環境公眾參與權司法救濟的可得性障礙與紓解方案

賁丹丹，丁國民

一、問題提出：立法賦權而司法駁回環境公眾參與權可訴難題

現行《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第五十三條明文規定了環境公眾參與權，并規定了環境公眾參與權的三種具體權利形態：環境信息獲取權、參與環境保護權及監督環境保護權①《環境保護法》（2014 年修訂）第五十三條規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利?！鄙鷳B環境部公布的《環境影響評價公眾參與辦法》（2018 年）第一條將環境影響評價公眾參與的權利形態進一步表述為公眾環境保護知情權、參與權、表達權和監督權?！，F行《中華人民共和國水土保持法》（2010 年修訂）、《中華人民共和國水污染防治法》（2017 年修訂）、《中華人民共和國海洋環境保護法》（2017 年修訂）、《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018年修訂）、《中華人民共和國土壤污染防治法》（2018年）、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2020年修訂）、《中華人民共和國野生動物保護法》（2022年修訂）等生態環境保護主要單行法均規定了公眾有關環境參與的權利。一般而言，立法設立環境公眾參與權應同步配置相應義務或有關部門職責，以便相關主體不履行法定義務或職責侵害到環境公眾參與權時，公眾有相應的救濟渠道，然而我國現行法律并未明確公眾是否有權基于環境公眾參與權提起司法救濟程序。雖然新近修訂的或新制定的《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018 年修訂）、《中華人民共和國土壤污染防治法》（2018年）、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2020年修訂）、《中華人民共和國野生動物保護法》（2022 年修訂）等生態環境保護法律進一步豐富了環境公眾參與權保障性規定，如規定為公眾提供便利、及時處理環境監督舉報、保護舉報人以及執行保密、反饋、獎勵機制等，也規定了一定的糾錯程序①如《中華人民共和國大氣污染防治法》第三十一條、第一百二十四條，《中華人民共和國土壤防治法》第八十四條，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第三十一條、第一百零一條，《中華人民共和國野生動物保護法》第六條，等等。，但上述實體法均未明確環境公眾參與權遭到侵害時的司法救濟權利。我國訴訟法亦未對環境公眾參與權救濟程序進行專門配置，僅《中華人民共和國政府信息公開條例》第五十一條②如《政府信息公開條例》第五十一條。、《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（法釋〔2011〕17 號）、《環境影響評價公眾參與辦法》第二十七條③如《環境影響評價公眾參與辦法》第二十七條規定。等極少數行政法規、司法解釋和部門規章涉及環境公眾參與權司法救濟。此外，地方性法規《河北省環境保護公眾參與條例》（2014年）第五條提及公眾依法享有尋求行政或者司法救濟、提起環境公益訴訟等權利。

學界對環境公眾參與權救濟界定存在較大爭議。2015年《環境保護法》施行以前，就有學者提出應建立公眾參與的救濟機制④王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐［M］.北京：中國法制出版社，2008：29.或配置公眾參與環境行政決策的救濟機制⑤朱謙.公眾環境行政參與的現實困境及其出路［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2012（1）：34-41.?，F行《環境保護法》明確規定環境公眾參與權以后，學界對環境公眾參與權救濟以何種形式存在，主要有以下三種觀點：一是認為救濟屬于環境公眾參與權三種具體權利形態的權利內容，如認為公民環境參與權利應該在立法層面得到完整規范，尤其是保障性的訴權應該多種⑥王宏.我國環境行政公眾參與權的規范完善［D］.重慶：西南政法大學，2018.；二是認為救濟屬于環境公眾參與權的一種具體權利形態，如認為在法律中明確的應當是環境救濟權⑦王迪.環境事務公眾參與權探賾［J］.北京行政學院學報，2020（5）：81-91.；三是認為救濟僅是監督環境保護權的權利內容，如認為我國環境監督權包括公眾的環境舉報權和環境公益訴訟權等⑧最高人民法院環境資源審判庭.《中華人民共和國環境保護法》條文理解與適用［M］.北京：人民法院出版社，2014：278.。筆者贊同第一種觀點。環境公眾參與權指的是公眾依照法律規定的途徑和程序參與環境保護活動的權利，其中包括獲取有關環境信息，參與環境行政管理決策并提出意見建議、舉報監督環境違法行為以啟動環境違法審查程序、獲得依法及時反饋等基礎性權利內容。對環境公眾參與權進行救濟是指在基礎性權利被侵害的情況下為權利人提供救助，對權利進行修復、恢復，或撤銷、矯正阻礙權利實現的反作用行為，抑或在權利確實無法最終實現的情況下作出補償、賠償裁決。因此，環境公眾參與權的司法救濟應當是環境信息獲取權、參與環境保護權及監督環境保護權未順利實現時的救濟，救濟本身不單獨作為環境公眾參與權的一種權利形態而存在。

