新時代全民普法工作提質增效路徑思考
——以江蘇省普法工作為視角

嘉秀娟（江蘇省司法廳政治部主任）

法者，治之端也。法治，不僅需要制度的建設，還需要觀念的引導、行為的養成。全民普法是推進全面依法治國的基礎性、先導性工作，只有進一步提升全民普法工作質效，不斷提升全社會法治素養，法治建設才能有堅實的社會基礎。

一、提升全民普法工作質效是新時代的呼喚

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的二十大報告指出，必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。治國理政，一刻也離不開法治，國家富強必須依靠法治，提升全民普法工作質效迫在眉睫。

一是全面建設社會主義現代化國家的題中應有之義。黨的二十大擘畫了全面建設社會主義現代化國家、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖。現代化是一個多層面、全方位的進步變遷過程，離不開市場經濟這一動力機制和法治建設這一平衡機制，政治、經濟、社會、文化、生態，現代化的任何一個方面，都迫切需要全社會培樹法治理念、崇尚法治精神、服從法治規范，迫切需要國家公職人員，特別是領導干部善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，帶頭依法辦事、依法決策、依法履職、嚴格執法，迫切需要全體公民依法行使權利、履行義務、承擔責任，提升全民普法工作質效既是實現現代化的題中應有之義，也是實現現代化的必由之路。

二是法治中國建設的現實需要。黨的十八大以來，從“依法治國”到“全面依法治國”，從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”到“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，從“法治是治國理政的基本方式”到“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，黨和國家把法治中國建設提到了前所未有的高度。法治關注的是法治原則和法治精神的實現，其本質特征是人們對法治的崇尚和信守，它并不是一個完全抽象的概念, 而是一種體現法治的精神和理念、原則和制度、運作實踐和生活方式的進步文化形態，涵蓋立法、執法、司法、守法、普法、法律服務和法律監督等法治運作的各個環節。習近平總書記指出，只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。推行法治，就要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，要不斷深化全民普法工作，拓展社會參與的廣度和深度，創新服務群眾的平臺和載體，積極營造守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

三是完善社會治理體系的重要途徑。只有不斷創新優化全民普法工作，使法律在全社會得到廣泛傳播和普遍遵從，推動全體人民逐步形成以法律理性為核心的價值取向和社會認同感，使法律理性成為社會秩序的調節器和社會和諧的穩定器，才能更好地解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險，社會治理才會有堅實的基礎。充分發揮全民普法工作社會性、群眾性優勢，推動人人尊法學法守法用法，進一步強化全社會遵紀守法和依法辦事的意識和能力，建立規則約束，塑造社會信任，培養社會理性，凝聚社會共識，對于健全共建共治共享的社會治理制度以及提升社會治理效能，具有十分重要的現實意義。

四是普法受眾需求差異的客觀要求。隨著社會主義市場經濟的不斷發展、利益格局的變化、城鄉二元格局的打破、互聯網技術的加速推廣和新媒體的廣泛應用，熟人社會逐漸轉變為陌生人社會，人們的主體意識得到了極大增強，與之相應的自我利益感和利益要求也隨之增強，思想價值取向逐步多元化。社會民眾個性化需求的增多，迫切需要全民普法工作主動健全完善體制機制，努力推動由“管理”向“治理”、由“單一”向“多元”、由“輸送”向“互動”、由“行政主導”向“公民自覺”轉變，強化重點對象的法治宣傳教育，優化社會面的法治宣傳教育，將法律知識轉化為法治意識，將法律宣傳轉化為法律服務，將法律約束轉化為法治崇尚，提升全民普法的歷史縱深感和思想感召力，不斷提升全民普法的針對性實效性。

二、全民普法探索實踐發展

近年來，江蘇省各級司法行政機關堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不斷深入推進習近平法治思想學習宣傳，不斷建立健全全民普法主干性、基礎性制度，不斷健全完善“誰執法誰普法”普法責任制，不斷繁榮發展社會主義法治文化，不斷深化多層次多領域依法治理，民眾對于法治的認同感明顯提升，尊法學法守法用法更加自覺堅定，全民普法整體工作取得了較為明顯的階段性成效。

