關于我國仲裁裁決監督機制完善的思考

譚啟平（西南政法大學民商法學院教授、西南政法大學創新型國家建設法治研究院院長）

《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）施行的二十八年間，我國的仲裁制度得到飛速發展。目前，我國已依法設立組建270余家仲裁機構，累計辦理各類仲裁案件400余萬件，涉案標的額達5萬余億元，解決的糾紛涵蓋經濟社會諸多領域。可以看到，仲裁已成為解決民商事糾紛的重要渠道。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：“健全矛盾糾紛多元化解機制，充分發揮調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等防范化解社會矛盾的作用”，將仲裁作為解決社會矛盾糾紛的重要手段。

作為我國解決民商事糾紛的重要手段之一，仲裁裁決的公平正義同樣與建設公正高效權威的社會主義司法制度直接關聯。2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出，完善仲裁制度，提高仲裁公信力。2018年9月，十三屆全國人大常委會公布了立法規劃，《仲裁法》的修改被正式提上立法機關議事日程。2018年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》，對仲裁制度的完善提出了進一步要求。2023年5月公布的《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》中，《仲裁法》的修改已被納入預備審議項目。圍繞我國仲裁制度的修改和完善，筆者認為，首要應解決仲裁裁決監督機制的完善問題。

一、我國仲裁裁決監督機制的歷史與現狀

對于仲裁裁決的監督，我國主要采取司法監督模式，由法院對仲裁裁決進行審查。新中國成立以來，我國仲裁裁決的司法監督模式主要經過了四個階段的探索與變遷。

（一）“只裁不審階段”。這一階段主要從新中國成立到十一屆三中全會的召開。由于當時司法人員不足，法院不受理經濟合同糾紛，當事人之間的經濟糾紛只能尋求到有關主管機關進行仲裁。雖然在此階段法院不能對仲裁裁決進行監督，但為保障裁決的公平性，當事人可就裁決進行至少一次上訴。在這一階段，尚未采取“一裁終局”的規定。

（二）“先裁后審階段”。這一階段主要從黨的十一屆三中全會召開到《中華人民共和國經濟合同法》（以下簡稱《經濟合同法》）的施行前。在此階段，仲裁是訴訟的前置程序，當事人之間發生經濟合同糾紛后，必須先提交仲裁，對裁決不服的，可以向法院起訴。

（三）“一裁兩審階段”。這一階段大致從《經濟合同法》施行到1991年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）頒布。《經濟合同法》廢除了仲裁前置做法，確立了仲裁一次裁決的制度，但當事人對裁決不服的，仍可向法院提起訴訟。在此階段，仲裁裁決的效力筆者認為仍不具有終局性。

（四）“一裁終局階段”。這一階段大致從1991年《民事訴訟法》的頒布、1993年9月《經濟合同法》的修訂、1995年《仲裁法》的頒布一直延續至今，我國基本確立和采取國內仲裁“一裁終局”原則。出于保證和監督仲裁裁決公正性的目的，《仲裁法》與《民事訴訟法》設立了法院對仲裁裁決的司法監督制度，主要體現為撤銷仲裁裁決以及不予執行仲裁裁決。在該制度設計之初，二者的法定事由存在差異，2012年《民事訴訟法》修訂時將二者的法定事由予以了統一。仲裁裁決的司法監督范圍主要包括兩個方面，即程序審查與實體審查。按照我國《仲裁法》第五十八條的規定，人民法院對于沒有仲裁協議的、裁決的事項不屬于仲裁協議的范圍或者仲裁委員會無權仲裁的、仲裁庭的組成或者仲裁的程序違反法定程序的、裁決所根據的證據是偽造的、對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據的以及仲裁員在仲裁該案時有索賄受賄，徇私舞弊，枉法裁決行為的，人民法院經組成合議庭審查核實，應當裁定撤銷仲裁裁決。但前列事項，基本都是程序意義上的。實體意義上裁定撤銷仲裁裁決的理由，規定為“人民法院認定該裁決違背社會公共利益的”。除此之外，當事人沒有其他可以申請撤銷仲裁裁決的實體理由，如客觀真實存在的裁決書認定事實不清、適用法律錯誤等。基于公共利益的高度抽象性，加之多種原因的共同影響，自《仲裁法》施行以來，我國人民法院以違背社會公共利益為由裁定撤銷仲裁裁決或拒絕執行仲裁裁決的案件極少。根據筆者的實踐及查閱學者相關研究，當事人以“裁決違背社會公共利益”為由申請撤銷裁決的案件，幾乎都被法院駁回。

