天津市深化行政機關負責人出庭應訴工作推進實質性化解行政爭議的實踐與思考

天津市委全面依法治市委員會辦公室課題組

近年來，天津市大力加強法治政府建設，不斷深化行政機關負責人出庭應訴工作，著力推進實質性化解行政爭議。2019年，天津市行政機關負責人出庭應訴率僅為28.4%。面對行政機關負責人出庭積極性不高、法院督促行政機關出庭手段有限、司法行政部門推動行政機關應訴力度不夠的局面，天津市委全面依法治市委員會辦公室（以下簡稱天津市委依法治市辦）針對這一涉及全市各級政府及其部門的工作，主動統籌解決，持續推進行政機關負責人出庭應訴工作不斷取得實效。2020年至2022年，行政機關負責人出庭應訴率逐年分別提升至71.4%、93.64%、99.66%。

經過幾年來全市的不懈努力，盡管解決了“告官不見官”的問題，但“出庭不出聲”“出聲不出彩”的問題仍然不同程度存在。面對工作仍需進一步深化的新形勢，天津市委依法治市辦就進一步深化行政機關負責人出庭應訴工作，培養干部法治自覺，提升行政機關負責人出庭應訴效果，促進行政爭議實質性化解開展了系列調研，并及時轉化調研成果，出臺相關文件，提出破題之策。

一、實踐經驗

（一）加強黨的領導，全面推動行政機關負責人履職出庭。2019年以來，天津市委依法治市辦堅持總體謀劃、分步實施、穩步推進，充分調動各區各部門黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責積極性，高度關注、親自部署、大力推動；推動天津市高級人民法院（以下簡稱天津高院）細化工作舉措、明確范圍流程、加強統計分析；督促各級法院與同級司法行政部門建立重點數據季報溝通機制，強化部門聯動，在全市上下形成重視和支持出庭應訴工作的良好氛圍。

（二）完善制度建設，健全行政機關負責人出庭應訴機制。根據《中華人民共和國行政訴訟法》等相關法律法規，結合工作實際，天津市委依法治市辦加強統籌，天津高院積極參與，制定出臺了《關于加強和改進全市行政機關負責人出庭應訴工作的十項措施》；天津市政府辦公廳印發《天津市行政機關負責人出庭應訴工作辦法》，明確行政機關應當履行的職責、負責人的范圍、應出庭案件的類型，進一步完善行政機關負責人出庭應訴制度，有效規范出庭應訴行為。

（三）抓住“關鍵少數”，發揮黨政主要負責人示范引領作用。《天津市法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確規定，要加強和規范行政應訴工作，并對全市行政機關負責人出庭應訴率提出目標要求，引導各級政府及其部門自我加壓、奮勇爭先。全市法院加強與政府部門溝通協調，細化出庭通知流程，印制《行政機關負責人出庭應訴告知書》，督促行政機關負責人做好出庭準備。各級行政機關負責人帶頭出庭應訴逐漸成為常態，較好地發揮了“關鍵少數”在推進法治政府建設中的表率作用。

（四）狠抓監督考評，督促推動行政機關依法履職。2019年，天津市委依法治市辦將行政機關負責人出庭應訴情況納入全面依法治市考評，及時總結分析存在的問題，一對一進行反饋，強力推進全市行政機關負責人出庭應訴；2021年，將其列為法治工作重點數據統計內容。天津高院每季度對各級政府及其部門行政機關負責人出庭應訴情況進行統計分析，提出加強和改進行政機關負責人出庭應訴工作的意見建議。天津市委依法治市辦及時以全市通報或工作提示等形式，督促有關區和部門不斷改進行政機關負責人出庭應訴工作。

二、存在問題

（一）行政機關正職出庭應訴示范效應不夠。行政機關多由分管法治工作的副職負責人出庭應訴，熟悉被訴行政行為實施工作的分管負責人出庭應訴較少。正職負責人鮮少出庭應訴參與庭審積極配合化解矛盾糾紛，帶動各級行政機關負責人出庭應訴的示范效應還不明顯，督促行政執法人員依法行政的表率作用還不充分。

（二）行政機關負責人主動出庭應訴積極性不高。當前，全市各級法院主要依據相關規定，采取通知的方式，明確要求行政機關負責人出庭應訴。行政機關負責人能夠按照通知出庭應訴，但主動要求出庭應訴的極少。從實踐來看，行政機關負責人出庭應訴案件占全部開庭案件的比例還有待進一步提高，例如，2022年，全市行政訴訟開庭案件2640件次，行政機關負責人出庭應訴案件2076件次，占比78.64%，行政機關負責人主動出庭應訴的意識仍有待增強。