環境公眾參與權是一項程序性環境權，公眾對環境事項無實質性的決定權，公眾的權利范圍僅限于獲取信息、提醒、提請等程序性環境管理活動。根據我國現行立法，環境公眾參與權行使主要在環境行政執法和環境守法領域，與公眾享有的舒適、優美環境等實體性環境權存在本質差別。同時，環境公眾參與權具有十分明顯的公益性質。環境保護管理本屬于環境行政機關的職權，立法設立環境公眾參與權，將部分程序權限賦予公眾，目的是在公眾的參與下更好地保護和改善環境，維護環境公共利益。在參與環境保護程序啟動后，公眾因實際參與行為具備了獲取依法回復、答復等輔助性環境公眾參與權，這些輔助意義上的環境公眾參與權專屬于已實際參與的公眾，在未能順利實現時可以獲得司法救濟，在實踐中不存在障礙⑨見最高人民法院指導案例77號羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案，與舉報人有利害關系的舉報僅作出告知性答復且未依法進行處理，屬于人民法院受案范圍。。但是，對于公眾參與環境決策管理、監督環境保護等訴求，如要求參與環境影響評價、要求行政機關履行舉報查處職責等，司法實踐一般認為配合主體的行為對普通公眾的權利義務不產生實際影響，或認為與普通公眾無利害關系，裁定不予受理或駁回起訴。實質參與環境決策管理、監督環境保護是更深層次的公眾參與，是公眾實現環境參與權的核心體現。對該類訴求，如一律以非人民法院受案范圍、不具有原告資格駁回，不利于立法設立環境公眾參與權的目的實現。

法諺“無救濟則無權利”道出了救濟對于權利的關鍵性。環境公眾參與權救濟的可得性體現的是獲得重新審查的機會，是權利救濟的基本前提，若可得性存在障礙，權利救濟則無從談起。在實踐中，公眾傾向于選擇直接通過司法途徑尋求救濟，但實際上獲得司法救濟的機會卻十分有限。同時，在環境公眾參與權配合實現義務主體為法律規定的企事業單位的情形下，因公眾依法有權向環境保護部門舉報，企事業單位不履行法定義務的查處屬于行政機關管理范疇，實踐中幾乎不存在公眾對企事業單位直接提起環境公眾參與權的民事訴訟案件，因此，本文研究的范圍限定在環境公眾參與權配合主體為行政機關的情形。環境公眾參與權具有程序性、公益性等屬性，對其進行司法救濟不能照搬私法救濟模式，故有必要配置資源優化、多元協調、兼顧公平效率的權利救濟體系，確保公眾在未能順利實現環境參與權時及時獲得補救。本文將環境公眾參與權司法救濟可得性作為研究對象，通過對文獻的梳理和實踐案例的分析，發現公眾在獲取環境參與權司法救濟機會方面存在的障礙，以期探索減少可得性障礙的路徑和方法。

