積極發揮檢察機關在輕罪治理中的作用

羅慶東（最高人民檢察院第一檢察廳副廳長、一級高級檢察官）

一、輕罪治理是一個重大的時代課題

輕罪治理問題之所以越來越受到各方面廣泛關注，我認為主要原因有以下幾個方面：

一是我國的刑事犯罪結構出現了顯著變化。刑事案件量總體大幅上升，但嚴重暴力犯罪案件量持續下降，輕微犯罪案件量大幅上升，超過85%的刑事案件是被判處三年有期徒刑以下刑罰以及不起訴的輕罪案件，這些重大變化需要從國家治理的角度加以研究。

二是新類型犯罪向社會治理提出新挑戰。傳統自然犯占比下降，新型危害經濟社會秩序類法定犯數量大幅上升，醉酒駕駛高居刑事追訴第一犯罪，網絡犯罪層出不窮，這些犯罪以輕罪居多，給社會治理帶來新考驗，需要加以積極應對。

三是新時代對輕罪案件辦理提出了更高要求。習近平總書記多次強調，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。輕罪案件大多是發生在老百姓身邊的“小案”，很多都由民間糾紛引起，看似“小案”，但卻連著民情、民心，涉及人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的新要求新期待，處理不好就達不到“案結事了”的要求，還會影響到社會和諧與司法公信。

二、檢察機關參與輕罪治理的探索與實踐

輕罪治理是個系統工程，涉及立法、司法以及社會治理的方方面面，需要各方面共同努力推動，檢察機關是國家法律監督機關，更是責無旁貸。近年來，檢察機關在構建輕罪治理體系方面作出一些積極探索，取得明顯成效。

一是全面、準確落實寬嚴相濟刑事政策。堅持懲罰犯罪與保障人權相統一，運用法治力量強化犯罪治理，促進社會治理，維護社會穩定。最高人民檢察院先后制發關于人民檢察院羈押聽證辦理、關于依法妥善辦理輕傷害案件的指導意見及關于依法辦理不起訴案件若干問題的解答等文件，指導正確理解適用寬嚴相濟刑事政策，做到嚴懲嚴重犯罪不動搖，增強“嚴”的威懾力，同時規范“寬”的一面，對輕微犯罪、初犯、偶犯等依法從寬處理，在辦案中統籌發揮“嚴”的震懾作用和“寬”的教育作用。2023年1月至6月，全國檢察機關共批準和決定逮捕各類犯罪嫌疑人31.6萬人，不捕26.5萬人，不捕率46.2%，共決定起訴71.3萬人，不起訴26.5萬人，不訴率27.1%。全面開展羈押必要性審查活動，依申請或者依職權認真審查，對不符合羈押條件或者沒有必要再采取羈押措施的在押人員依法及時釋放或者變更強制措施。完善配套措施，強化政策效果。浙江省、山東省等多地檢察機關探索應用電子手環、“非羈碼”大數據監管措施，實現輕罪不“關”也能管住。各地檢察機關充分發揮聽證作用，積極探索預交賠償金、涉罪非羈押人員就業安置、自愿參加社會公益服務等，綜合刑事和解、司法救助等促進矛盾化解，積極推動恢復性司法。

二是全面落實認罪認罰從寬制度。2018年立法確立認罪認罰從寬制度后，檢察機關與公安、法院、司法行政等部門密切配合，協同推進制度適用。2020 年以來，檢察環節適用率穩定在80%以上，量刑建議采納率達到95%以上，一審服判率也在95%以上，被告人認罪服法成為常態，這些案件絕大多數都是輕罪案件。實踐證明，認罪認罰從寬制度是我國刑事法治回應新時代犯罪治理、減少矛盾對抗、節約司法成本、提高訴訟效率的制度安排，是我國社會治理不斷完善的合理選擇。

三是探索開展涉案企業合規改革試點。推動建立中國特色現代企業合規司法制度，是檢察機關立足大局全面貫徹習近平法治思想，著力營造安商惠企法治化營商環境，服務經濟社會高質量發展的一項制度創新。檢察機關在涉案企業合規改革中采用頂層設計與基層探索相結合的模式，歷經從試點到全面推開的過程。2021年3月至2022年6月底，全國檢察機關累計辦理涉案企業合規案件2382件，其中適用第三方評估機制1584件，對整改合規的606家企業、1159人依法作出不起訴決定。2017年至2020年全國檢察機關起訴單位犯罪呈逐年遞增態勢，2021年明顯下降，合規改革在預防企業再犯風險、警示教育相關單位、促進企業合規建設等方面的治理成效凸顯。