（三）行政機關負責人“出庭不出聲”的問題較為突出。有的行政機關負責人在出庭應訴過程中還存在出庭不愿出聲、不敢出聲、不會出聲的問題。有的在庭前并未對應訴案件進行認真準備和分析，不熟悉案情，臨陣磨槍，倉促出庭；有的在庭審過程中發聲不表態，擔心言多語失，對案件處理不發表明確的實質性意見；有的只為完成出庭應訴任務，“選擇性”出庭應訴，常選擇一些案情簡單、矛盾糾紛較小、行政機關勝訴可能性大的案子“走過場、做樣子”。

（四）行政機關負責人出庭應訴實質性化解行政爭議效果不佳。盡管行政機關負責人出庭應訴率已顯著提升，但有的行政機關負責人滿足于表面到場，出庭應訴后不再跟蹤關注后續矛盾糾紛化解情況，沒有主動配合法院實質性化解行政爭議，不善于發現問題并總結經驗教訓，對出庭應訴案件反映出的執法不規范等問題，缺乏舉一反三意識，未能及時堵塞漏洞、補齊短板，導致類似問題再次發生，行政爭議實質性化解成效不明顯，行政審判定分止爭的功能沒有得到充分發揮。

三、原因分析

（一）監督考核評價機制落實有待強化。雖然已有相關法律法規對行政機關負責人履行出庭應訴職責作了相應規定，明確人民法院可以通過發送司法建議以及向同級人大常委會報告、向同級人民政府通報應訴情況等途徑督促行政機關改進負責人出庭應訴工作，但由于實踐中行政案件屬地管轄等因素，對于行政機關負責人出庭應訴工作的考核監督彈性較大，且評價體系還不夠健全完善，對行政機關缺乏硬性約束力，上述監督機制落實不夠到位，在一定程度上影響了出庭應訴效果。

（二）行政機關負責人法治意識需要加強。部分行政機關負責人因官本位思想作祟，不能正確對待黨和人民賦予的職權，未充分認識到通過抓“關鍵少數”出庭應訴示范引領各級黨員干部依法行政的重要意義，還存在對行政機關負責人出庭應訴工作不夠重視、怕丟面子、怕影響形象、擔心敗訴擔責任等問題和對行政訴訟的排斥心理，貫徹落實出庭應訴制度的力度還不夠大、主動性和自覺性還不夠強，實質性化解行政爭議的積極性還不夠高。

（三）行政機關負責人出庭應訴能力有待提高。針對出庭應訴能力方面的專項培訓不夠多，部分行政機關負責人作為非法律專業人士，對相關法律知識掌握不夠，對相關技能和庭審程序不夠熟悉，尋求爭議化解契合點的能力不足，出庭應訴水平不夠高，習慣由公職律師、法律顧問等專業人員應訴答辯，導致一定程度上存在不夠自信、不敢發聲的情況，影響行政爭議實質性化解效果。

四、破解對策

目前，天津市委依法治市辦印發《關于深化全市行政機關負責人出庭應訴工作推進實質性化解行政爭議的意見》，提出多項深化工作的具體舉措。

（一）嚴格落實行政機關負責人出庭應訴的工作措施

1.規范正職出庭。行政機關主要負責人作為推進法治建設的第一責任人，對出庭應訴工作要親自部署、親自過問、親自協調、親自督辦。行政正職負責人對復雜疑難、社會影響較大的案件要親自出庭，充分發揮示范表率作用；未親自出庭的，要及時向出庭的行政機關負責人了解庭審及爭議解決情況。各級行政機關的案件爭議實質性化解情況、敗訴情況與全市同級行政機關案件爭議實質性化解情況及敗訴情況的平均水平存在差距的，該行政機關的正職負責人本年度要親自出庭應訴，出庭應訴次數根據與同級行政機關平均水平的相差情況進行累進計算。

2.明確出庭范圍。對于人民法院書面通知行政機關負責人出庭應訴的案件，因正當理由，行政正職負責人不能出庭應訴的，要由分管被訴行政行為實施工作的副職負責人出庭應訴；分管被訴行政行為實施工作的副職負責人不能出庭應訴的，要由參與分管的副職級別的負責人或者分管法治工作的副職負責人出庭應訴；參與分管的副職級別的負責人或者分管法治工作的副職負責人不能出庭應訴的，要由其他負責人出庭應訴，確保行政機關負責人出庭應訴實現“應出盡出”。對于非必須出庭的案件，鼓勵行政機關負責人主動出庭應訴，促進行政爭議實質性化解。天津高院定期統計“應出盡出率”和“主動應訴率”，報送天津市委依法治市辦。

3.履行法定職責。行政機關負責人要高度重視出庭應訴工作，主動行使訴訟權利，積極履行訴訟義務，依法履職盡責，尊重法律權威。出庭前，要對案件事實、法律適用等情況進行了解，指導法制機構和業務部門做好案情分析研判，在法定期限內充分準備并按時提交委托手續、答辯材料以及相關證據、依據等。行政機關主要負責人應組織集體研究，初步擬定實質性化解方案，并對出庭負責人進行授權，便于其開展實質性化解工作。行政機關負責人要按時到庭參加訴訟，嚴格遵守法庭規則，充分參與法庭調查、法庭辯論以及最后陳述等環節。

