律師參與公共法律服務探析
——以上海市楊浦區為例

張毓馨（上海市楊浦區司法局）

公共法律服務相較于其他類型政府公共服務而言具有較強的專業性，需要具備專業知識和實踐能力的執業律師全過程參與，而這種參與往往是以政府出資為需要幫助的社會群體購買服務的形式，由律師作為承接主體替代完成服務，有利于打破公共法律服務提供主體單一化的局面。在政府資源有限、難以滿足社會日益增長的法律服務需求的現狀下，律師參與公共法律服務能使豐富的社會資源向公共法律服務轉移，化解“更多的政府服務和更小的政府規?！敝g的矛盾①［美］唐·E.艾伯利主編：《市民社會基礎讀本——美國市民社會討論經典文選》，林猛等譯，商務印書館2012年版，第177頁。，彌補公共法律服務資源供給不足和不均衡的缺陷，增強公共法律服務供給能力，助推形成多元主體共建的多層次現代化公共法律服務體系。

一、楊浦區律師參與公共法律服務現狀

（一）楊浦區律師參與公共法律服務現況

目前楊浦區律師服務已經嵌入1個區公共法律服務中心、12個街道公共法律服務工作站、288個居委公共法律服務工作室組成的三級公共法律服務體系實體平臺，在8家科技園區工作站和14家非營利性法律服務社會組織中，并借助上海法網和12348服務熱線，提供法律咨詢服務。2022年，“律韻楊浦·法律服務志愿團”共為373家民營企業提供了一對一免費“法治體檢”，對2家困難中小微企業提供一對一專項法律支持，共為有需求的企業提供公益法律咨詢服務1011件；并舉辦法治講座3場，協助編纂法律服務指引3本，惠及區域內廣大居民和1400余家民營企業。以楊浦區律師為主力的社區法律顧問（法治專員）2022年累計為社區提供法律咨詢4830件，化解社區矛盾糾紛203件，開展法治宣傳571次，參與社區重大項目、審核重要合同及制度文件523件。2022年1月至2023年7月，楊浦區內8家園區工作站共為企業提供合同審查服務1513次、法律咨詢534件，舉辦法治講座46場，發出律師函89件，在線發布法治月刊25期。可以說，楊浦區律師參與公共法律服務已經實現了從無到有、從局部到整體、從零散到條塊和系統的轉變，在優化營商環境、化解基層社會矛盾和幫扶社會弱勢群體等方面發揮了重要作用。

（二）楊浦區律師參與公共法律服務的運行機制

1.制度設計：司法行政機關主導下的“第三方供給模式”

楊浦區公共法律服務建設在整體設計上的關鍵特征亦是采用“第三方供給模式”，將大部分公共法律服務以政府購買的方式外包給律師事務所和律師。但市場經濟下的商業運作往往缺失規范引領②陳柏峰：《法治社會建設的主要力量及其整合》，《法律和政治科學》，2019年第1期。，律師行業基于自負盈虧，存在經濟利益最大化的逐利性考量，為防止法律服務咨詢時長減少、法律援助律師缺席庭審、承辦案件不全面調查等扣減服務、降低服務質量現象發生，楊浦區司法局在此過程中仍居于主導地位，通過資源整合和強化監督等方式掌握著基本公共法律服務的控制主導權，主要體現在以下三個方面：

首先，在規范管理上與行業自律相結合。楊浦區建立了公共法律服務行政管理和行業自律相結合的監管機制，在強化對法律服務機構和法律服務人員管理的同時，通過律師執業紀律準則提升行業發展規范性。

其次，在價值觀塑造上以強化律師行業社會責任為引領，鼓勵支持律師服務大局，基本公共法律服務參與度是律師行業評優評先、典型選樹的重要指標。

最后，建立了彈性化的合同再談判機制，聘任合同一年一簽，年終進行項目評估，評估結果優秀則續簽項目合同，強化績效考核和管理，保障利益平衡和穩定履約。

2.組織實施：律師分級對接下的市場經紀機制

楊浦區司法局牽頭，由區、街鎮和居委會（村委會）與律師事務所形成合作關系，并根據合同約定，由律師事務所指派律師在區各級公共法律服務實體平臺提供服務，律師以法律顧問、法治專員等方式在政府和法律服務申請者之間扮演著上傳下達的居間角色，形成市場經紀機制③所謂市場經紀機制是生發于市場場域中的居間聯絡主體，便于政府政策執行和服務輸送。參見戴康：《城市社會治理中的公共法律服務》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》，2021年第8期。的運作方式。根據服務合同，律師發揮助推政府政策執行、回應社會公共需求和有效應對突發事件等市場經紀作用。這種作用的發揮不限于定期值班等固定化方式，亦可通過電話咨詢、微信咨詢等方式靈活進行。且律師在提供公共法律服務過程中不是“單打獨斗”，由于其在組織實施模式上受到司法行政機關整合性和聯動性的調配，往往與公證員、司法鑒定人員、人民調解員等法律服務人員組成法律服務團隊，共同助推服務輸送，構建“緩沖地帶”，起到“潤滑劑”的作用。

