“一國兩制”臺灣方案中臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式構(gòu)建的兩個面向及其實現(xiàn)

周葉中，徐 瑩

習(xí)近平總書記在《告臺灣同胞書》發(fā)表40 周年紀(jì)念大會上提出探索“一國兩制”臺灣方案（以下簡稱為“兩制”臺灣方案）的對臺工作新理念。他明確指出：“在確保國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的前提下，和平統(tǒng)一后，臺灣同胞的社會制度和生活方式等將得到充分尊重，臺灣同胞的私人財產(chǎn)、宗教信仰、合法權(quán)益將得到充分保障。”①習(xí)近平著：《習(xí)近平談治國理政（第三卷）》，外文出版社2020 年版，第406 頁。臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式?jīng)Q定著臺灣公權(quán)力機(jī)關(guān)及其相互關(guān)系，為規(guī)范臺灣地區(qū)公權(quán)力行使、保障臺灣同胞基本權(quán)利明確重要制度依據(jù)。由于兩岸長期處于對立、隔絕狀態(tài)，臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式一直以所謂“中央政府體制”的形態(tài)運(yùn)作，對兩岸關(guān)系和平發(fā)展和祖國完全統(tǒng)一造成較大負(fù)面影響。在這種情況下，我們必須深入思考和認(rèn)識臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式對于維護(hù)國家統(tǒng)一的重要意義，并通過對規(guī)范文本和政治實踐的分析，釋出統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的構(gòu)建面向，以期為進(jìn)一步探索“兩制”臺灣方案提供智力支持。

一、臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式構(gòu)建面向的釋出

從權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計來看，臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式應(yīng)歸類為“半總統(tǒng)制”。但考察臺灣地區(qū)自“憲政改革”以來的政治實踐，臺灣的權(quán)力機(jī)關(guān)及其相互關(guān)系卻呈現(xiàn)出“總統(tǒng)制”的主要特征。這種規(guī)范設(shè)計和實際運(yùn)作間的差異，不僅是當(dāng)前臺灣政治體制存在的主要問題，更是我們構(gòu)建統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式必須重點(diǎn)關(guān)注和解決的理論問題。

（一）臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計

盡管憲法學(xué)界目前尚未就半總統(tǒng)制的概念達(dá)成明確共識，①蘇子喬：《哪一種半總統(tǒng)制？——概念界定爭議的厘清》，載《東吳政治學(xué)報》2011 年第4 期，第6 頁。但一般而言，半總統(tǒng)制應(yīng)包含如下構(gòu)成要件：（1）總統(tǒng)由直選產(chǎn)生；（2）總統(tǒng)擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力；（3）存在受國會信任的總理與內(nèi)閣，與總統(tǒng)共同行使行政權(quán)力。②Maurice.Duverger, A new political system model： Semi-presidential government, European Journal of Political Research,Vol.8：2,p.166(1980).上述構(gòu)成要件若從權(quán)力結(jié)構(gòu)角度分析，則半總統(tǒng)制應(yīng)形成一種二元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，組成此結(jié)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)分別與立法機(jī)關(guān)保持獨(dú)立和負(fù)責(zé)兩種關(guān)系。從規(guī)范層面來看，臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式基本符合“半總統(tǒng)制”的構(gòu)成要件。

一方面，從行政權(quán)力的配置來看，“總統(tǒng)”與“行政院院長”構(gòu)成獨(dú)特的二元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。國家權(quán)力中最為關(guān)鍵的便是行政權(quán)，因此行政權(quán)的掌控和負(fù)責(zé)可以被用于界定不同的政治體制。③沈有忠、吳玉山主編：《權(quán)力在哪里？從多個角度看半總統(tǒng)制》，五南圖書出版股份有限公司2012 年版，第1 頁。半總統(tǒng)制與總統(tǒng)制、內(nèi)閣制的最大區(qū)別在于，半總統(tǒng)制設(shè)定了兩個不同主體分享行政權(quán)，而總統(tǒng)制和內(nèi)閣制下行政權(quán)的行使主體具有單一性。因此，是否具備二元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，是我們判斷一個政權(quán)組織形式應(yīng)否歸類為半總統(tǒng)制的核心標(biāo)準(zhǔn)。考察臺灣地區(qū)“憲法”及其增修條文可知，“總統(tǒng)”和“行政院院長”及其領(lǐng)導(dǎo)的“行政院”共同行使臺灣的行政權(quán)力。其中，“總統(tǒng)”名義上享有的權(quán)力有限，主要包括官員提名權(quán)、緊急命令發(fā)布權(quán)、“國家安全大政方針決定權(quán)”和“覆議核可權(quán)”等，且這些權(quán)力大多是“特定、被動與緊急的行政權(quán)”，④湯德宗著：《權(quán)力分立新論卷一憲法結(jié)構(gòu)與動態(tài)平衡》，元照出版有限公司2005 年版，第36 頁。其行使須經(jīng)“行政院院長”副署或“立法院”同意、追認(rèn)才能生效；“行政院”名義上則是臺灣地區(qū)最高行政機(jī)關(guān)，其職權(quán)范圍涵蓋政策制定、預(yù)算案研擬、對外交流等一般性行政事務(wù)。因此，臺灣地區(qū)“半總統(tǒng)制”下的行政權(quán)力配置表現(xiàn)為“行政院院長”及其領(lǐng)導(dǎo)的“行政院”掌握一般性行政權(quán)力、“總統(tǒng)”在一般性行政權(quán)力外行使特定行政權(quán)力的獨(dú)特二元結(jié)構(gòu)。