四是治罪與治理并重。充分發揮檢察建議在社會治理中的作用。習近平總書記指出，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前段、治未病。2018年以來，最高人民檢察院對辦案中發現的校園安全管理規定執行不嚴格，教職工隊伍管理不到位，法院公告送達不規范，金融風險防范化解，窨井施工、管理、養護漏洞，防范與制裁虛假訴訟及網絡治理、寄遞安全、安全生產等問題，先后向教育部、最高人民法院、中央財經委、住房和城鄉建設部、工業和信息化部、國家郵政局、應急管理部等部門發出一至八號檢察建議，獲得各部門積極回應，采取切實措施加以整改，推動解決了一些工作中存在的問題。2021年，全國檢察機關共制發各類檢察建議298476份，其中社會治理類檢察建議38258份。

三、輕罪治理需要正確認識和處理好的幾個問題

一是正確把握寬與嚴的關系。司法辦案實踐中，要在法律框架內落實政策，防止將寬和嚴割裂開來的做法，不是寬則一味從寬、嚴則一律從嚴，而是要充分考慮具體案件的危害程度和情節輕重，依法當寬則寬、該嚴則嚴，做到寬嚴有據、寬嚴有度、寬嚴相濟。一方面，對嚴重危害國家安全、公共安全犯罪，嚴重暴力犯罪，涉黑涉惡犯罪，殘害婦女、兒童、老年人、殘疾人等弱勢群體，主觀惡性大、情節惡劣的犯罪，必須體現從嚴精神，依法追訴、從重懲處；對于罪行雖然較輕，但情節惡劣、人身危險性大的犯罪嫌疑人、被告人，也要體現從嚴精神。另一方面，對于輕微犯罪案件以及社會危害較輕的初犯、偶犯、過失犯、未成年犯，一般應當體現輕緩的政策導向，沒有起訴必要的，應當依法作出不起訴決定。

二是依法準確把握輕微犯罪入罪標準。當前，有些輕微犯罪特別是部分法定犯罪不起訴率高，既有具體辦案中罪與非罪把關不嚴的問題，也暴露出行政違法與刑事犯罪界限模糊甚至入罪門檻過低的問題。實踐中，對于符合刑法第十三條“但書”規定、不構成犯罪的，應當作出絕對不起訴處理，在依法維護行為人合法權益的同時，通過對入罪標準的評價，發揮規范引領作用，加強對刑事立案、偵查活動的有效制約。辦案中，要注意綜合判斷危害大小、情節輕重與刑事追訴必要性，統籌考慮刑法總則規范與分則具體罪狀，避免不應作為犯罪評價的案件進入刑事訴訟程序。

三是依法準確適用羈押措施和起訴裁量權。針對當前輕微犯罪案件量呈大幅上升態勢，要注重對輕微犯罪案件逮捕必要性、社會危險性審查，依法審慎適用逮捕羈押措施。深化社會危險性量化評估機制建設，促進在羈押審查中準確把握社會危險性條件。要運用數字檢察，探索推進非羈碼等數字監管措施，提升對非羈押犯罪嫌疑人的社會面管控能力和非羈押執行監管能力。對羈押候審的犯罪嫌疑人、被告人依法審慎羈押。嚴格依法把握起訴標準，規范準確行使起訴裁量權，對符合條件的輕微犯罪依法作出不起訴決定。

四是堅持治罪與治理相結合。治罪與治理是密不可分的，司法機關參與社會治理，不能脫離案件泛泛而論。要落實好輕微犯罪不起訴后的非刑罰法律責任。檢察機關對犯罪嫌疑人作出相對不起訴處理，不意味著被不起訴人不再承擔任何法律責任，決不能“不訴了之”。對于被不起訴人，檢察機關可以根據案件的不同情況予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰、處分。對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，檢察機關應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理并跟蹤督促落實。同時，對辦案中發現的制度、管理漏洞，要依法發出社會治理類檢察建議，促進完善社會治理。