3.服務維度：律師服務范圍的清單列舉機制

楊浦區司法局依據司法部關于印發《公共法律服務事項清單》的通知（司發通〔2019〕97號）明確公共法律服務事項清單，律師參與公共法律服務以“三域四維”為特點。“三域”即優化法治營商環境、化解基層社會矛盾和幫扶社會弱勢群體三個領域?！八木S”即法治宣傳、法律咨詢、法律援助和法律顧問。具體到某項法律服務，往往以規范性文件或合同中列舉的服務事項為準。以法律援助為例，《中華人民共和國法律援助法》以列舉的方式明確了法律援助具體事項，《上海市公共法律服務辦法》則以地方政府規章的形式擴大了援助事項，若不符合規范性文件中列舉的情況，則無法通過法律援助申請。法律服務合同中亦會明確律師的服務范圍、服務事項、服務方式和服務時長。這種清單化的列舉方式，明晰了律師的服務邊界。

4.職責定位：律師扮演雙重角色、承擔雙重責任

在角色定位上，一方面，律師作為獨立的法律服務人員，依靠專業技能為公共法律服務申請人提供法律支持，在服務過程中以維護當事人合法權益為驅動力，具備獨立性和中立性，能夠避免當事人非理性的情緒干擾，減少矛盾各方的直接沖突和對抗，提升服務效能。另一方面，律師作為政府指派的法律服務專門力量參與公共法律服務，在履職過程中始終肩負著服務社會治理、服務政府治理、穩定社會大局的職責，其身份職能定位不僅是律師，更代表著政府形象，尤其是在面對群體性、敏感性糾紛事件等社會治理突出問題時，律師更應遵循行政合法性、合理性和應急性原則，以審慎的態度面對。

在履職盡責上，律師事務所或律師作為公共法律服務的承接方，參與公共法律服務過程中既應保障自身的執業權利，也應強調其對政府和社會公眾的雙重責任。

二、律師參與公共法律服務的困境

（一）律師參與公共法律服務內生動力不足

一方面，律師對公共法律服務項目的主動開拓性不足。以楊浦區為例，律師更多的是被動地參與政府主導的公共法律服務項目，其自身的社會潛力尚未被充分發掘和釋放。另一方面，律師行業人才存在結構性短缺。以楊浦區為例，小型律師事務所“多且散”，業務范圍以傳統法律業務為主，但執業律師中具備注冊會計師、專利代理人、建造師等非法律類專業資質的復合型人才和擁有其他國家地區法律職業資格的國際性人才相對不足，從事高端金融、證券、知識產權及國際法律業務等創新業務的律師占比還不夠高，律師人才存在比較明顯的結構性短缺與結構性過剩的問題，致使參與公共法律服務的律師執業能力與楊浦區域經濟發展的要求仍有一定差距。④以楊浦區委和區政府聘請法律顧問情況為例，2021年楊浦區共有37個部門聘請了法律顧問，其中62%的部門聘請了本區律師事務所，8%的部門同時聘請了本區和外區律師事務所，仍有30%的部門聘請的法律顧問單位為外區律師事務所，人才短板問題已經影響到了楊浦區律師行業在部分公共法律服務項目的承接機會和在重大公共法律服務項目面前的承接能力。

而律師行業發展內生動力不足往往與當地政府對律師行業發展的扶持政策不足存在直接關聯。例如，目前楊浦區部分律師事務所雖然因區位優勢享受到科技園區部分補貼扶持政策，但對楊浦區律師行業整體而言，尚未出臺專門扶持政策，引進較大規模律師事務所和高層次人才的政策吸引力有限。可以說當前上海各區對優質律師事務所的引入都十分重視⑤以普陀區為例，近年來，普陀區先后在2016 年與2019年發布《普陀區加快發展專業服務業實施意見》，其中扶持范圍就包括法律服務業企業和機構，并在扶持方式中專門列舉了四條政策，支持律師服務業發展，一是提供了梯隊式的扶持政策，二是提供開辦補貼，三是設立突出貢獻獎，四是提供重大活動補貼，此外，對獲評全國、市級榮譽或資質的律師事務所，可給予最高不超過5萬元的一次性獎勵。通過這些具體政策可以窺之，普陀區已經把發展律師行業發展作為一個產業目標來推進落實，以吸引到更多、更好的律師事務所和律師到普陀區辦所執業，積極扶持、培育和發展律師行業，從而形成產業集聚。https://www.shpt.gov.cn/shpt/gkjd-zhengce/20201118/537014.html，最后訪問時間：2023年8月23日。，部分城區扶持政策與楊浦區相比，較為優厚，在客觀上對楊浦區律師行業的發展形成挑戰。