另一方面，從行政和立法關(guān)系來看，存在一個相對獨(dú)立的“總統(tǒng)”和應(yīng)向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的“行政院院長”及“行政院”。半總統(tǒng)制是一種“兼容并蓄”的政權(quán)組織形式，其權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計兼具總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的特征。就總統(tǒng)和國會的關(guān)系而言，總統(tǒng)和國會都由直接選舉產(chǎn)生，各自具有獨(dú)立的正當(dāng)性來源且互不隸屬，因而半總統(tǒng)制下總統(tǒng)和國會的關(guān)系呈現(xiàn)出總統(tǒng)制的典型特征，甚至有學(xué)者將“總統(tǒng)獨(dú)立于國會”視為半總統(tǒng)制的必備要素；⑤See Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering ：An Inquiry Into Structures, Incentives, and Outcomes, Macmillan Press,1994,p.131-132.就總理和內(nèi)閣同國會的關(guān)系而言，總理和內(nèi)閣須向國會負(fù)責(zé)，國會有權(quán)否決政府提出的施政綱領(lǐng)和政策，或通過對內(nèi)閣的不信任案，迫使總理請辭，因而半總統(tǒng)制下總理和內(nèi)閣同國會的關(guān)系具有內(nèi)閣制的典型特征。臺灣地區(qū)自“憲政改革”后，其行政和立法關(guān)系已具備半總統(tǒng)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，明確“總統(tǒng)”由“中華民國自由地區(qū)全體人民直接選舉之”，賦予“總統(tǒng)”相對獨(dú)立的“民主正當(dāng)性”；其二，廢除“國民大會”，確立“立法院”“單一國會”地位，使“總統(tǒng)”無需再向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；其三，建立“行政院”向“立法院”負(fù)責(zé)機(jī)制，“立委”不僅有質(zhì)詢“行政院院長及行政院各部會首長”之權(quán)，且經(jīng)三分之一以上“立委”聯(lián)署，得對“行政院院長”提出不信任案。若經(jīng)“二分之一”以上“立法委員”贊成，則“行政院院長”應(yīng)于十日內(nèi)提出辭職。因此，僅從規(guī)范文本檢視，臺灣地區(qū)已經(jīng)建構(gòu)起“總統(tǒng)”獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、“行政院院長”及“行政院”應(yīng)向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一套行政和立法關(guān)系。

（二）臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式的“總統(tǒng)制”運(yùn)作

自“憲政改革”以來，臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式在實際運(yùn)作中一直呈現(xiàn)“總統(tǒng)”主導(dǎo)行政之局面。這不僅與臺灣地區(qū)“憲法”及其增修條文確立的二元行政結(jié)構(gòu)相去甚遠(yuǎn)，而且引發(fā)兩岸學(xué)界對臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式類型的爭論。有學(xué)者依據(jù)Shugart 和Carey 的“二分法”①Shugart 和Carey 認(rèn)為，“半總統(tǒng)制”強(qiáng)調(diào)的是在總統(tǒng)制和內(nèi)閣制之間的“交替”，而非暗示一種存在于總統(tǒng)制和議會制之間的“中間”政體，因此半總統(tǒng)制這一概念本身就是具有誤導(dǎo)性的。基于上述認(rèn)知，他們依據(jù)總統(tǒng)和總理的權(quán)力對比，提出“總理—總統(tǒng)制”和“總統(tǒng)—國會制”兩個概念，前者由總理主導(dǎo)行政，后者則由總統(tǒng)主導(dǎo)行政。See Matthew S.Shugart&John M.Carey,Presidents and Assemblies：Constitutional Design and Electoral Dynamics,Cambridge University Press,1992,p.23-24.，將臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式界定為“總統(tǒng)—國會制”；②參見王業(yè)立：《我國憲政運(yùn)作的回顧與前瞻》，財團(tuán)法人“國家”政策研究基金會“憲政民主的成長與挑戰(zhàn)”學(xué)術(shù)研討會論文，2006年4 月30 日于臺北。還有學(xué)者認(rèn)為，臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式實質(zhì)上是以總統(tǒng)為行政核心的“總統(tǒng)制”；③湯德宗著：《權(quán)力分立新論卷一憲法結(jié)構(gòu)與動態(tài)平衡》，元照出版有限公司2005 年版，第38 頁。甚至有學(xué)者提出，臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式既不是“半總統(tǒng)制”，也不是“總統(tǒng)制”，而是界于“總統(tǒng)制”與“半總統(tǒng)制”之間的獨(dú)特體制。④王英津：《臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的演變：路徑、特點(diǎn)及走向》，載《新視野》2011 年第4 期，第82 頁。本文認(rèn)為，臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式雖然在規(guī)范層面表現(xiàn)為“半總統(tǒng)制”，但在實際運(yùn)作中卻朝著“總統(tǒng)制”方向發(fā)展。