（一）健全工作體系，全民普法合力進一步凝聚

先后成立省法治宣傳教育工作領導小組、省落實普法責任制聯席會議制度、省委全面依法治省委員會守法普法協調小組，健全優化“目標責任機制、組織領導機制、協調聯動機制、激勵保障機制、考核考評機制”，加大全民普法在法治建設、平安建設考核中的權重比例，通過“任務分解、實施推動、檢查督促、評估反饋”的閉環管理，強化黨委領導、政府主導、人大監督、政協支持、部門各負其責、社會廣泛參與、人民群眾為主體的“大普法”格局。2022年，省委全面依法治省委員會印發《關于進一步健全普法責任制的意見》，創新提出立法制規過程普法，推行“誰管理誰普法”“誰服務誰普法”, 普遍推行市、縣兩級普法責任制年度履職報告評議制度，實現責任清單再優化、責任分工再細化、評價指標再量化、考核指導再強化，努力破解全民普法發展不平衡、發展方式粗放、發展后勁不足等突出問題，進一步厚植工作優勢，更好地教育和引導全社會推崇法治、實現善治。

（二）服務中心大局，進一步彰顯全民普法成效

2016年，江蘇明確提出“使法治成為江蘇核心競爭力的重要標志”，2022年，為貫徹落實黨的二十大精神，江蘇省委進一步明確“讓法治成為江蘇推進現代化建設的顯著優勢、核心競爭力和堅強保障”的工作目標，以法治集聚資源、謀取發展、贏得競爭。全民普法工作服從黨委、政府中心大局，始終把學習宣傳習近平法治思想作為頭等要務，開展“百名法學家百場報告會”“青年普法志愿者法治文化基層行”，組織“憲法宣傳周”，不斷提升全民普法工作質效水平。始終緊跟高質量發展開展普法，圍繞打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰”，組織開展“防范化解重大風險”“法律扶貧”“德法涵養文明·共建綠色生活”專項行動，開展“法潤江蘇 法護長江”集中宣傳教育活動，形成了法律扶貧“朱家崗模式”并入選中宣部脫貧攻堅綜合成果。始終緊貼高品質生活開展普法，持續開展“美好生活·法典相伴”民法典宣傳月、“農民工學法活動周”、“三八婦女兒童維權周”、“五一勞動法治宣傳服務月”、“情暖三農 送法下鄉”等主題活動，圍繞“衣食住行娛樂游”等與群眾生產生活息息相關的法律法規，聚焦進城務工人員、婦女、老年人等特殊群體，引導群眾樹立“生活即法律，法律即生活”理念。始終緊抓高效能治理開展普法，廣泛開展“法治新時代·清朗e空間”“打擊整治養老詐騙”“反有組織犯罪法”“全民國家安全教育日”“安全生產月”等普法活動，加大對國家安全意識、突發事件應對、網絡空間治理、食品藥品安全等方面法律法規的宣傳普及。