二、渠道不暢：環境公眾參與權司法救濟可得性障礙成因分析

權利救濟的可得性障礙，即權利享有主體在尋求權利救濟時遭受的機會障礙。實踐中，公眾一般依據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第九條、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第四十四條規定通過行政、司法等途徑尋求公權力救濟。全國各地環境公眾參與行政復議案件的數量存在較大差異，但行政復議結果服從率一般較高，經過行政復議后進入訴訟程序的案件較少。從理論上講，行政復議由于程序簡便、費用低廉，應當成為行政糾紛解決的主要渠道。實際情況卻是，行政復議的成效很差，受理數量長期徘徊，比訴訟案件少?！送猓姓妥h決定支持申請人的比例……，從《行政復議法》實施前的近30%一路走低，近幾年已降至不足10%，而行政復議維持原行政決議的則一路上升，并穩定在60%以上①謝立斌，仁愷.權利救濟與人格權的憲法保障——中德比較［M］.北京：中國政法大學出版社，2018：46.。在實踐中，公眾一般不會因為行政復議受案范圍和資格限制被駁回復議申請，但大部分公眾選擇直接通過司法途徑進行救濟，然而司法實踐對于環境參與權案件受案范圍及起訴主體資格認定較為嚴格，故我國環境公眾參與權救濟的可得性障礙主要在司法救濟。

（一）環境公眾參與權司法救濟可得性障礙實踐表征

環境公眾參與權司法救濟可得性障礙是指公眾在實現環境參與權的過程中受到阻礙，無法在法官面前提出權利救濟請求。環境公眾參與權司法救濟可得性障礙表現在兩個方面。

一是法院受案范圍限制。由于缺乏明確規定，司法實踐對環境公眾參與權案件是否屬于受案范圍認定不統一，部分案件無法進入實體審判。我國環境公眾參與權主要通過行政機關的配合實現，實踐中以下情形容易被排除司法審查。首先，所涉行政行為因其性質而不具有可訴性，如環境內部行政行為、抽象行政行為以及過程性、保密性行政行為。會議紀要因具有內部性，總體規劃因屬于對不特定對象發布并能反復適用的“抽象行政行為”，被認定不宜通過司法程序進行審查。盡管最高人民法院以指導案例的方式對行政機關內部批復已實際執行并外化為對外發生法律效力的具體行政行為①見最高人民法院指導案例22號魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案。、行政機關在會議紀要中作出的決定行為②吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案［J］.中華人民共和國最高人民法院公報，2003（4）：33-36.等確立為可訴，但是這些指導案例的作用發揮十分有限。排除司法審查的主要理由如下：一些行政行為被認為具有較強專業性，不宜通過司法審查程序監督③見最高人民法院（2019）最高法行申10407號行政裁定書。；申請人申請政府信息公開的目的實際系出于對行政機關工作的監督，應當依法通過其他途徑行使監督權④見江蘇省蘇州市中級人民法院（2019）蘇05行終662號行政裁定書。等。其次，在行政行為對公眾權利義務實際影響的認定上作限縮解釋。依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第十項規定，對原告權利義務不產生實際影響的行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。對于公眾要求行使實質意義上環境參與權所對應的行政機關的履職行為或不作為，司法實踐一般認為對原告權利義務不產生實際影響，如認定行政機關違法事實的查處行為對原告權利義務不產生實際影響⑤見廣州鐵路運輸中級法院（2020）粵71行初315號行政裁定書。，不符合人民法院受理案件的條件。

二是起訴資格限制。雖然環境公眾參與權具有公益性質，但根據現行立法，普通公眾無法基于環境參與權提起公益訴訟，法院在審理時通常對“起訴資格”作嚴格限縮認定。我國訴訟法對起訴資格認定采用“利害關系”標準，《中華人民共和國民事訴訟法》要求的是與案件有直接利害關系，《行政訴訟法》要求的是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，如普通公眾僅以參與環境事務管理、幫助克服市場失靈與政府失靈、維護環境公共利益為目的而提起環境訴訟，一般被認定不具有起訴資格。雖然現行《政府信息公開條例》將“自身生產、生活、科研等特殊需要”申請條件予以刪除，公眾依法申請環境信息公開不再需要提供自身需要證明，司法實踐中對環境信息公開案件起訴資格的認定亦不存在太大障礙，但在大量環境管理活動參與、環境監督舉報案件中，普通公眾被認定因出于公益目的而提起訴訟，不具有原告資格。典型認定如下：起訴人提供的證據不能證明其自身合法權益受到損害，政府是否履行法定職責與其沒有行政法上的利害關系⑥見山西省高級人民法院（2020）晉行終337號行政裁定書。；依據現行法律規定，僅法律授權的人民檢察院、符合法定條件的社會組織才有權提起環境公益訴訟，環境公共利益是權利的反射，不是個人權利。為了防止出現民眾訴訟，法律并不認可作為公眾之一部分、僅具有反射利益的個人具有訴權⑦見最高人民法院（2018）最高法行申2975號行政裁定書。。