一方面，在實際政治運(yùn)作中，“總統(tǒng)”通過不斷擴(kuò)權(quán)成為臺灣的決策中心，二元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)名存實亡。半總統(tǒng)制的二元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)在理論上必然會導(dǎo)致政治體制的“兩軌制”運(yùn)作。簡單來說，當(dāng)直選總統(tǒng)基于同國會多數(shù)分屬不同政黨或自我謙抑等原因，使總理主導(dǎo)行政權(quán)行使并向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)時，半總統(tǒng)制將轉(zhuǎn)移到內(nèi)閣制的政治軌道上運(yùn)作；當(dāng)直選總統(tǒng)所屬政黨與國會多數(shù)保持一致時，半總統(tǒng)制則更有可能朝向總統(tǒng)制的政治軌道發(fā)展。考察臺灣地區(qū)自“憲政改革”以來的政治體制運(yùn)作可知，臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式始終在“總統(tǒng)制”的政治軌道上發(fā)展，從未真正實現(xiàn)過政治體制的“換軌”。造成這一現(xiàn)象的原因很多，其中之一是“總統(tǒng)”無需“立法院”同意即可提名“行政院院長”的制度設(shè)計。臺灣地區(qū)第四個“憲法”增修條文規(guī)定，“行政院院長”由“總統(tǒng)”任命之，這意味著，“總統(tǒng)”享有完全的“行政院院長”任命權(quán)。在實踐中，“總統(tǒng)”甚至可以透過黨內(nèi)機(jī)制或體制外途徑等，進(jìn)一步掌握“行政院院長”的免職權(quán)。因此，“總統(tǒng)”不僅有充分的動力任命與自己同屬一個政黨的“行政院院長”，以便貫徹所屬政黨的施政理念，而且能夠以較低成本結(jié)束“左右共治”情形，使政治體制重回“總統(tǒng)制”軌道。在這種情況下，“行政院院長”實際上淪為“總統(tǒng)”的附庸，“行政院”退而成為“總統(tǒng)”決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，臺灣地區(qū)名義上存在兩個行使行政權(quán)的主體，現(xiàn)實卻是“總統(tǒng)”獨(dú)攬行政大權(quán)。基于上述認(rèn)知，我們判斷，臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式在較長一段時間內(nèi)將持續(xù)在“總統(tǒng)制”軌道上運(yùn)作。

另一方面，“立法院”難以形成對“行政院院長”的有效制約，行政機(jī)關(guān)缺乏向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的動力。“半總統(tǒng)制”下的總理和內(nèi)閣既應(yīng)向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，又應(yīng)在一定程度上獲得總統(tǒng)信任，因而具有“雙重信任”之特征。⑤呂炳寬、徐正戎著：《半總統(tǒng)制的理論與實際》，鼎茂圖書出版股份有限公司2005 年版，第115 頁。但實踐中，臺灣地區(qū)“行政院院長”及其領(lǐng)導(dǎo)的“行政院”往往傾向于對“總統(tǒng)”而非“立法院”負(fù)責(zé)，使臺灣地區(qū)的行政和立法關(guān)系幾乎完全遵循“總統(tǒng)制”的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計。造成這一現(xiàn)象的原因有二：其一，“總統(tǒng)”享有完全的“行政院院長”任命權(quán)，無需“立法院”同意，因而“行政院院長”的政治生命基本取決于能否獲得“總統(tǒng)”信任。在此機(jī)制下，“行政院院長”自然會產(chǎn)生向“總統(tǒng)”負(fù)責(zé)之動力。其二，盡管“立法院”享有“倒閣權(quán)”，但這一權(quán)力是“根本無法適用的、飛蛾撲火似的權(quán)力”⑥周葉中、祝捷著：《臺灣地區(qū)“憲政改革”研究》，香港社會科學(xué)出版社有限公司2007 年版，第38 頁。，實踐中很難產(chǎn)生震懾行政機(jī)關(guān)之作用。具體來說，一是“立法院”只能通過不信任投票迫使“行政院院長”而非整個“內(nèi)閣”下臺，在“總統(tǒng)”完全掌握“行政院院長”任命權(quán)的情形下，啟動不信任投票機(jī)制缺少必要性；二是一旦“立法院”行使“倒閣權(quán)”，“行政院”院長即可呈請“總統(tǒng)”解散“立法院”，此時“立法委員”不僅將承擔(dān)重新選舉的成本，而且也面臨落選的風(fēng)險。因而對“立法院”而言，啟動不信任投票機(jī)制亦缺乏可行性。因此，在行政機(jī)關(guān)既需尋求“總統(tǒng)”支持、又無懼“立法院”“倒閣”的前提下，臺灣地區(qū)出現(xiàn)明顯的行政與立法分野的現(xiàn)象。

如果說臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式持續(xù)在“總統(tǒng)制”軌道上運(yùn)作尚可解釋為“半總統(tǒng)制”在臺灣一直表現(xiàn)為特定的運(yùn)作類型，那么“行政院院長”及其領(lǐng)導(dǎo)的“行政院”實際上對“總統(tǒng)”負(fù)責(zé)，則可被視為臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式已轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱偨y(tǒng)制”的關(guān)鍵標(biāo)志。臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式在規(guī)范層面與實際運(yùn)作間的差異表明，我們不僅應(yīng)著眼于政權(quán)組織形式本身的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計，還應(yīng)重視造成政權(quán)組織形式在實踐中偏離規(guī)范設(shè)計的制度因素。基于此，規(guī)范構(gòu)造與實際運(yùn)作是我們構(gòu)建統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的兩個主要面向。

二、臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式兩個面向的主要內(nèi)容及評析

在明確臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式構(gòu)建的兩個面向后，應(yīng)進(jìn)一步明確現(xiàn)行臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式規(guī)范構(gòu)造和影響其實際運(yùn)行各方面因素的主要內(nèi)容。