（三）抓牢重點對象，進一步提升公民法治素養

提升公民法治素養是“八五”普法的重點任務和鮮明特征，也是深入推進法治建設的基礎工程和動力源泉。多年來，江蘇突出重點、兼顧一般，引導全體公民尊法學法守法用法。一是突出領導干部這個“關鍵少數”。制定領導干部應知應會法律法規清單，編印《江蘇省國家工作人員學法“一本通”》，推動落實領導干部“述法”制度，推行領導干部任前法律知識考試制度、旁聽庭審制度，連續5年舉辦“百萬黨員學憲法學黨章考法律”活動，以強化制度剛性、創新工作載體為突破口，使學法用法成為各級領導干部的思想自覺、政治自覺、行動自覺。二是突出青少年這一“關鍵時期”。落實《青少年法治教育大綱》，建立法治教育骨干教師培訓制度，舉辦全省中小學校長法治教育培訓班，推動大中小學生法治教育計劃、教材、課時、師資、考核“五落實”。為全省近8000所中小學校配備法治副校長，建成322個青少年法治教育實踐基地，開展“法治第二課堂”“青少年法治宣傳教育周”“模擬法庭大賽”等體驗式、互動式系列活動，推廣青少年“法治成人禮”“法治入學禮”，構建政府、司法機關、學校、社會、家庭共同參與的青少年法治教育新格局。三是突出企業經營管理人員這一“關鍵環節”。開展“法企同行”“送法送政策進企業”“法律進企業、進商會、進工商聯”活動，部署大型企業合規建設，為小微企業提供免費法治體檢服務，建成企業社會責任示范點262家，加強投融資、環境保護、勞動用工等典型案例解讀，加強企業經營管理重點領域和關鍵環節法律風險防控宣傳，努力防控企業法律風險、解決企業法律難題，切實發揮企業在法治市場建設中的主體作用。

（四）培育法治文化，進一步打造全民普法品牌

堅持把社會主義法治文化建設作為創新深化全民普法的一項長期戰略，全面實施組織保障體系完善、建設能力提升、作品創作繁榮、傳播體系優化、法治文化惠民“五大行動”，推動法治文化陣地建設規模化、系列化、優質化，推動法治文化作品創作專業化、制作精細化、形式多樣化，推動法治文化活動開展經常化、常態化、長效化，加快推進建設富有特色、覆蓋全省的知識普及、觀念引導、能力培養“三位一體”的法治文化體系，以文化的形式把抽象的法律理論直觀化、專業的法律知識通俗化、悠久的法律歷史形象化，提升全民普法的吸引力、影響力、滲透力。目前，江蘇省建成全國法治宣傳教育基地10個，省級法治文化示范點570個，市縣鎮村法治文化陣地1.8萬余個，“覆蓋城鄉、便捷高效、設置合理、功能多樣”的陣地體系日趨完善；創作法治戲曲劇本、法治故事、法治書畫攝影近6萬部（篇），創作法治動漫、微電影2199部，南京六合法治農民畫、淮安博里法治農民畫的社會影響日益擴大，《以案釋法·漫畫民法典》發行量突破50萬冊，全國首部民法典普法劇《第十五法庭》順利開播，青少年法治題材電影《冬日暖陽》全國公映，門類齊全、品種多樣的省級法治文化作品資源庫基本建立；豐富多彩的法治文藝匯演、法治書畫展覽、法治圖書閱讀、法治微電影聯播等一系列上下聯動、多方互動的貼近百姓的法治文化活動成功舉辦，最大限度滿足廣大人民群眾的法治文化需求。