（二）環境公眾參與權司法救濟可得性障礙現象解釋

從司法實踐可以看出，法院在處理環境公眾參與案件中采取了較為審慎的認定方式，究其深層次原因，主要有以下幾個方面。

一是可救濟權利的立法限定。公民欲求得權利救濟，首先應當是其“主觀權利”受到了侵害。所謂的主觀權利，指的是設定該權利的憲法或其他法律規范之目的是否在于保護相關人的權利⑧劉飛.德國公法權利救濟制度［M］.北京：北京大學出版社，2009：12.。根據現行立法規定，雖然環境公眾參與權具有環境公共利益屬性，但立法沒有明確普通公眾可以基于環境公眾參與權所享有的環境公共利益而提起訴訟的權利，因此，普通公眾僅出于維護環境公共利益的目的，實踐中會因起訴資格的限制而被駁回起訴。

二是環境公眾參與權可訴性存疑。環境公眾參與權不可訴的理由在于，環境公眾參與權是宣示性的權利、原則上的權利或者道德上的權利，或認為環境權包括環境公眾參與權的實現受到社會資源的限制，無法從根本上得到保障，且環境公眾參與權屬于立法與行政范疇，不適宜由司法機關執行，司法機關的能力不足以保障環境公眾參與權的實現等。因此，一些法院對環境公眾參與權案件認定較為謹慎。

三是訴前程序不完善。歷史和經驗都已經表明，中國民眾從來都不缺乏對自己利益作出判斷和根據環境變化調整其行為方式的實用理性①梁治平.論法治與德治［M］.北京：九州出版社，2020： 125.。行政復議機關與被申請人之間行政上層級制的利害關系（如請示、匯報等），足以引起申請人對行政復議機關中立性的合理懷疑。行政復議需要由申請人提出申請，如果申請人對行政復議機關的中立性疑心重重，那么他們可能會直接到法院或者其他地方去尋求權利救濟（如信訪）②章劍生.論作為權利救濟制度的行政復議［J］.法學，2021（5）：47-59.。行政復議非獨立于行政系統，公信力容易受到質疑，且立法沒有關于行政前置的強制性規定，大部分公眾選擇直接通過司法途徑救濟，但法院出于避免濫訴惡訴的考慮，或以尊重行政判斷權為由將案件拒之門外。由此，帶來以下后果。首先，救濟渠道不暢通。司法救濟渠道受到受案范圍和起訴資格的限制，致使公眾訴求無法順利進入司法實質審查程序。其次，救濟資源不優化。公眾徑直選擇司法途徑，致使行政救濟資源無法充分發揮作用，且由于缺乏救濟途徑的協調配置，救濟體系整體不平衡，加重了司法“案多人少”負擔，公眾獲得司法救濟的機會減少。

三、權利訴訟：保障環境公眾參與權司法救濟可得性原則闡釋

環境公眾參與權司法救濟首先表現在獲得司法救濟機會方面，國家應當為環境公眾參與權人提供獲得司法救濟的資源和程序。為確保公眾基于環境參與權獲得充分的司法救濟，應遵循以下原則。