（一）臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式的規(guī)范構(gòu)造

制度是治理的基礎(chǔ)，有效的治理必須以良好的制度為前提。臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式作為臺灣本地政治力量相互斗爭、妥協(xié)的產(chǎn)物，其權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計存在諸多缺陷。如“總統(tǒng)”實際掌控行政權(quán)力，政治責(zé)任卻由“行政院院長”承擔(dān)；實行三權(quán)分立體制，卻保留“五權(quán)憲法”體制下“考試院”和“監(jiān)察院”兩個權(quán)力機(jī)關(guān)，等等。可以說，臺灣當(dāng)局實際統(tǒng)治臺灣過程中面臨的各權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不清、相互爭權(quán)等問題，很大程度上源于臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式難以為理清權(quán)力機(jī)關(guān)及其相互關(guān)系提供明確制度依據(jù)。因此，要確保統(tǒng)一后臺灣的長治久安，就必須建立一個權(quán)力結(jié)構(gòu)合理且明確的政權(quán)組織形式。

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往不完善，這也間接導(dǎo)致扶貧工作的困難，精準(zhǔn)度一定不會太高。而在旅游區(qū)，通過發(fā)展旅游業(yè)，勞動力人口轉(zhuǎn)移到旅游業(yè)，可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完善，也可以吸引更多的農(nóng)民到旅游項目當(dāng)中來，增加家庭收入，從而可以帶動整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧困率自然也會相應(yīng)降低。旅游精準(zhǔn)扶貧就是改以往的“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，通過市場和政府的共同合作來改善貧困狀況。

第一，臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式的規(guī)范定位。政權(quán)組織形式的定位深刻影響著權(quán)力機(jī)關(guān)及其權(quán)力的性質(zhì)。對大陸方面而言，在兩岸尚未統(tǒng)一狀態(tài)下，臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式只是臺灣當(dāng)局實際控制臺灣的制度工具之一。由此產(chǎn)生的各權(quán)力機(jī)關(guān)既不具備完整的合法性，也不能行使“主權(quán)性權(quán)力”。對臺灣方面而言，臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式則是臺灣在“政治民主化”和“本土化”改革過程中形成的代表性成果，是臺灣以“國家形態(tài)”運(yùn)作的根本制度基礎(chǔ)，據(jù)此產(chǎn)生的各權(quán)力機(jī)關(guān)共同組成所謂“中央政府”，行使“主權(quán)權(quán)力”。臺灣方面對臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式的定位，不僅嚴(yán)重違背國家統(tǒng)一的價值取向，而且對臺灣民眾的國家認(rèn)同造成極大負(fù)面影響。因此，必須去除臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式的“中央政府體制”印記，消除臺灣民眾在臺灣當(dāng)局對臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式錯誤定位影響下產(chǎn)生的國家認(rèn)同異化現(xiàn)象。這就要求我們必須在堅持“一國”前提下，從理論層面講清楚、說明白統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的定位。

第二，臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的規(guī)范類型。政權(quán)組織形式的類型決定了權(quán)力的配置原則和制約機(jī)制。如內(nèi)閣制在行政和立法共享權(quán)力的基礎(chǔ)上，要求建立行政對立法負(fù)責(zé)機(jī)制；總統(tǒng)制則強(qiáng)調(diào)行政和立法在“起源與生存上最大限度地分離”①See Matthew S.Shugart&John M.Carey,Presidents and Assemblies：Constitutional Design and Electoral Dynamics,Cambridge University Press,1992,p.18-19.，形成行政和立法相互制約機(jī)制。由于權(quán)力構(gòu)造及被分立權(quán)力之間的相互關(guān)系存在差異，對不同類型的政權(quán)組織形式進(jìn)行評價和比較一度成為憲法學(xué)界的熱門話題。②Juan J.Linz 于1990 年發(fā)表的一篇論文中提出了“內(nèi)閣制比總統(tǒng)制更有利于民主鞏固”的觀點(diǎn)，在憲法學(xué)界引發(fā)了“內(nèi)閣制和總統(tǒng)制孰優(yōu)孰劣”的激烈辯論。在充分討論后，越來越多的學(xué)者意識到，同一類型的政權(quán)組織形式在不同國家和地區(qū)可能呈現(xiàn)迥異的運(yùn)作樣態(tài)和政治影響，因而政權(quán)組織形式并無高低、優(yōu)劣之分，只有適配與否的區(qū)別。結(jié)合憲法學(xué)一般原理和臺灣地區(qū)政治生態(tài)特點(diǎn)，我們認(rèn)為，“半總統(tǒng)制”絕對不能作為統(tǒng)一后臺灣地區(qū)的政權(quán)組織形式。原因有三：（1）半總統(tǒng)制的二元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清問題，“臺獨(dú)”分裂分子極有可能借此逃避破壞國家統(tǒng)一的政治責(zé)任；（2）半總統(tǒng)制在“分立政府”狀態(tài)下較理想的運(yùn)作模式是“左右共治”，但由于臺灣民主政治發(fā)展尚不成熟，出現(xiàn)行政與立法對立等政治不穩(wěn)定情形的可能性較大；（3）在法治發(fā)展仍受“人治”思維影響的情況下，直選產(chǎn)生的臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人不僅能在二元行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)優(yōu)位，而且具備同立法機(jī)關(guān)抗衡的實力，從而使“半總統(tǒng)制”的權(quán)力制約機(jī)制徒具形式。臺灣地區(qū)長期存在的“修正中央政府體制”等聲音，也從側(cè)面反映出臺灣社會對“半總統(tǒng)制”的認(rèn)同有限。基于此，我們必須重新思考統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的類型。

