌溉和畜牧業部是WTO衛生和植物檢疫咨詢和通報點，負責提供相關咨詢服務，并就所有相關標準草案和采取的措施向WTO成員方進行通報。其下屬的獸醫管理局負責動物衛生和獸醫公共衛生，國家植物保護組織負責頒發植物檢疫證書。

（3）檢驗檢測與進出口領域：阿富汗財政部負責進口貨物的海關監管。ANSA的中央綜合實驗室（2007年成立）及省級實驗室進行石油制品（汽油、噴氣燃料、潤滑油、制動液、稀油、天然氣、原油、柴油等）、食品（油、蔬菜、谷物、飲用水、非酒精飲料、藏紅花、干果、牛奶等）、電氣產品（ 電纜、變壓器和其他電氣設備）、建筑產品（球、鐵板、水泥、瀝青、PVC、瓷磚等）和紡織品（地毯、地毯材料、天然及合成羊毛、線等）的抽樣檢測（從每個類別中抽取兩個樣本）。

2 相關法律法規

本文收集了與阿富汗市場監管相關的66項法律（law）、法令（act）和規章（regulation），涉及商貿、農業、食品、醫藥、環境、水源和土壤、畜牧、野生物種和生態系統等領域，具體見表1[2]。

2008年6月12日出臺的《阿富汗國家發展戰略》將農業、教育、資源開發和基礎設施建設等領域作為投資和發展的優先和重點，對外積極爭取和利用國際援助，恢復國內經濟造血功能，對內大力進行農業、交通、能源、水利灌溉等關系國計民生的相關基礎設施的恢復和建設。政府和各部委圍繞國家發展戰略，以《阿富汗憲法》為重要參考，陸續出臺了相關法律法規，為阿富汗重點優先發展領域提供法律保障。從表1中相關法律法規頒布的時間來看，2008年以后制修訂的占72%。

（1）農業與畜牧業領域

農業和畜牧業是阿富汗的經濟支柱，而水資源保護對農業畜牧業發展至關重要。因此，阿富汗農業、畜牧、土地、水資源領域的法律規章占多數，農業與畜牧業相關法律法規達到14項，近年頒布了《水質管控規章》《水務管理法》等5項法規。

（2）食品藥品領域

阿富汗工業以輕工業和傳統手工業為主，主要有化工、建材、制造、制藥、印刷、食品、紡織、皮革、地毯、農產品加工等。食品藥品領域相關的法規共計10項。《食品法》《食品安全法令》涉及食品供應、制造、加工、儲存、運輸、銷售和進出口管控，規定建立專門的食品檢測官方實驗室，定期進行食品微生物和化學殘留的檢驗檢測和評估，幫助企業建立食品追溯性體系，確保進出口和國內食品的安全和質量。《藥品法》和《關于實施藥品、醫療器械制造和進口管理條例的規定》涉及藥品和醫療產品生產和進口的主管部門、企業注冊、許可證發放、合格評定及市場準入等。

（3）商事和投資領域

戰后的阿富汗執行以鼓勵和促進私營經濟發展為主導的市場經濟政策，出臺《私人投資法》《商會事務管理法》《營業執照規章》和《商標注冊法》等，努力改善投資和商務環境，大力吸引外國和私人投資。《2012年外貿貨物法》規定了阿富汗國外貿易和商業活動的基本規則，政府機構外貿活動的權力，從事外貿活動的法人和自然人的權利和義務。阿富汗有豐富的能礦資源，為鼓勵重點能源開發，近年陸續頒布《礦產法》《石油和天然氣法》《碳氫化合物法》及相關銀行服務的法律，為國際社會投資阿富汗提供了良好的法律保障。

（4）標準、合格評定和檢驗檢測領域

《阿富汗標準法》是當前阿富汗開展標準、計量、合格評定、檢驗檢測活動的唯一法律依據。該法律歷經多次修訂，2017年1月3日實施的版本共計6章34條。該法對合格評定的依據、原則、簡要流程、適用范圍、費用收取、檢驗人員職能職責等進行了規定。阿富汗境內的合格評定分自愿性和強制性兩種。強制性合格評定采用供應商聲明或提供強制性證明兩種形式，通過認證的產品可以粘貼合格標志。合格標志由ANSA制定，由最高標準委員會批準[3]。