（一）權利必須救濟原則

無救濟即無權利，有權利必有救濟，是法治社會的至理名言和人權保障的金科玉律。立法如若未配置相應救濟制度與程序，只會導致環境公眾參與權的空置。如果公民的權利被侵犯，卻“有冤無處申”或者“告狀無門”，那么公民就極有可能采取非法治的甚至是暴力的方式“自力救濟”，而這無疑會直接危害正常的社會秩序③汪勁、吳衛星、嚴厚福，等.類型化視角下的環境權利研究［M］.北京：北京大學出版社，2020：88.。公眾即便在知情的情形下表達了價值與理性方面的參與意見，如果缺乏環境行政決策部門應有的回應和尊重，并且不能獲得相應的司法救濟，那么任何公眾參與的制度設計在最終意義上都屬于空中樓閣④朱謙.公眾環境行政參與的現實困境及其出路［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2012（1）：34-41.。反之，若能使公眾對于有爭議的程序行政行為及時訴諸司法，不僅可以使公眾參與落到實處，也能最大程度地減少體制外的抗爭所引發的社會成本⑤沈躍東.論程序行政行為的可訴性——以規劃環境影響評價公眾參與為視角［J］.行政法學研究，2012（3）：9-16.。因此，環境公眾參與權是法律明文規定的權利，非僅是道德上的權利，應提供相應司法救濟機會。提供司法救濟的機會包括三層含義。

一是立法明確救濟權利。公眾要求司法救濟審查須有立法依據。國際上涉及環境公眾參與權的《奧胡斯公約》⑥Convention On Access To Information， Public Participation In Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters，1998年6月25日在丹麥奧胡斯市舉行的歐洲環境進程第四次部長級會議上通過。、《巴厘準則》⑦Guidelines for the Development of National Legislation on Access to Information ，Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters，2010年由聯合國環境規劃署理事會、全球部長級環境論壇在印度尼西亞巴厘島通過。、《埃斯卡蘇協定》⑧The Regional Agreement on Access to Information， Public Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and Caribbean，2018年3月4日在哥斯達黎加埃斯卡蘇通過。均將訴諸法律作為環境公眾參與權的第三大支柱，規定公眾有權獲得獨立的法院或其他機構的公正審查（has/have access to a review procedure or the right of access to justice），包括對環境知情權、參與環境決策權的救濟以及有權提起環境公益訴訟。立法明確環境公眾參與權可以進行司法救濟，能夠消除對環境公眾參與權可訴性的疑慮，統一司法實踐做法。

二是提供并合理分配救濟資源。從保障環境公眾參與權的角度來看，國家作為權利救濟的責任主體，應當為公眾提供一定的救濟機構和服務，并賦予公眾相對自由的選擇權利?！皺嗬葷拇_不是司法權可以完全壟斷的，……行政權領域也并不少見?！雹僬聞ι?論作為權利救濟制度的行政復議［J］.法學，2021（5）：47-59.因此，應合理配置訴訟與非訴救濟資源，方能確保權利人獲得充分的救濟保障。首先，應當提供多樣有效的行政救濟服務。環境公眾參與權很多時候需要行政機關配合實現，行政途徑救濟具有專業性、高效性及便捷性等優勢，應賦予公眾向作出或依法應當作出一定行政行為、負有環境管理職能的本級、上級或特定行政機關提出救濟請求的權利，且公眾可自主選擇國家提供的行政救濟種類。例如，意大利存在多種類型行政申訴，有向作出有爭議行為行政機關的上級提出的典型申訴（hierarchical appeal）、向非上級機關提出的非典型申訴（atypical hierarchical appeal）、向作出爭議行為行政機關本身提出的反對申訴（opposition appeal），對于上述任何一種申訴的決定均可以向共和國總統提出特別復議或向司法系統提出訴訟②Milieu Ltd. Measures on access to justice in environmental matters （Article 9（3）） Country report for Italy［R/OL］.［2023-07-10］.https：//ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm.。其次，可以探索建立準司法機構。整合行政與司法救濟資源和優勢，由有關行政機關與司法機關人員組建準司法機構，從專業性和合法性方面進行審查，在程序上給予當事人便利，縮短審查時限。準司法機構可具有調解、向行政機關及司法機關提出建議等職權，其機構決定可訴。例如，在馬耳他，針對環境和規劃局的決定，可向專門的準司法機構——環境規劃審查庭提出申訴，申請時限為行政決定作出之日起30天內，或行政強制決定作出之日起15天內，也可以在同一時限內向環境和規劃局提交復議申請，并在收到環境和規劃局的復議決定之日起30 天內向環境規劃審查庭提出申訴。環境規劃審查庭受理申請后3 個月內舉行首次聽證，針對環境規劃審查庭的決定可在20 天內向法院提起訴訟③The Environment and Development Planning Act［Z/OL］.［2023-04-08］. https：//www.mta.com.mt/en/file.aspx？f=31937.。