第三，臺灣地區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)。權(quán)力的實現(xiàn)必須依托一定的載體。權(quán)力機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)關(guān)系政權(quán)組織形式的權(quán)力安排能否順利落實，因而構(gòu)成我們構(gòu)建統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的重要內(nèi)容。目前，經(jīng)過多次“憲改”，臺灣地區(qū)已經(jīng)形成“總統(tǒng)”“立法院”和“司法院”三權(quán)分立的模式，“五權(quán)憲法”遭到破棄。①周葉中：《臺灣問題的憲法學(xué)思考》，載《法學(xué)》2007 年第6 期，第40 頁。但在權(quán)力配置模式發(fā)生重大變化的情況下，臺灣地區(qū)卻保留了“五權(quán)憲法”體制下的“五院制”架構(gòu)，致使權(quán)力機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)與“半總統(tǒng)制”的權(quán)力安排產(chǎn)生沖突，引發(fā)臺灣理論界和實務(wù)界對“考試院”和“監(jiān)察院”的存廢之爭。其中，主張廢除“兩院”者認(rèn)為，以人事行政權(quán)為主要內(nèi)容之“考試權(quán)”，只是行政業(yè)務(wù)的一部分；②李鴻禧、葉俊榮、林子儀等合著：《臺灣憲法之縱剖橫切》，元照出版有限公司2002 年版，第22 頁。監(jiān)察機(jī)關(guān)所追究的是政治責(zé)任，但只有民意代表才有權(quán)力追究政治責(zé)任，③李鴻禧著：《李鴻禧憲法教室》，元照出版有限公司1999 年版，第218 頁。故而應(yīng)將現(xiàn)行體制“由五權(quán)改三權(quán)”。民進(jìn)黨也多次提出將“考試院”并入“行政院”、“監(jiān)察院”主要職權(quán)移交“立法院”的“修憲”提案。盡管上述提案均被退回，但臺灣地區(qū)廢除“兩院”之聲并未停歇，反而在“臺獨(dú)”分裂勢力操縱下，成為推進(jìn)“去中國化”目標(biāo)的重要方式。因此，我們必須從維護(hù)國家統(tǒng)一的前提出發(fā)，慎重考慮統(tǒng)一后臺灣地區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)安排。

（二）影響臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式運(yùn)作的制度因素

如前所述，臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式持續(xù)在“總統(tǒng)制”軌道上運(yùn)作，不僅是政權(quán)組織形式本身權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理的結(jié)果，而且與“立委”選舉成本過高和政黨運(yùn)行機(jī)制等因素密切相關(guān)。因此，除規(guī)范構(gòu)造外，我們還應(yīng)關(guān)注影響臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式運(yùn)作的主要制度因素。

第一，“大法官釋憲制度”。憲法解釋對維護(hù)政府體制類型具有“細(xì)節(jié)補(bǔ)充”作用，違憲審查則有助于維護(hù)政府體制的穩(wěn)定運(yùn)作。在2022 年臺灣地區(qū)“憲法訴訟法”實施前，“大法官”不僅具有對“憲法疑義”和“憲法（權(quán)限）爭議”的解釋權(quán)限，而且可以通過法定程序宣布“法令違憲”，因而能夠深度參與對行政和立法關(guān)系的塑造。基于此，“大法官釋憲”甚至可以發(fā)揮“制度類型抉擇”的功能，以促進(jìn)政權(quán)組織形式的實質(zhì)變遷。如“釋字第387 號解釋”明確“立法委員”改選后首次集會前，“行政院正副院長”、各部會首長及“政務(wù)委員”應(yīng)提出總辭，以示行政對立法負(fù)責(zé)之精神。又如“釋字第585 號解釋”申明立法無權(quán)入侵行政權(quán)力的核心領(lǐng)域，從而限制了“立法院”行使調(diào)查權(quán)之對象、范圍，進(jìn)一步明確了行政和立法的權(quán)力邊界。但經(jīng)過七次“修憲”后，“大法官”面對具有“直接民主正當(dāng)性”之“民選總統(tǒng)”，在“釋憲”結(jié)果上出現(xiàn)倒向行政權(quán)的傾向，④陳淳文：《釋憲趨勢與半總統(tǒng)制的制度韌性》，載《政治科學(xué)論叢》2017 年第72 期，第39～41 頁。不僅未能有效彌補(bǔ)臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式在規(guī)范層面和現(xiàn)實運(yùn)作間的差異，反而一定程度上為推動政權(quán)組織形式向“總統(tǒng)制”方向發(fā)展提供了助力。

第二，“總統(tǒng)”“立委”選舉制度。政府形態(tài)是行政與立法關(guān)系互動的產(chǎn)物。對當(dāng)今大多數(shù)國家和地區(qū)而言，民主必然要求經(jīng)由人民自由意志選舉產(chǎn)生的代表組成政府進(jìn)行治理，因而選舉制度對政府形態(tài)具有決定性影響。臺灣地區(qū)“中央政府”形態(tài)由“總統(tǒng)”和“立委”選舉制度共同形塑，將“半總統(tǒng)制”運(yùn)作導(dǎo)向不同的行政與立法互動結(jié)果。具體說來：（1）臺灣地區(qū)“總統(tǒng)”選舉采取單一選區(qū)相對多數(shù)決制，“立委”選舉則采取單一選區(qū)搭配比例代表制的混合制。在上述選舉制度組合下，臺灣地區(qū)容易產(chǎn)生直選“總統(tǒng)”民意代表性不高、與“立法院”多數(shù)分屬不同政黨之“分立政府”。在此情形下，即便形成“左右共治”格局，“半總統(tǒng)制”運(yùn)作亦存在陷入行政與立法對立之危險。（2）由于“立委”選舉成本較高，立法機(jī)關(guān)行使倒閣權(quán)存在現(xiàn)實困難，“分立政府”一旦形成，除非下一選舉周期到來，否則“半總統(tǒng)制”運(yùn)作幾乎不具備脫離行政與立法僵局的可能。由此，“總統(tǒng)”“立委”選舉制度構(gòu)成影響臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式運(yùn)作的又一重要制度因素。