（五）注重普治融合，進一步提升基層依法治理效能

堅持依法治理與系統治理、綜合治理、源頭治理有機結合，深入開展法治創建活動，助力提升基層社會治理體系和治理能力現代化。一是創新開展法治社會建設。在全國率先出臺《江蘇法治社會建設指標體系（試行）》，系統構建法治社會多元規范、規范實施、法治服務、秩序修復、信仰培育“五大體系”，探索“訂立規矩、重塑習慣、涵養法治”的法治社會建設“江蘇模式”，梳理完成2萬多個村（社區）村規民約、社區公約，征集百家姓氏法治家規家訓1300條，多形式開展“美好生活 德法相伴”“文明共建”“鄰里守望”等主題宣傳和實踐養成活動，集中整治闖紅燈、亂扔垃圾、亂貼小廣告等群眾身邊問題，以“小切口”增強群眾公共意識、責任意識、規則意識。二是全面推進法治鄉村建設。出臺《關于加強法治鄉村建設的實施意見》《關于加強基層“三治”融合發展的意見》，部署法治鄉村建設三年行動，出臺全國首個民主法治示范村（社區）創建省級地方標準化指南，常態化開展“鄉村振興 法治同行”，組織農村“兩委”干部法律知識輪訓，推廣“小微權力清單”，規范基層紅白理事會、道德評議會等評議機制，探索推行家庭道德“積分制”，開展農村“學法用法示范戶”等評選，搭建村民說事平臺，不斷完善黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的基層治理體系。全省建有全國民主法治示范村（社區）212個，省級創建率突破45%。三是強化普法治理社會參與。廣泛組織社會力量參與法治創建、普法宣傳、法律服務等活動，實施法治宣傳專業型社會組織發展方案，建立156個普法社會組織，建成省、市、縣、鄉鎮四級普法講師團隊伍和20.2萬余人的江蘇普法志愿者隊伍，通過志愿服務、規范引導、政府購買等方法，更大范圍配置社會資源、更深層次整合社會力量，壯大工作隊伍，拓展工作陣地，健全工作網絡，推動全民普法向偏遠鄉村、流動人口聚居地以及非公企業、新社會組織等延伸。連續兩年將村（社區）“法律明白人”培育工程列為省政府民生實事項目，建成全省統一的“‘法律明白人’學習平臺”，“建、管、用”一體推進，培育的21萬余名“法律明白人”覆蓋基層綜合治理網格，參與立法民意收集2.4萬余人次，提出立法建議2100多條，引導法律服務15萬件，打通了全民普法工作“最后一公里”。

三、提升全民普法工作質效的路徑優化思考

黨的二十大報告指出，加快建設法治社會。弘揚社會主義法治精神，傳承中華優秀傳統法律文化，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。發揮領導干部示范帶頭作用，努力使尊法學法守法用法在全社會蔚然成風。為新時代全民普法工作明確了新的歷史方位和新的使命任務，也為我們進一步推動全民普法工作守正創新、提質增效增添了全新的激情、動力。

（一）準確把握全民普法工作性質，提振信心

提升全民普法工作質效，關鍵是要破解法治的普遍功能與專業門檻之間的緊張關系，首要前提是要把握其基本特征。一是把握全民普法的公共性。全民普法工作具有非競爭性和非排他性的公共產品屬性。全民普法的公共性要求我們始終堅持黨的全面領導，把黨的領導貫徹到全民普法的全過程和各方面，始終把握正確的政治方向、輿論導向、價值取向。同時，要求我們謀劃工作的視野要更廣、指導工作的站位要更高，要確保全民普法工作與經濟社會發展，與黨委、政府工作大局，與人民群眾的需要無縫銜接。二是把握全民普法的系統性。全民普法工作是國家或社會將憲法、法律、法規等法律知識，將立法、執法、司法、法律監督、法律服務、普法教育等法律制度，將法治思想、法治理論、法治精神、法治原則、法治理念等內容，通過多方位多層次途徑和手段面向全社會廣泛傳播。提升全民普法工作質效，應盡快擺脫法律文本解讀的路徑依賴，牽引全民普法工作由單純的普及法律知識向培育公民法治精神的轉變，推動全社會建立起以法律為主導的行為預期和行為模式。三是把握全民普法的長期性。中國具有數千年的封建歷史，人治傳統影響深遠，先天不足決定了全民普法工作必然具有長期性、艱巨性的特點。同時，全民普法工作又面臨著多元化、市場化、非集中化、流動性等社會特征所帶來的后天不足，法治建設也正處于成長期階段，我們不能陷入“普法無用論”的認識誤區，對工作失去激情甚至產生悲觀情緒。