（5）進出口領域

阿富汗《海關法》規定禁止進口酒、生豬、豬肉、豬油脂、棉籽、毒品、槍支、炸藥、古董、稀有礦產資源等其他政府規定的物品。礦石出口需要礦產部出具許可證明。進口用于生產炸藥的化工產品需由阿富汗內政部等政府部門審發特別許可。進口農藥、醫療產品和化肥需要依據《農藥進口、銷售和使用規章》《關于實施藥品、醫療器械制造和進口管理條例的規定》《進口化肥規章》法規。進口報關需提供進口單位營業執照、出口公司銷售發票、邊境海關貿易運轉表格、運輸提單、轉運單和保險單、裝箱單。陸運貨物需要提供出口國出具的原產地證明。為促進跨境貿易，實現貿易便利化，2019年阿富汗出臺《跨境貿易改善計劃（出口程序）》。

（6）創造良好營商環境領域

除了已有的《專利權保護法》和《競爭法》，2018年，阿富汗根據世貿組織規則制定了《反傾銷法》和《補貼法》，2019年批準實施《國內生產保障措施法》，保護國內生產者免受不公平、不合格產品或非法進口的影響[4]。

3 市場監管改革

受戰亂和經濟社會發展的制約，阿富汗市場監管起步晚，加入世貿組織迫使阿富汗建立了必要的法律框架。目前，阿富汗正在通過三種活動加強市場監管，推動法律實施，促進國際貿易和過境貿易，吸引國內外投資，激發私營部門的活力和創新。一是推動標準和法規制定。二是持續建立和完善質量基礎設施。三是制定戰略政策，完善監管機制。依據戰略發展目標，制定戰略框架，加強部門合作，提高行政管理能力。

《阿富汗國家貿易政策（2019-2023年）》提出與市場監管相關的目標任務，如機構改革、知識產權制度、法律法規建設、質量基礎設施等方面的具體目標、任務活動和實施要求。

一是精簡機構。調整機構構架，加強部門合作，提高機構的管理能力。國家貿易政策中，針對每項目標任務活動都規定了聯合實施的部門，如在“改善提高質量基礎設施”措施中，要求ANSA與工業和商業部、公共衛生部、農業、灌溉和畜牧部合作，制定產品標準的監管框架。

二是加強法制管理。增加法律法規的透明性，在互聯網上公布所有法律法規，方便利益相關方咨詢和提交監管措施意見。為保證政策實施，MoIC制定法律監管影響評估（RIAs），確保法規用于安全、健康、環境、國民經濟和安全目的，避免不必要的監管成本。進一步加強商業許可制度，設立阿富汗中央商務和知識產權注冊總局，方便國內企業注冊，提高投資審批程序的透明度。建立高效的貿易爭端解決法律體系，加快國內和國外商業糾紛的裁決速度。

三是優化營商環境。實現“確保公平競爭，保護國內產業免受不公平進口競爭”的目標。進一步加強商業許可制度，精簡注冊程序，加快商業注冊、業務變更和投資許可證辦理的速度，將營業執照的有效期從一年延長至三年，降低企業成本。努力創造和促進以市場為導向、私營部門主導的競爭環境，頒布《國內生產保障措施法》《反傾銷法》和《補貼法》。MoIC計劃在下屬的貿易政策總局內建立一個新機構，負責實施保障措施、反傾銷和反補貼稅的活動。加強公私機構的對話交流，建立網絡平臺，為企業提供貿易和法律信息。有針對性地為投資者制定支持和投資激勵措施。為經濟特區制定具體的管理規范、法規、政策和程序。