（二）缺乏多樣化、多層次的品牌化服務項目

一方面，缺乏針對性、延伸性服務項目。楊浦區目前律師參與的公共法律服務總體供給覆蓋面較廣，但供給有效性仍有較大進步空間，專門性公共法律服務項目和平臺種類不多，服務內容和服務形式存在同質化。在服務類目中，以咨詢類基礎法律服務為主，受益范圍是區域內不特定的群體。以12348電話咨詢熱線為例，主要由社會專職律師輪流值班，其工作的臨時性和時間的碎片化亦限制了律師作用的發揮，導致在咨詢的基礎上針對特定群體的延伸性服務有限。

另一方面，缺乏可復制推廣的品牌化公共法律服務產品。廣義上，司法部發布的《公共法律服務事項清單》中規定的公共法律服務事項均為公共法律服務產品；狹義上，公共法律服務產品應當是從一系列無形的服務中提煉出一套相對固定、具有詳細服務內容和服務流程的產品，具備可復制性、可推廣性和可傳播性特點，不因律師個人服務水平的不同而有所差異。就狹義公共法律服務產品而言，目前，楊浦區律師主要以法治文章、法治體檢、法治講座等階段性、零散化的方式呈現，欠缺對公共法律服務產品的深入研發，缺乏可復制、可推廣傳播的品牌化、標準化公共法律服務產品，仍需在多樣化、個性化、多層次和高品質方面增加投入。

（三）經費保障不足

一方面，律師行業自身具有較強的市場屬性，面臨自身行業發展的市場競爭力和生存壓力，現有的財政支持力度難以支撐長久的公益法律服務行為，也難以保證服務質量。而當前地方公共法律服務體系建設項目基本納入同級財政預算，例如，三級實體平臺的建設經費、三大平臺的運營維護經費、村居法律顧問（法治專員）經費、法律援助辦案補貼經費等，當面對日益增加的基本公共法律服務工作量，財政扶持力度未達到應有的程度。另一方面，律師參與公共法律服務僅僅依靠政府財政支持，經費來源結構單一，缺乏社會公益基金等多元化渠道作為補充。

（四）服務責任監督保障機制尚未健全

律師作為公共法律服務的承接方，不僅是以政府為履約對象，就合同內容而言，為公眾提供了滿意的法律服務才是實質上的履約。⑥方世榮、付鑒宇：《論法治社會建設中的政府購買公共法律服務》，《云南社會科學》，2021年第3期。而由于律師參與公共法律服務經濟報酬低，時間與精力的付出與收益不成正比，與律師行業的趨利性之間存在客觀現實的矛盾，部分律師僅將參與公共法律服務作為職業生涯的“練靶場”，解決執業初期案源、收入不足的困境，尚未認識到自身作為社會主義法治工作者，在提供公共法律服務時應將個人律師角色、個人收益為公共利益作出讓渡。就此而言，要深化律師作為承接方的社會責任機制，加強監督保障。目前，楊浦區僅通過司法行政機關與律師協會自我管理兩結合體制、績效管理、公共法律服務“好差評”評價機制等方式對律師參與公共法律服務效率、質量、實效和服務態度等進行監督，仍需健全社會公示監督機制、失信懲戒責任機制和律師事務所作為承接方內部的責任機制。

三、優化律師參與公共法律服務的路徑

（一）推動律師行業自身實現高質量發展

1.加強律師行業扶持政策

法律服務行業是科技服務產業鏈中的重要一環，也是科技創新和產業升級的后端保障，必須加強對律師行業發展的各類幫扶政策，定期聯系、走訪律師事務所，深入了解律師事務所業務開展情況，協調解決律師事務所發展中遇到的問題，對律師事務所提供一定比例的財政扶持，以一定額度的年度納稅總額為門檻，確定扶持比例，并有針對性地調整規模所、繳稅大所的扶持政策，適度降低增量部分計算的基數。采取“一事一議”方案，根據律師事務所成本支出大小，對個別創收高、業績好、公益事業突出的律師事務所給予適當房租補貼。鼓勵律師行業積極參與和組織承辦法律服務業高端論壇、國際會議等交流活動，對活動組織方給予一定程度的承辦費用補貼，增強律師事務所與區域經濟社會發展共同進步的動力。

2.落實律師行業人才保障戰略

一是設立律師人才培訓基金，每年由財政預算撥付資金支持律師培訓，實施律師行業優秀人才和后備人才及青年律師培養計劃。二是讓青年律師享受社會保障房、廉租房、經濟適用房等待遇。三是引進一批優秀的，能為金融、證券、國際業務、投融資、知識產權等高端服務業提供服務的律師人才，為建設高素質律師隊伍奠定基礎。四是建立律師人才專家庫，給予領軍人才以獎勵和補助。五是提高涉外律師國際業務服務水平。