（二）準確把握全民普法工作規律，優化路徑

全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民。提高全民普法工作質效，尤其要堅持以人民為中心的發展思想。一要關注全民普法工作對象的不同個體需求。社會成員個體學法用法需求的激發和滿足，是提升全民普法工作質效的核心關鍵。這就要求我們必須大力探索“需求—研判—反饋—供給”的精準普法模式，以需求定主題，以需求定形式，面向廣大人民群眾提供個性化、交互性、全方位的普法宣傳，推動全民普法工作由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變。二要關心全民普法對象的不同個體能力。作為一種外部力量，全民普法工作要產生良好的效果，必須根據不同對象的不同特征運用不同的手段，使工作對象在情感上產生親近感。要積極探索大眾化與分眾化、均衡化與精準化、經常性與集中性相結合的普法宣傳路徑，以身邊人、身邊事、身邊物，形象詮釋法律知識、直觀揭示法治精神、生動展示法治成果，幫助不同層次的受眾對象認知掌握自身生存、自身發展所需的法律知識，推動其理解法律法規的內在精神，最終達到培養全社會法治信仰的目的。三要關切全民普法對象的不同接受方式。法治觀念的培育，必須以人們可以接受的方式進行。例如，對于領導干部這個“關鍵少數”，要健全完善黨委（黨組）理論學習中心組學法、法治講座、法律培訓、年度述法等制度；對于國家工作人員這個重點人群，要建立入職法律知識門檻制度，編制日常學法用法清單，建立法律知識考試考核制度；對于基層群眾，要發揮好司法執法的一線普法課堂作用，將法律法規的普及與救濟途徑、維權途徑的普及共同作為普法內容，通過主動告知、答疑解惑、釋法說理等多種方式，面對面進行教育引導。

（三）準確把握全民普法工作功能，拓展渠道

提升全民普法工作質效，必須做好“結合”工作，在大眾認知認同上下功夫，推動法治從“紙面”走向“行動”，在全體人民心中落地生根。一要找準切入點，以文化建設主導法治認同。要進一步構建完善知識普及、觀念引導、能力培養“三位一體”的法治文化體系，推進法治文化陣地“強點擴面”，集中優勢資源打造區域性、標志性法治文化集群；繁榮發展社會主義法治文藝，推出一批法治文化精品力作；提升法治文化惠民服務效能，廣泛開展法治文藝匯演、法治微電影聯播等豐富多彩的群眾性法治文化活動；傳承中華優秀傳統法律文化，將民為邦本、禮法并用、以和為貴、明德慎罰、執法如山等中華傳統法律文化精華植入手工技藝等特色民間文化載體，融入歷史街巷等日常生活場所，嵌入傳統節日和民風民俗活動，賦予中華優秀傳統法律文化新的時代內涵。二要找準突破點，以社會規則引導法治習慣。提升全民普法工作質效，不僅要發揮法律法規等“硬法”的作用，也要運用道德、習慣、慣例、風俗等“軟法”的效能。要進一步深化完善憲法宣誓制度，倡導全體公民在入學、畢業、成人、入伍、入職等人生重要節點禮敬憲法。要進一步健全黨組織領導的“三治融合”基層社會治理體系，將法治元素導入村規民約、市民公約，推行村（居）民道德“積分制”，有效提升全社會法治素養。要積極參與“法治民企”建設，壯大“送法送政策進企業”聯盟，持續開展“法企同行”主題活動，提升企業依法經營管理水平。三要找準著力點，以家風培育傳導法治風尚。將法治教育貫穿融入家庭、家教、家風建設的全過程和各方面，是提升全民普法工作質效的有效途徑。要在各級“最美家庭”“星級文明戶”“五好家庭”“書香家庭”等創建推選命名中，明確“愛國守法”的基本標準，以“法律進家庭、平安在萬家”為目標，開展好“萬家學法”讀書競賽、“最美家庭講好法治家訓”萬場巡講，為法治精神培育夯實社會道德底蘊。