4.提升應訴能力。行政機關負責人、相關業務部門負責人以及具體行使職權的工作人員、其他執法人員，要加強交流培訓，提升出庭應訴能力和水平。人民法院、司法行政機關定期選取典型案例組織行政機關觀摩學習；人民法院根據行政機關要求，結合審判實踐開展行政執法培訓；司法行政機關結合行政執法領域重點問題，組織召開專題講座、座談會等，通過上述方式分析行政機關負責人出庭應訴中存在的問題，交流實質性化解行政爭議的經驗做法。全面提升領導干部尊法學法守法用法意識，提升運用法治思維和法治方式分析解決問題的能力。

（二）著力提升行政機關負責人出庭應訴的工作質效

1.促進實質化解。對行政機關負責人出庭要致力于實質性化解行政爭議。對行政相對人的訴求及理由是否合理、行政執法行為是否存在不足、相關制度是否需要健全等問題發表明確意見，對被訴行政行為所依據的規范性文件當庭予以說明，避免發表“尚需請示”“有待研究”等非實質性意見；結合行政相對人的訴求“對癥下藥”，提出化解方案。庭審結束后，行政機關負責人對于行政爭議經協商未能當庭實質性化解的，要結合庭審情況研究其他化解方案并推動實質性化解；對于經協商就可實質性化解達成一致的，要督促相關部門盡快落實。人民法院要結合行政機關負責人出庭應訴情況，加大與行政機關協調溝通力度，形成實質性化解行政爭議的合力。

2.實行應訴評價。對于行政機關負責人出庭應訴的表現及實質性化解爭議的效果，人民法院應逐案評價。評價內容涵蓋訴訟材料準備情況、意見發表情況、實質性化解情況等；評價標準分為“好”“一般”“差”三檔。“好”指行政機關負責人主動出庭應訴，針對焦點問題發表針對性、實質性意見，且行政爭議得到實質性化解；“一般”指行政機關負責人出庭發聲，但行政爭議未實質性化解；“差”指行政機關負責人應出庭而不出庭，出庭不發聲、不回答問題、答非所問，導致矛盾激化。

3.實現以案促改。行政機關出庭應訴負責人在案件審理結束后，要督促推動本行政機關依法履行人民法院判決書、裁定書或調解書，并結合案件中反映的問題組織相關部門進行分析總結，改進工作。對于因超過起訴期限等程序性原因裁定駁回起訴的，或者訴訟方式無法解決行政爭議的，要通過平等協商尋求多元化的解決途徑；對于行政機關敗訴的，要及時糾錯，總結教訓，舉一反三，防止類似問題發生。人民法院發送司法建議的，行政機關要組織相關部門認真研究，及時整改行政執法行為或者行政管理活動中存在的問題，并在規定期限內向人民法院進行書面答復。

（三）建立健全行政機關負責人出庭應訴的工作機制

1.完善部門聯動機制。各部門要結合出庭應訴工作實際，發揮組織協調職能，加強行政執法、行政復議與行政訴訟的銜接，健全完善行政機關與人民法院之間的協商溝通和信息共享機制。人民法院要對法治政府建設相關問題及時與行政機關溝通交流，共同促進行政審判水平和執法水平提升。行政機關要與人民法院對行政執法領域的重點問題進行研討，統一執法標準，規范法律適用。對于人民法院的相關統計數據、行政審判白皮書以及司法建議等，行政機關要及時分析研究、不斷改進工作。對于各類重大、敏感、復雜案件，行政機關負責人要積極配合人民法院組織研判、妥善處理，有效做好實質性化解工作。

2.開展“優差雙評”工作。由天津市委依法治市辦組織、天津高院具體實施，每年開展行政機關負責人出庭應訴案件“優差雙評”工作，由天津高院評選“示范優案”、評查“典型差案”。通過典型案例以案釋法、以案析理，及時指出行政機關行政執法中存在的問題，總結行政爭議實質性化解經驗，宣傳各區各部門負責人出庭應訴推進實質性化解行政爭議的有效做法，達到“解決一案，化解一片”的示范效果，努力形成以提高應訴能力推進實質化解、以實質化解提升執法水平、以提升執法水平減少行政爭議的良性循環。

3.落實監督追責機制。認真執行行政機關負責人出庭應訴責任追究制度。被訴行政機關負責人違反該意見，無正當理由不出庭應訴也不委托相應的工作人員出庭，或者未經法庭許可中途退庭的，以及被訴行政機關負責人出庭應訴但未及時對訴訟中發現的問題予以糾正，導致因同類問題反復引起行政爭議或多次判決敗訴的，依照《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》等規定，對相關責任人員予以嚴肅處理。