筆者認為，《仲裁法》基本確立了法院對仲裁裁決進行程序審查的規則，但實踐中案件當事人之所以向法院提起撤銷裁決申請，通常并非僅對程序有異議，絕大多數是對實體結果感到不滿。在當前仲裁實踐中，仲裁庭因對事實認定不清和法律適用明顯不當而導致當事人利益受損的情況是時有發生的。

《仲裁法》第十條規定了仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。仲裁委員會由前款規定的市人民政府組織有關部門和商會統一組建。但除中國國際商會是涉外仲裁委員會的設立主體外，絕大多數仲裁委員會均由相關市的人民政府組建，由司法行政機關負責管理。這種管理體制，一定程度上帶來了仲裁機構不同程度的行政化問題。基于各地不同的行政管理方式，加之各仲裁機構仲裁員選拔條件、管理方式、仲裁規則的相對“獨立”，仲裁員素質、水平和能力參差不齊，仲裁機構和仲裁裁決中存在的問題不時以不同方式被披露或揭露。由于人民法院不能對仲裁裁決進行實體審查監督，檢察機關對仲裁機構和仲裁裁決的監督尚處于沒有直接法律依據的探索階段，我國仲裁機構和仲裁裁決事實上處于法律監督的薄弱區。換言之，因缺乏對仲裁裁決的實體審查監督機制，當事人因仲裁裁決不公導致的利益受損將難以獲得程序和實體的救濟。長此以往，必然導致仲裁制度公信力的下降，影響該制度的長遠發展。

二、“一裁終局”制度的反思

黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，全面回答了在我國國家制度和國家治理體系上應該堅持和鞏固什么、完善和發展什么這一重大政治問題。習近平總書記強調，一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統密切相關的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法。筆者認為，仲裁裁決制度構建和監督機制確立亦然。早期制定《仲裁法》時，沒有強調法院對仲裁裁決的實體監督，主要理由是：第一，順應國際上弱化法院對仲裁干預的趨勢；第二，契合仲裁制度效率優先的價值追求；第三，維護仲裁制度的獨立性。在《仲裁法》修訂之際，我們需要考慮時代發展和實踐需求，反思什么樣的監督機制更能全面有效推進國家治理體系和治理能力現代化。

（一）“一裁終局”并非仲裁制度國際發展的必然趨勢

因各國基本國情、傳統文化、法律背景差異，在“程序監督論”成為國際主流趨勢的背景下，各國仍對仲裁的司法監督范圍存在不同規定，根據各國自身國情對仲裁制度進行了修改補充。例如，倫敦在全球最受歡迎仲裁地排名第一，但英國歷史上對仲裁裁決一貫采取嚴格監督態度，法院有權以事實和法律錯誤為由撤銷仲裁裁決。隨著仲裁制度的發展，英國雖在一定程度上減少了法院實體監督，但其現行仲裁法仍保留了這一做法，只不過作出了一定限制。此外，法國、荷蘭、新加坡等國都未對國內商事仲裁實行“一裁終局”。可見，“一裁終局”絕非仲裁制度國際發展的必然趨勢。在我國現有的仲裁環境下，必須要充分考慮自身實際發展情況，直面仲裁制度公信力不足的事實，因地制宜，完善人民法院對仲裁裁決的實體審查機制，推進仲裁制度長足發展。

（二）公正應當是我國仲裁制度的首要和永遠的價值追求

我國《仲裁法》第一條開宗明義明確其立法目的，即“為保證公正、及時地仲裁經濟糾紛，保護當事人的合法權益，保障社會主義市場經濟健康發展”。在仲裁中，要保護當事人合法權益，“公正”是基礎。沒有公正，一切都會失去意義。因而，立法者將“公正”排列在“及時”之前，賦予其仲裁制度首要價值的地位。在當前我國仲裁環境下，對于仲裁公信力的提高，在根源上取決于仲裁裁決公正水平的基本保證和不斷提升。仲裁作為具有強制執行力的糾紛解決手段，應最大限度體現公平正義，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。仲裁的效率價值是一個比較的產物：在實體結果同樣公平的情況下，仲裁所體現的效率價值應充分考慮和推崇。保障效率價值，更重要的是需要建立合理的仲裁模式、建立合理的仲裁期限制度以及設置簡易仲裁程序等，而非否定司法機關對仲裁裁決的實體監督。從某種意義上講，后述最高人民法院“仲裁司法審查案件歸口辦理”等規則也是將提高監督審查的效率作為出發點的。