三是司法救濟作為最后防線。司法救濟是國際公認的最權威的救濟，也是實際上各國法定的最后救濟手段，因而具有國際普適性。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，對環境公眾參與權的保障最為權威、充分。截至2021年12月，全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）共有環境資源審判專門機構2149個，其中，環境資源審判庭649個、合議庭（審判團隊）1285個、人民法庭（巡回法庭）215個④呂忠梅，張忠民.環境司法2021：推動中國環境司法體系建設邁向新征程［R/OL］.（2022-06-05）［2023-07-05］. https：//www.court.gov.cu/upload/file/2022/06/05/10/38/20220605103822_33041.pdf.。法院體系已具備環境公眾參與權案件審理所要求的較強專業化審理能力。環境公眾參與權受到阻礙，通過司法途徑救濟具有可行性，可作為補充性、兜底式救濟途徑。公眾不服行政救濟決定的，依法可提起行政訴訟。對于涉及重大項目的環境許可、環境影響評價批復等案件，可賦予公眾直接尋求司法救濟的權利。公眾針對最高行政機關決定提出質疑的案件，因其沒有更高一級行政機關可以申訴，公眾亦可直接尋求司法救濟。在司法辦案效率上，可從提升專業化審理水平、分流繁簡案件等方面提高。

（二）權利救濟對應原則

權利救濟機制設置要與權利內容、權利功能相適應。環境公眾參與權救濟應適用區別于傳統民法意義上私益性、實體性權利的救濟。首先，根據環境公眾參與權的公益性，應對受案范圍、原告資格有較為寬泛的認定。其次，根據環境公眾參與權的程序性，應提供便于權利恢復和補救的程序性救濟措施。實際參與了一定的環境管理程序的公眾應比未參加任何管理程序的公眾獲得更多的司法救濟機會。同時，應注重訴前賦予行政機關修正其行為的權力，將未經修正的行政行為暫時排除司法審查。例如，在波蘭，要求提起訴訟之前窮盡行政救濟，且規定行政復議是向作出行為行政機關的上級提出，但是必須通過作出行為的行政機關提出。如果接受行政行為的各方當事人均提出復議，原作出行政行為的機關可以改變行政決定，終止復議程序。原行政機關再次作出決定后，當事人還是通過原行政機關提出復議，而不能提起訴訟①Prawo o post?powaniu przed s?dami administracyjnymi［EB/OL］.［2023-07-08］. https：//isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp？id=WDU20021531270.。最后，適用適當的司法審查程序。我國目前有關環境公眾參與權的案件中，適用環境公益訴訟程序的案件數量非常少，但群體性案件比較多，可以根據案件的影響力范圍依法適用環境公益訴訟程序，以拓展環境公眾參與權司法救濟的范圍。

（三）便捷及時高效原則

我國環境基本法與單行法均存在為公眾參與和監督環境保護提供便利、及時、高效的保障性規定，訴訟便捷程度、訴訟成本也是保障環境公眾參與權主體獲得救濟的重要方面。為確保環境公眾參與權享有主體獲得充分有效的救濟，提供公權力救濟的機構亦應當遵循上述規定。首先，環境公眾參與權救濟應便民、及時，體現在公眾易于獲得的線上線下服務、非昂貴的費用負擔等方面。例如，丹麥有專門的委員會系統，可以通過網絡處理案件，公眾如申訴成功，則費用返還。雖然丹麥國家憲法賦予法院審查所有行政案件的權力，但絕大多數公眾選擇更為便捷的委員會系統尋求救濟。其次，應注重環境參與權救濟案件審查或復查的效率。從各國實踐來看，行政復議期限一般為1～2個月，特殊情況可以延長，而司法審查期限一般在半年左右。鑒于環境公眾參與權的程序性，該類案件的司法審查期限可在現有規定基礎上予以進一步縮短。