第三，政黨制度。政黨是連接選舉與治理的關(guān)鍵政治組織，且在行政與立法兩端均居于核心角色，因此討論行政和立法關(guān)系必然涉及政黨關(guān)系。①吳維旭：《制度配套與體制運(yùn)作：對臺灣地區(qū)行政與立法關(guān)系的一項分析》，載《臺灣研究》2022 年第2 期，第78 頁。政黨對臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式運(yùn)作的影響，主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）目前，在政治體制和選舉制度的共同作用下，臺灣地區(qū)已經(jīng)形成以國民黨為代表的“藍(lán)營”和以民進(jìn)黨為代表的“綠營”相互競爭的政治格局。兩黨聯(lián)盟的成型、發(fā)展與穩(wěn)定，使臺灣地區(qū)的行政與立法關(guān)系，在很大程度上能夠轉(zhuǎn)化為兩黨關(guān)系進(jìn)行處理。（2）“總統(tǒng)”可以通過兼任黨主席等方式，透過黨內(nèi)機(jī)制影響立法機(jī)關(guān)的決策，調(diào)整不同政府形態(tài)下的行政和立法關(guān)系。如陳水扁在任時期，民進(jìn)黨在“立法院”并未掌握過半席次，臺灣出現(xiàn)典型的“分立政府”。但陳水扁通過兼任黨主席，能夠使政府提案的通過率較之于未兼任黨主席時更高，②李鳳玉、黃建實：《總統(tǒng)兼任黨主席對政府法案通過的影響：陳水扁政府時期的分析》，載《政治科學(xué)論叢》2015 年第64 期，第121 頁。這在一定程度上緩解了行政和立法機(jī)關(guān)間的對立。

三、構(gòu)建統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的基本設(shè)想

（一）重塑臺灣地區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)及其相互關(guān)系

就統(tǒng)一后治理臺灣問題而言，只有構(gòu)建一個權(quán)力結(jié)構(gòu)合理且明確的政權(quán)組織形式，臺灣真正重回國家治理體系才能正常運(yùn)作，中央對臺灣的全面管治權(quán)才能得到有效落實，國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益才能得到有效維護(hù)。

第一，明確臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式是地方政府治理臺灣的制度基礎(chǔ)。政權(quán)組織形式的定位關(guān)系到權(quán)力機(jī)關(guān)及其權(quán)力的性質(zhì)。因此，重塑臺灣地區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)及其相互關(guān)系，首先必須明確統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的基本定位。兩岸統(tǒng)一后，臺灣即被納入國家治理體系，臺灣當(dāng)局從不具備合法性的地方當(dāng)局，轉(zhuǎn)變?yōu)橹腥A人民共和國的一個合法地方政府。在此基礎(chǔ)上，以往臺灣當(dāng)局行使的權(quán)力，也從基于實際控制權(quán)虛構(gòu)的“主權(quán)性權(quán)力”，轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍醒胧谟璧牡胤绞聶?quán)。因此，統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式既不是所謂“中央政府體制”，也不再是臺灣當(dāng)局實際控制臺灣的制度工具，而是作為“一國兩制”制度體系的重要組成部分，為地方政府治理臺灣提供根本制度遵循。

第二，臺灣地區(qū)的權(quán)力配置模式應(yīng)有別于既有政權(quán)組織形式。根據(jù)權(quán)力分立與制衡原理，結(jié)合我國民主政治實踐，“總統(tǒng)制”“內(nèi)閣制”、人民代表大會制度和行政主導(dǎo)制可以作為統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的備選類型。但是，上述政權(quán)組織形式在維護(hù)國家統(tǒng)一和“一國兩制”基本精神方面存在不足。具體說來：（1）由于臺灣地區(qū)民主政治發(fā)展尚不成熟，“總統(tǒng)制”的權(quán)力配置模式可能會造成比“半總統(tǒng)制”更嚴(yán)重的行政和立法僵局；“內(nèi)閣制”的權(quán)力配置模式則會削弱行政權(quán)的機(jī)動性，降低統(tǒng)一后臺灣政府應(yīng)對危害國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益等突發(fā)事件的能力。（2）人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是我國的政權(quán)組織形式，具有巨大的優(yōu)越性。在臺灣地區(qū)適用人民代表大會制度，在法理層面并無疑義。但“一國兩制”的基本精神即在于將堅持“一國原則”和尊重“兩制差異”有機(jī)結(jié)合在一起，①周葉中：《“一國兩制”法理內(nèi)涵新釋》，載《中國評論》2014 年第12 期，第11 頁。因此直接將人民代表大會制度適用于臺灣地區(qū)，無疑與“一國兩制”的基本精神存在差異。（3）行政主導(dǎo)制是中央透過行政長官治理特別行政區(qū)的一項制度保障，②祝捷：《澳門特別行政區(qū)行政主導(dǎo)制的檢討與再論——基于政權(quán)組織形式的詮釋》，載《當(dāng)代中國政治研究報告》2015 年第00 期，第290 頁。其核心在于行政長官相對于立法和司法機(jī)關(guān)處于優(yōu)位。但香港出現(xiàn)的立法和司法機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)并反過來制約行政長官施政的情況表明，行政主導(dǎo)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計仍有待完善。相較于香港，臺灣議會自治和司法獨(dú)立制度更為健全，因而統(tǒng)一后臺灣地區(qū)若采用行政主導(dǎo)制，則保持行政長官的相對優(yōu)位將成為一個難題。基于上述認(rèn)知，我們認(rèn)為，應(yīng)在既有政權(quán)組織形式外，充分運(yùn)用憲法學(xué)理論和政治智慧，創(chuàng)新統(tǒng)一后臺灣地區(qū)的權(quán)力配置模式。