四是提高海關和邊境進出口管控效率。以“簡化進口、出口和過境手續，減少跨境貿易的時間和成本”為目標，改善海關服務，促進貿易便利化。

MoIC將設法消除公共和私營部門所有不必要的出口授權要求，取消強制性的出口質量證書，完全取消原產地證書（COO）的要求[4]。但這項國家發展政策與質量提升目標相矛盾，將不利于阿富汗產品的質量提升，難以保障進出口產品的質量。MoIC鼓勵建立貿易信息門戶網站，為消費者企業提供可靠的貿易統計數據信息。加強稅收征收和管制，打擊違禁和限制貨物的進口。改善邊境和過境基礎設施，加快執行所有雙邊、區域和多邊過境協定，以降低過境貨物所需的成本和時間。

4 市場監管現狀分析

制度、體制、機制、工具和能力是監管的基本要素，也是監管效能的決定要素。阿富汗在持續完善和改革市場監管工作方面取得了一定的成就，但仍舊存在以下問題：

（1）監督管理設施和機制不完善

相關監管機構不足，監管輻射面小：與中國不同，阿富汗沒有設立專門的市場監督管理機構。目前全國有34個省份，而工業和商業部的省級分支機構僅23個；從事市場監督管理核心活動的標準、計量、認證、檢測機構的分支機構少，標準分支機構僅8個，且僅楠格哈兒、赫拉特和希爾坦3個省級標準機構能夠進行實驗室檢測，后兩個省份只能進行建材產品的檢測。ANSA的合格評定部下設質量認證辦公室、實驗室、程序編制辦公室、國家標準與建筑材料監測辦公室4個中心辦事處和8個省級辦事處。阿富汗加工制造業基礎薄弱，家居用品、醫藥、食品以及石油產品等嚴重依賴進口，每年進口大約價值8千萬美元的藥品，另有大部分通過非法渠道進口。然而，目前國內僅首都喀布爾有一個藥品和食品控制中心，這種現狀使國內生產以及進口存在極大的安全隱患。

部門協作機制不完善：部門之間、機構內部各部門之間協調不足，沒有充分發揮共同監管的作用。市場監督和質量管理職能主要集中在工業和商業部。標準、計量和認證檢驗檢測全部由ANSA負責，其他部委僅參與ANSA的標準制修訂事務和有限的標準實施工作，部門工作和職責存在的交叉重復、重疊，使標準化法律和技術規章執行受阻[6]。因此，《阿富汗標準戰略（2019-2023）》提出將“設計和實施一個有效的市場監督體系”。《阿富汗標準發展戰略（2019-2023）》強調制定若干法律，為ANSA 的服務和管理活動提供法律依據。

（2）法規標準體系不完善

標準層面，體系不健全，產品覆蓋面小。阿富汗僅有617項國家標準，且僅涉及石油、醫藥、化妝品、建筑、食物 、計量學、環境、電工和電信、紡織品和皮革、化學品和塑料、質量管理體系11個領域，通訊、網絡平臺、銀行和保險等快速發展的新興行業還缺乏相關標準和法律，無法滿足國家重點產業發展和國際貿易的需求。法律層面，盡管有一些相應的制度、法規和標準，但協調性和配套性不足，影響了法律和政策法規的強制性和有效性。

在市場監管工作領域，缺乏市場規范管理，如監管職責、任務目標、工作考核等方面細化的政策、法律和法規，市場監管工作缺乏統一指導。

在產品質量監管領域，沒有形成全產業鏈監管的法律法規體系。計量和認可法律還未出臺。《阿富汗標準法》中雖有涉及合格評定相關內容，但是缺乏實施細則和行政規范。產品質量認證、實驗室管理、質量標簽方面的法律法規有限。以食品領域為例，中國食品領域有33部法律，其中綜合類法規19部，保健食品相關法規5部、涉及餐飲相關法規6部、食用農產品相關3部。阿富汗僅有《食品法》《食品安全法令》兩部法規，食品生產、貯存、運輸、加工、銷售、價格、召回環節缺乏法規保障。