四、銜接拓展：環境公眾參與權司法救濟障礙的紓解方案

一國的權利救濟體系是有機統一的，每個組成部分都有其不同的存在形式與功能，需要在不同的救濟程序之間建立良性的互動關系，有助于發揮權利救濟的整體性功能②韓大元.簡論“權利救濟程序窮盡”原則的功能與界限［J］.南陽師范學院學報，2007（5）：1-3.。根據救濟可得性原則要求，應暢通環境公眾參與權的司法救濟渠道，強化訴訟救濟與非訴救濟的銜接和協調，提供對應性救濟措施和便捷及時高效救濟服務。

（一）強化訴與非訴銜接

我國進入司法程序的大部分環境公眾參與權案件未經行政程序，未利用好行政救濟資源，而少數先行行政救濟的案件，糾紛化解效果較好。目前，我國立法對該行政救濟與司法救濟途徑的順位和銜接問題規定并不完善，因此，應注重推動兩類救濟的有機銜接、相互配合，依法、公正、高效化解環境公眾參與權救濟矛盾糾紛。例如，《奧胡斯公約》對于環境公眾參與權訴諸法律的立法模式主要有以下幾種。第一種是既可選擇行政救濟，也可選擇司法救濟。很多國家規定公眾可以自由選擇救濟方式，不要求窮盡行政救濟。第二種是申請司法救濟之前必須窮盡行政救濟，如奧地利、比利時、捷克共和國、德國、匈牙利、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞和斯洛伐克等國③EPSTEIN Y. Access to justice： remedies article 9.4 of the Aarhus Convention and the requirement for adequate and effective remedies， including injunctive relief［EB/OL］.［2023-07-08］.https：//unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/a.to.j/AnalyticalStudies/Remedies_ReportYE_100311.pdf.。第三種是特殊案件必須窮盡行政救濟。例如，法國一般情況下不要求窮盡行政救濟，但是法律有特別規定的情形下（如涉及環境信息的案件），必須首先向行政文件查閱委員會（commission d'accès aux documents administratifs）提出申請①Milieu Ltd. Measures on access to justice in environmental matters （Article 9（3）） Country report for France［R/OL］.［2023-04-10］.https：//ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm.。第四種是特殊案件只能選擇司法救濟。例如，希臘的行政作為案件可以通過行政救濟，而行政不作為案件只能通過司法救濟②Milieu Ltd. Measures on access to justice in environmental matters （Article 9（3）） Country report for Greece［R/OL］.［2023-04-10］.https：//ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm. see the Law 2690/1999 （Code of Public Administration），article 24.。總的來看，各國公眾一般選擇行政救濟作為首要救濟途徑，其中一個重要的原因在于行政救濟的效率更快，而選擇司法救濟的少數國家的公眾也把司法效率作為重要的參考因素。失勢一方選擇司法救濟的原因主要看重司法救濟的糾錯功能。針對我國實踐中存在的環境公眾參與權公權力救濟體系不完善的問題，一方面要充分利用好行政救濟資源，另一方面要確保司法機關作為環境公眾參與權保障的最后防線。實踐中司法機關撤銷行政復議機關的案件數較少，行政機關充分具備處理環境公眾參與權案件的專業能力。公眾優先行使行政救濟權利，有利于行政機關修正其行政行為，減少救濟資源成本，緩解當前法院 “案多人少”的困頓。因此，對于一般公眾環境參與案件，行政救濟前置是十分必要的。建議建立環境公眾參與權行政救濟優先機制，將《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第三條規定的公民環境信息獲取權救濟應先行行政救濟的理念拓展到環境公眾參與權其他權利形態的救濟?？梢幎?，一般情況下公眾在行使環境參與權受阻時，應先向作出行政行為的行政機關或其上級機關提出復查申請。公眾不服行政機關作出的復查決定的，有權在一定期限內提起訴訟，申請司法機關審查。