第三，“五院制”不宜作為統(tǒng)一后臺灣的政府架構(gòu)。政府架構(gòu)是權(quán)力配置的產(chǎn)物。統(tǒng)一后臺灣地區(qū)的政府架構(gòu)，最終取決于采用何種政權(quán)組織形式。臺灣地區(qū)現(xiàn)行的“五院制”是“五權(quán)憲法”的制度遺緒，一定程度上表明臺灣當(dāng)局與中國現(xiàn)代史上曾有過的“中華民國”之間具有一定的歷史連續(xù)性。③王英津：《臺灣重啟“憲改”的爭議、共識與走向》，載《中國評論》2018 年第6 期，第65 頁。因此，“五院制”在客觀上對維護(hù)一個中國原則具有積極作用。但兩岸統(tǒng)一后，“五院制”作為臺灣地區(qū)的政府架構(gòu)卻存在諸多問題。具體說來：（1）“中華民國憲法”在臺灣地區(qū)具有的事實上的法律效力，將隨著統(tǒng)一行為的完成而終止，“五院制”也隨即失去權(quán)力基礎(chǔ)。（2）憲法對國家認(rèn)同的再造發(fā)揮著不可替代的作用。④魏健馨：《國家認(rèn)同：緣起、特殊性及其制度優(yōu)勢》，載《海峽法學(xué)》2022 年第2 期，第10 頁。“五院制”是“中華民國”制憲活動的產(chǎn)物，不僅不利于形塑臺灣民眾對中華人民共和國的國家和政權(quán)認(rèn)同，而且可能被視為“中華民國”的“法統(tǒng)象征”，而對國家統(tǒng)一產(chǎn)生負(fù)面影響。（3）“憲政改革”后，“行政院”基本完成了對“考試院”核心職權(quán)的侵蝕，“考試院”僅保留對公務(wù)人員之任免、考績、級俸、升遷、褒獎等事宜的法制權(quán)。因此，即便出于維護(hù)法制穩(wěn)定之考慮，也無必要在行政機(jī)關(guān)外另設(shè)一考試機(jī)關(guān)。此外，因監(jiān)察權(quán)的高度獨(dú)立特性，“監(jiān)察院”仍可作為獨(dú)立的權(quán)力機(jī)關(guān)予以保留。

（二）確保臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式在預(yù)設(shè)軌道上運(yùn)作

確保國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益是我們構(gòu)建統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的首要前提。一旦臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式在實踐中偏離預(yù)設(shè)軌道，則可能會給“臺獨(dú)”分裂活動留下空間，繼而破壞國家統(tǒng)一狀態(tài)。因此，必須通過有效制度安排，引導(dǎo)和規(guī)范臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的實際運(yùn)作。

第一，應(yīng)基于臺灣在國家治理體系中的基本定位，重新確立臺灣地區(qū)的法律解釋與司法審查制度。依據(jù)臺灣地區(qū)現(xiàn)行的“憲法訴訟法”，“司法院大法官”組成“憲法法庭”，審理法規(guī)范及裁判“憲法審查”、機(jī)關(guān)爭議、正副“總統(tǒng)”彈劾、政黨“違憲解散”、地方自治保障和統(tǒng)一解釋“法律”及命令之案件。這意味著，由“憲法法庭”取代“大法官釋憲”，統(tǒng)一行使臺灣地區(qū)的“憲法解釋權(quán)”與“違憲審查權(quán)”，參與塑造臺灣地區(qū)行政與立法關(guān)系。但國家統(tǒng)一后，臺灣地區(qū)“司法院”作為地方司法機(jī)關(guān)，既無權(quán)行使全國人大常委會享有的憲法解釋權(quán)和監(jiān)督憲法實施權(quán)，更不能就行政長官彈劾與政黨違憲解散等超出地方自治范圍的案件達(dá)成終局性裁決，“憲法法庭”模式將不可能存在。考慮到過去“大法官釋憲制度”對政權(quán)組織形式的形塑作用，我們認(rèn)為，宜在“一國”原則基礎(chǔ)上，參考香港模式，重新確立臺灣地區(qū)的司法審查和法律解釋制度，使之符合維護(hù)國家統(tǒng)一之需要。具體說來：（1）推動臺灣地區(qū)司法體制向“一元單軌”⑤所謂“一元單軌”，即將臺灣地區(qū)“最高法院”“最高行政法院”和“懲戒法院”等進(jìn)行合并，最后形成一個作為“終審法院”的“司法院”。本文所指“一元單軌”，意指在國家統(tǒng)一后，建立一個作為臺灣地區(qū)“最高法院”而非“終審法院”的“司法院”。轉(zhuǎn)變，明確由臺灣最高審判機(jī)關(guān)而非所謂“憲法法庭”行使臺灣地區(qū)的法律解釋權(quán)和司法審查權(quán)。（2）明確臺灣最高審判機(jī)關(guān)的審查依據(jù)和解釋對象不是《中華人民共和國憲法》，而是規(guī)范臺灣地區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)及其相互關(guān)系的憲制性法律。（3）臺灣最高審判機(jī)關(guān)得在中央授權(quán)前提下決定臺灣自治范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)爭議和地方自治保障案件，但涉及中央和臺灣關(guān)系的案件除外。