（三）對仲裁裁決的實體監督不妨礙仲裁制度的獨立性

仲裁制度最大化遵循自愿原則，當事人可自由選擇有別于民事訴訟的仲裁地點、仲裁機構、仲裁庭組成人員、仲裁形式、仲裁程序甚至仲裁規則。除此之外，仲裁制度獨有的保密性是其優勢之一。即便人民法院對仲裁裁決進行實體審查，也不妨礙仲裁制度的上述“天然優勢”，不會導致仲裁制度失去其獨立存在的價值，反而更能促進仲裁機構發展，促進其向當事人提供更公平、更專業的仲裁法律服務。

筆者認為，所謂人民法院對于仲裁的實體監督會影響仲裁獨立性的觀點，現實依據并不充分。《仲裁法》施行后，最高人民法院相繼頒布了《關于不得以裁決書送達超過期限而裁定撤銷仲裁裁決的通知》《關于適用〈中華人民共和國仲裁法〉若干問題的解釋》《關于正確審理仲裁司法審查案件有關問題的通知》等通知文件或司法解釋，對于撤銷仲裁裁決持相當謹慎的態度。2017年5月，最高人民法院相繼頒布《關于仲裁司法審查案件歸口辦理相關問題的通知》《關于仲裁司法審查案件報核問題的有關規定》《關于審理仲裁司法審查案件若干問題的規定》，基本都體現了尊重仲裁和支持仲裁事業發展的立場和理念。

三、完善我國仲裁裁決監督機制的具體建議

（一）建立“選擇性仲裁內部上訴機制”

選擇性仲裁內部上訴機制，是指當事人依據約定將仲裁庭已作出裁決的爭議提交仲裁機構，由另行組成的仲裁庭重新審理，并作出終局裁決的仲裁機制。深圳國際仲裁院于2018年11月修訂了《深圳國際仲裁院仲裁規則》，在國內率先對于選擇性仲裁內部上訴機制作出了規定，其第六十八條規定：“（一）在仲裁地法律不禁止的前提下，當事人約定任何一方就仲裁庭依照本規則第八章作出的裁決可以向仲裁院提請復裁的，從其約定。適用本規則快速程序的案件，不適用本條規定的選擇性復裁程序。（二）選擇性復裁程序按照《深圳國際仲裁院選擇性復裁程序指引》的規定進行。”

筆者認為，選擇性仲裁內部上訴機制的優勢在于：第一，爭議解決過程的性質依然是民間性的，完全符合當事人在民事領域內自由約定解決爭議的原則；第二，司法權的干預依然被限定在一個確定的范圍內，遵從了當事人的意思自治。

（二）完善人民法院對仲裁裁決司法監督程序

選擇性仲裁內部上訴機制適用前提是當事人約定，若一方不同意，該機制將不能啟動，當事人對仲裁裁決的救濟仍需通過司法監督的路徑進行。

對仲裁裁決司法監督程序的完善，建議從以下兩個方面予以著力：一方面，取消不予執行仲裁裁決制度。2012年修訂的《民事訴訟法》已將不予執行仲裁裁決的事由與撤銷仲裁裁決的事由統一，若仍保留不予執行仲裁裁決制度，可能引發以下問題。第一，為惡意逃避執行仲裁裁決的當事人提供“便利”，并引發司法裁判上的矛盾、沖突和混亂，間接損害仲裁的權威。對于一項仲裁裁決，當事人可向人民法院申請撤銷，若法院未予以撤銷，還可以向法院申請不予執行，這個過程可能會造成司法資源的浪費。第二，導致同級人民法院之間司法管轄權的沖突。被執行人住所地或者被執行的財產所在地的中級人民法院均對仲裁裁決的執行享有法定管轄權，那么就會產生一個問題：有管轄權的某個法院對該仲裁裁決作出了不予執行的裁定，當事人仍能向另一個有管轄權的人民法院申請執行，這樣可能會導致司法管轄權的沖突。另一方面，確立人民法院對仲裁裁決的實體審查機制。如前所述，只有確立人民法院對仲裁裁決的實體審查機制，才能真正全面有效提高仲裁的公信力。因此，建議在《仲裁法》修訂中，將仲裁裁決的事實認定錯誤與法律適用錯誤納入撤銷仲裁裁決的審查事由中。為提高審查效率，可借鑒民事訴訟二審的審理規則，若一方向人民法院申請撤銷裁決，應明確提出其主張撤銷的理由，人民法院只對當事人主張的相關事實認定錯誤或法律適用錯誤進行審查。