（二）提高律師參與公共法律服務供給能力

1.增強服務有效性供給

為增強公共法律服務供給能力，要激勵與調動律師事務所、律師等社會力量自覺加入公共法律服務中，鼓勵和指導律師事務所以自身特色業務為支撐，以群眾法律需求和區域發展中心工作為導向，貼近生產生活實際，探索公共法律服務產品拓展研發渠道，建立覆蓋重點人群、重點行業、中心工作、社會熱點的律師公共法律服務品牌庫，孵化多樣化、多層次、品牌化項目平臺。

2.加強服務標準化管理

標準化被認為是政府治理、社會治理、市場治理的支柱。⑦俞可平：《標準化是治理現代化的基石》，《理論學習》，2015年第11期。一方面，要構建科學合理的評價標準，公共法律服務的對象是社會公眾，社會公眾是否滿意才是評價的核心內容，為此，要以有形性、可靠性評價指標構建公共法律服務滿意度、投訴率、時效性等綜合評價體系，以量化指數反映律師參與公共法律服務狀況。另一方面，鑒于法律服務具有較強的個性化，服務成果難以達到可復制的“批量生產”，整個服務過程都有賴于具備相應專業素質與經驗的法律服務團隊全程參與服務過程等特點，應當加強對律師提供公共法律服務的標準化培訓，提高服務的標準化和專業化。

3.加強可復制、可推廣產品研發

選拔有豐富實務工作經驗的律師組建法律服務產品研發團隊，對公共法律服務產品的立項、實務操作、可行性進行前期調研，確定法律服務產品目錄，并根據實際情況適時調整，借助律師行業產品研發能力，積極組織律師參與法律服務產品研發推廣，形成一批具有可復制、可推廣特點的公共法律服務產品，將無形的服務提煉成一套相對固定、具有詳細服務內容和服務流程的產品，實現公共法律服務“菜單式”供給、“訂單式”服務。

（三）加強律師參與公共法律服務的經費保障

1.堅持更大力度的政府購買服務

一方面，在強化財政支持力度的基礎上，探索積極發揮補貼制、合同制、項目制等多種政府購買法律服務的出資方式，為律師參與公共法律服務提供資金保障，建立責、權、利相統一的可持續發展之路。另一方面，堅持“合同管理，總結評估，付費補償”的工作要求，加強對公共法律服務購買資金的調配和控制，加強資金使用管理，切實提高資金使用效益。⑧參見司法部印發的《全國公共法律服務體系建設規劃（2021-2025年）》。按照平等、自愿的原則以合同方式，約定雙方權利和義務，明確所購買的服務標的、數量、質量、期限、資金支付方式以及違約責任等，強化全過程的績效監控和驗收評估。

2.建立社會資金補充保障模式

通過社會力量彌補律師參與公共法律服務過程中的資金和經費缺口。⑨宋方青：《現代公共法律服務整合提升的保障機制》，《中國司法》，2022年第5期。鼓勵相關機構和個人為基本公共法律服務提供贊助，建立為參與公共法律服務的機構和個人提供資金支持的非營利性組織——公共法律服務基金會，通過行業會費劃撥，以及向法律服務機構、法律服務人員、企事業單位、其他社會團體和個人募捐等途徑來募集資金，并形成可持續發展的社會資金保障模式。⑩劉炳君：《當代中國公共法律服務體系建設論綱》，《法學論壇》，2016年第1期。

（四）完善律師參與公共法律服務的履約責任機制和監督管理機制

1.建立定期公示的社會監督機制

基于社會公眾對律師提供公共法律服務的監督考量，應當建立定期公示制度，承接公共法律服務職能的律師事務所、律師需要定期向社會公開公共法律服務的實施情況，包括辦理案件數量、案件類型、公眾滿意度等數據信息，接受社會監督。

2.建立律師服務失信懲戒機制

通過信用信息記錄，充分了解待合作承接主體的信用情況，并采取措施加以預防，或者直接拒絕合作，降低后續風險。對律師事務所、律師不履行公共法律服務侵害社會公共利益、違背社會公共道德的行為，建立律師個人信用檔案，記錄其履行公共法律服務的情況并向社會公開，以此實行信用激勵。

3.督促承接方建立內部責任規范

政府購買公共法律服務時對作為承接方的律師事務所應當要求并考察其是否具有社會責任意識，這種考察應當以律師事務所是否具有相關內部工作責任規范為標準，如律師事務所內部明確規定有開展公共法律服務的權責規范和業務流程，有服務信息定期公示機制，有公共法律服務實施情況的定期自查、自評和相關監督機制等。