在消費者保護領域，缺乏針對進口食品、機械、家電、汽車等產品質量檢驗檢測以及缺陷產品召回法規，進口質量難以控制，消費者權益得不到保障。

（3）監督管理方法單一，公眾質量意識差

市場監管模式和工具傳統單一，無法解決監管機構及人員不足的難題。此外，政策、法規和標準的宣傳不足，政府機構和私營部門、消費者等利益攸關方缺乏標準、計量、檢驗檢測和質量相關意識。公立機構與私營機構的交流少，市場主體和消費者主動參與監管的意識不足，影響了法律法規及標準的實施和市場監管效果。

（4）試驗檢測設施不完善，能力水平有限

目前，ANSA僅能提供石油、建筑材料、食品、電氣產品和紡織品（地毯在內）5個領域的產品認證服務。實驗室成立時間短（石油實驗室成立于2018年，食品實驗室成立于2012年，電氣和建筑材料實驗室成立于2014年，紡織品實驗室于近期成立），由于培訓經費不足，各類培訓工作無法落實，實驗室技術人員能力難以持續提升。目前，ANSA正計劃提升實驗室的檢驗檢測能力，將全國所有實驗室統一發展為國家級實驗室[5]。

5 中國對阿市場監管技術援助建議

在2022年發布的《阿富汗鄰國關于支持阿富汗經濟重建及務實合作的屯溪倡議》中，中國承諾與伊朗、巴基斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦六國在人道援助、互聯互通、經貿、農業、能源、能力建設等領域支持阿富汗經濟重建。加強同阿富汗這一“陸鎖國”基礎設施的“硬聯通”和規則標準的“軟聯通”，支持中巴經濟走廊、中國－中亞－西亞經濟走廊向阿富汗延伸，支持中阿直達班列順暢運行，幫助阿富汗更好融入地區經濟一體化進程。這一倡議將加速中國對阿富汗質量基礎設施領域的技術援助。

未來，中國要加強與阿富汗貿易政策的溝通，重點圍繞《阿富汗國家發展戰略》《標準化戰略規劃（2019-2023）》和《阿富汗國家貿易政策（2019-2023年）》，不斷探索援助方向。當前，阿富汗正著力解決國內產品和服務質量低、技術水平低、經營成本高和監管能力薄弱等問題，促進出口貿易，發展過境運輸貿易，努力成為區域的貿易、運輸和通訊中心。阿富汗工業商業部計劃與中國和印度簽署過境協定，降低跨境貿易成本。中國與阿富汗要持續探討商簽貿易便利化協定，簡化商品申報、質檢等通關手續，提升阿富汗貿易便利化水平。

中國具有豐富市場經濟發展經驗，市場監管架構完備，市場監管體制機制較健全，監管法律法規清晰明確、可預期性強。監管方式實現了從傳統監管向現代監管的制度轉變，采用多樣化的監管工具和方法，如建立統一監管平臺，采用市場化的激勵性措施等[6]。阿富汗在未來很長一段時間，還需要進一步完善市場監管機構的設置和監管機制，制定細化的法律法規，探索法規與標準的監督實施方法途徑，提高市場監管能力。中國可分享市場監管的經驗，與阿富汗相關機構開展市場監管模式和機構能力建設培訓，為阿富汗培養貿易投資、標準化、合格評定、檢驗檢測、網絡交易監管、智慧監管等領域的人才。

參考文獻

[1]劉志成 臧躍茹.構建現代市場監管體系： 現實基礎、改革方向與推進思路[J].宏觀經濟研究， 2021（8）：5-27.

[2]世界貿易組織網站[EB/OL].https：//www.wto.org/.

[3]阿富汗標準法[Z].

[4]阿富汗國家貿易政策（2019-2023年）[Z].

[5]阿富汗標準戰略計劃（2019-2023）[Z].

[6]劉智洋.世貿組織貿易政策審議視角下的部分國家市場監管體系研究及對我國的啟示[J].標準科學， 2022（7）：36-41.

作者簡介

王舒荷，助理工程師，研究方向為國際標準化。

王競楠，高級工程師，研究方向為國際標準化。

王阿承，高級工程師，研究方向為信息標準化。

（責任編輯：張佩玉）