第二，應(yīng)建立健全“愛國者治臺”機(jī)制，確保臺灣地方權(quán)力始終掌握在愛國者手中。行政長官和立法機(jī)關(guān)是否通過普選產(chǎn)生，是我們構(gòu)建臺灣地區(qū)選舉制度必須回答的首要問題。臺灣地區(qū)現(xiàn)行“憲法”及其增修條文確立了“總統(tǒng)”“立委”由普選產(chǎn)生，經(jīng)過十多年的實踐，普選已上升為臺灣民眾廣泛認(rèn)可和尊崇的民主價值。可以說，行政長官和立法機(jī)關(guān)由普選產(chǎn)生，在臺灣具有較深的民意基礎(chǔ)和有利的現(xiàn)實條件。但在“臺獨(dú)”分裂勢力及其活動的長期影響下，臺灣民意結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的“偏獨(dú)化”特征。在此情形下，“臺獨(dú)”分裂分子極可能利用普選進(jìn)入臺灣管治架構(gòu)，歪曲、篡改中央對臺灣權(quán)力結(jié)構(gòu)的安排，甚至操縱臺灣權(quán)力機(jī)關(guān)對抗中央管治，破壞國家統(tǒng)一和臺灣長治久安。習(xí)近平總書記明確指出，“政權(quán)必須掌握在愛國者手中，這是世界通行的政治法則。世界上沒有一個國家、一個地區(qū)的人民會允許不愛國甚至賣國、叛國的勢力和人物掌握政權(quán)。”①習(xí)近平著：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，人民出版社2022 年版，第6 頁。因此，我們必須建立“愛國者治臺”機(jī)制，確保臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式始終在正確軌道上運(yùn)作。具體說來：一是建立臺灣行政長官候選人資格審查委員會，防止出現(xiàn)“臺獨(dú)”分子成為正式候選人的情況；二是由中央政府執(zhí)掌臺灣行政長官任免權(quán)，強(qiáng)化行政長官對中央負(fù)責(zé)機(jī)制；三是明確“立委”言論自由范圍與界限，建立“立委”清退與補(bǔ)選機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計，推演具體選舉制度下的臺灣政府形態(tài)，形成更加明確的選舉制度方案。

第三，應(yīng)修正和完善臺灣地區(qū)的防衛(wèi)型民主機(jī)制，確保臺灣政黨的目的與行為符合國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。過去一段時間，“臺獨(dú)”政黨及其活動給兩岸關(guān)系和平發(fā)展與國家統(tǒng)一造成諸多牽制和破壞。必須認(rèn)識到，即便兩岸統(tǒng)一后，“臺獨(dú)”政黨及其活動仍構(gòu)成治理臺灣的最大障礙。因此，必須徹底去除臺灣政黨體系中的“臺獨(dú)”因素，實現(xiàn)對臺灣政黨及其行為的有效規(guī)制。我們認(rèn)為，一個可資借鑒的制度是“政黨違憲解散”。當(dāng)前，臺灣已基本完成“民主政治轉(zhuǎn)型”，并在“防衛(wèi)型民主”理念指導(dǎo)下，建立起防御政黨破壞憲制秩序的反憲制政黨“違憲”禁止機(jī)制。這表明，臺灣社會對特定政治組織和團(tuán)體的禁止并不陌生。基于此，我們可從實質(zhì)和形式兩方面修正并完善臺灣地區(qū)的防衛(wèi)型民主機(jī)制：在實質(zhì)層面，明確臺灣政黨之目的與行為，凡違反《憲法》《反分裂國家法》和臺灣地區(qū)憲制性法律及其所維護(hù)的核心價值，得經(jīng)法定程序予以解散；在形式層面，以憲制性法律確定臺灣政黨違憲解散的聲請主體、負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)和必要程序。通過建立防衛(wèi)型民主機(jī)制，兩岸統(tǒng)一后，民進(jìn)黨等“臺獨(dú)”政黨及其側(cè)翼將徹底失去生存空間，臺灣政黨將在行政和立法機(jī)關(guān)選舉與互動等政治性活動中，更好發(fā)揮引導(dǎo)和調(diào)適政權(quán)組織形式運(yùn)作之功能。

當(dāng)前，中華民族偉大復(fù)興已進(jìn)入不可逆轉(zhuǎn)的歷史進(jìn)程。復(fù)興的民族，必然是統(tǒng)一的民族。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興要求我們必須有效化解國家統(tǒng)一的阻礙因素，推動兩岸關(guān)系向和平統(tǒng)一方向穩(wěn)步發(fā)展。一個時期以來，臺灣當(dāng)局多以“捍衛(wèi)自由民主憲制體制”為由拒斥統(tǒng)一，對兩岸關(guān)系發(fā)展和國家統(tǒng)一造成極大負(fù)面影響。值得注意的是，在臺灣憲法學(xué)界的話語體系中，“憲制體制”指的就是臺灣地區(qū)現(xiàn)行政權(quán)組織形式。因此，形成對統(tǒng)一后臺灣地區(qū)政權(quán)組織形式的合情合理合法安排，有助于化解兩岸因制度差異產(chǎn)生的隔閡與誤解，為實現(xiàn)國家統(tǒng)一掃除制度障礙。面向未來，我們還將以本文形成的理論框架為基礎(chǔ)，圍繞統(tǒng)一后臺灣地區(qū)的權(quán)力配置模式、權(quán)力運(yùn)作組織架構(gòu)等問題展開進(jìn)一步研究，以期助益中華民族偉大復(fù)興和國家統(tǒng)一實踐。