（三）構建檢察機關對仲裁裁決和仲裁機構有權進行監督的體制機制

黨的二十大報告指出，加強檢察機關法律監督工作。檢察機關作為國家的法律監督機關，負有維護個人和組織的合法權益、保障法律正確實施，維護社會公平正義的職責。近年來，檢察機關的法律監督工作已經深入民事糾紛的各個環節。例如，虛假訴訟檢察監督、虛假公證檢察監督、民間借貸檢察監督等。對于人民法院司法裁判的檢察監督，我國的法律制度及各級檢察機關的實踐經驗已較為豐富。對于仲裁裁決的檢察監督，我國檢察機關尚處于起步探索階段。筆者認為，可將檢察機關對于民事訴訟的相關監督經驗復制應用于對于仲裁裁決的監督，監督的對象包括仲裁裁決的實體部分與程序部分。實踐中，檢察機關對于仲裁裁決的監督，可參照檢察機關對于民事判決的監督機制，既可由相關檢察機關主動向相關人民法院提出撤銷仲裁裁決的抗訴或檢察建議，也可由當事人向相關檢察機關申請檢察監督，檢察機關經審查后作出提出或不予提出檢察建議或抗訴的決定。

基于目前大多數仲裁機構尚存在內部治理體系不完善與治理能力較弱的現實情況，可同時構建檢察機關對于仲裁機構的監督機制，監督形式主要表現為檢察建議。提出檢察建議是檢察機關行使法律監督職能參與社會治理的重要方式。《人民檢察院民事訴訟監督規則》第一百一十七條明確規定：“人民檢察院發現有關單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或不當，需要改正、改進的，可以提出檢察建議”。對于仲裁機構運行過程中存在的違法行為、對仲裁裁決可能造成重大影響的行為或其他需要改正、改進的行為，人民檢察院有權提出檢察建議。探索建立檢察機關對于仲裁機構的監督機制，既可以充分發揮民事檢察參與社會治理的重要作用，也可以促進仲裁機構內部治理體系的持續完善。

（四）充分發揮中國仲裁協會的行業監督功能

《仲裁法》第十五條規定：“中國仲裁協會是社會團體法人。仲裁委員會是中國仲裁協會的會員。中國仲裁協會的章程由全國會員大會制定。中國仲裁協會是仲裁委員會的自律性組織，根據章程對仲裁委員會及其組成人員、仲裁員的違紀行為進行監督。”根據該條規定，中國仲裁協會主要職責包括：第一，根據《仲裁法》與《民事訴訟法》相關規定制定仲裁規則，為仲裁業務開展提供咨詢意見；第二，根據章程對各仲裁委員會及其組成人員、仲裁員的違紀行為進行監督。中國仲裁協會與仲裁委員會之間的關系，表現為監督與被監督的關系。1994年11月，國務院辦公廳發布了《關于做好重新組建仲裁機構和籌建中國仲裁協會籌備工作的通知》，要求籌建中國仲裁協會。然而，此后多年，被規定為“仲裁委員會的自律性組織”的中國仲裁協會卻遲遲未能成立。欣喜的是，2022年10月，中國仲裁協會已在民政部登記成立。

當前，建議盡快完善中國仲裁協會的內部治理體系，充分發揮中國仲裁協會對各仲裁機構進行有效行業監督的功能，與司法監督、檢察監督共同配合協作，充分發揮仲裁制度優勢作用，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，推動法治中國建設行穩致遠。