（四）準確把握全民普法工作方向，迅速行動

提升全民普法工作質效，關鍵在于全域全員啟動公民法治素養提升行動，綜合運用理念傳播、知識普及、實踐體驗等方式，大力探索“法治素養基準+權利義務清單+法律風險提示+典型案例發布”的精準普法路徑，牽引整個面上工作并擴大社會影響，不斷掀起全民普法的新高潮。一是強化需求導向，積極打造服務型全民普法模式。定期深入社區、村組、企業、基層單位，重點運用好“12348”公共法律服務平臺、法律援助、公證、司法鑒定等服務窗口、司法行政微博、微信等媒介平臺渠道，形成實地走訪與線上線下有機結合的需求收集研判機制，提升全民普法的社會動員力。整合法律援助、基層法律服務等內部資源，鼓勵社會力量參與，建立省級層面普法公共產品研發基地，提高全民普法的感染力。借助各級各類網絡普法平臺、公共法律服務中心、“12348”公共法律服務熱線，通過網絡、平臺、電話等途徑和形式，全方位提升普法服務的社會知曉度和獲取的便捷度，增強全民普法的滲透力。二是強化合作共治，積極打造互動型全民普法模式。堅持治理導向，活用治理方式，把政府、社會、群眾各方面的力量和資源組織好、運用好，形成推進工作的強勁合力。要大力開展“‘法律明白人’提質擴面行動”，全面推廣“‘法律明白人’學習平臺”，制定出臺村（社區）法律顧問與“法律明白人”之間的對接指導機制，整合現有的“八五”普法講師團、民法典宣講團、青年普法志愿者等社會資源，加快組建普法志愿者協會，不斷提升“法律明白人”的業務素質和實踐能力，激發“法律明白人”的主體責任。大力開展“法律進基層行動”，探索跨部門綜合普法、各社會團體聯合普法，根據鄉村、社區、機關、企業、學校等的不同實際、不同需求，針對領導干部、青少年、企業經營管理人員編寫不同類型的“學法清單”，制定不同形式的“法律風險防范清單”，形成各具特色的“普法路線圖”，更好地激發全民普法工作的內生動力。要大力開展“‘民主法治示范村（社區）’復核行動”，實施末位淘汰（摘牌），強化“民主法治示范村（社區）”的日常監督和動態管理，推動形成多層次、廣領域的基層依法治理體系，推動普法手段多樣化、氛圍常態化和渠道大眾化。三是強化改革活力，積極打造創新型全民普法模式。要注重在實踐中創新，推動“普治”并舉，促進普法與服務相結合、普法與治理相結合、普法與法治實踐相結合。要注重信息化手段運用，努力實現從省到村（社區）五級法治宣傳教育工作的互聯、普法成員單位間的互通，積極探索運用信息化手段建立普法需求庫、重點普法對象檔案庫，推動精準普法。要注重打造新型普法載體，建立新媒體普法集群和矩陣，探索商業化、社會化互聯網平臺公益普法機制，推動全民普法從人海戰術向科技戰術、從傳統模式向互聯網模式轉型，讓普法實現無所不在、無時不在。

（五）準確把握全民普法工作現狀，強力推進

全民普法工作是一項社會系統工程，進一步健全完善“黨委領導、政府主導、人大監督、政協支持、部門各負其責、社會廣泛參與、人民群眾為主體”的“大普法”格局尤為重要。健全完善“大普法”格局，重中之重是強化“誰執法誰普法”普法責任制，理順普法責任制履職評議與各級黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責“述法”，“以案釋法”制度與法官、檢察官、行政執法人員、律師等人員年度考核，全民普法工作成效評估激勵與各地區各系統綜合績效考核、法治建設、平安建設、文明創建等考核評價的權重關系。司法行政機關要盡快完成從“演員”到“導演”的角色轉換，充分發揮協調、指導和監督的職能，采取更為有力的措施，堅持定量評估與定性評估相配套、政府自我評估與第三方評估相結合，健全年度監測分析—中期評估—終期總結的全過程動態評估體系，構建普法主體多元化、普法方式協同化、普法內容專業化的工作機制，實現由“司法行政機關獨唱”向“全社會合唱”的轉變，改變全民普法工作“講起來重要，忙起來次要”的現象。