（二）拓展認定可訴范圍

環境公眾參與權救濟途徑不暢通主要發生在參與環境保護權與監督環境保護權的司法救濟范圍。根據對應性原則，應相應地拓展司法救濟的范圍和力度。

一是拓寬法院受案范圍。在多數情況下，環境公眾參與權依賴行政機關通過履行環境職責來實現，故司法救濟大多通過行政訴訟程序進行。可訴性行政行為應當滿足三個主要條件：第一，行政行為性質條件，具備法律效力性、外部性、成熟性等特性；第二，后果性條件，行為產生不利影響或可能造成環境損害；第三，必要性條件，行政機關內部審查不足以滿足救濟要求，需要司法介入審查。據此，會議紀要僅是環境行政決策行為的載體，是否可訴應當考察會議紀要作出的環境決策行為的性質、后果和訴訟的必要性。不能將涉及會議紀要的環境公眾參與權案件籠統地排除在法院受案范圍之外。具有明確的指向性和外部效力范圍、屬于成熟性的會議紀要應當認定具有可訴性。環境總體規劃實施對當地公眾生產生活產生一定的影響，立法規定擬規劃時應當征求當地公眾意見，并將公眾意見作為規劃修改、審批的重要依據。當地公眾因環境參與權未順利實現時，應當允許其提起訴訟，尋求司法救濟。此外，可以寬泛認定行政行為對公眾產生的影響來認定法院受案范圍。例如，在生態環境領域，雖然有時作出環境管理行為或不作為的行政機關不直接與公眾產生法律關系，但該環境管理行為或不作為有可能通過環境媒介對公眾產生影響，這種影響與公眾所處的地理位置、行政行為與不作為的法律效力范圍有關。行政機關未依法履職且未作出具有實質處理內容的答復，實際上影響了公眾的實質性環境參與權的實現。故在認定是否屬于排除司法審查的行政行為時，應當考慮上述情形。

二是拓展起訴資格認定。對于原告起訴資格，司法實踐一般采用公益私益區分標準認定是否具有利害關系，即起訴人只有自身合法權益被侵害的前提下才有權提起訴訟。但是，環境公眾參與權本身是為環境公共利益而設立，如要求享有私益才能起訴，不符合法律邏輯。而且，公益私益目的屬于主觀性判斷，難度較大，有的案件中公眾的訴求既包括涉及環境公共利益的履職訴求，也包括專屬其自身的答復性訴求。現代國家中的所謂公共利益，最終不過是私人利益的集合而已，因而私人利益與公共利益的區分在原理上是難以成立的①呂忠梅.再論公民環境權［J］.法學研究，2000（6）：129-139.。因此，公益私益區分標準不能適應環境公眾參與權案件中利害關系的認定。環境公眾參與權屬于程序性權利，公眾所享有的權利在于獲取信息、提出建議、提醒違法行為存在等程序性方面，公眾并無實質決策權。立法設立環境公眾參與權的目的在于通過公眾的參與，更好地維護環境公共利益。司法審查的關鍵是否存在影響環境公共利益的事項，而非何人提起審查。因此，沒有必要對原告主體設置過多的障礙?？梢酝ㄟ^對訴訟法要求的“利害關系”的寬泛認定，實現環境公眾參與權案件起訴資格的拓展。首先，以更為廣泛的地理上的范圍來認定利害關系；其次，寬泛認定環境舉報人與所訴環境事項的聯系；再次，增加“程序上的聯系”認定標準，從而給參與過環境管理程序的公眾主體以提起訴訟的權利。

（三）依法適用公益訴訟

公眾訴諸環境司法救濟的權利主要有公益訴訟和私益訴訟兩種途徑②王宏. 我國環境行政公眾參與權的規范完善［D］.重慶：西南政法大學，2018.。利益組織化可以使分散個體分擔集體行動的成本，分享行動的受益，并且通過組織化的激勵、制約機制，協調個體的行動步驟、節奏和方向③朱謙.公眾環境行政參與的現實困境及其出路［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2012（1）：34-41.。環境公眾參與權案件多屬于涉及公共利益且群體性易發多發案件類型，但實踐中適用環境公益訴訟程序審理的環境公眾參與權案件數量非常少，主要原因在于目前我國對于有權提起環境公益訴訟案件的主體有嚴格的限制。環境公眾參與權司法救濟、環境公益訴訟均屬于訴訟類型，但對二者的分類基于不同的基礎和標準。環境公眾參與權司法救濟是針對訴訟事項而言，理論上可以作為一種案件的案由而存在，而環境公益訴訟是一種特殊的訴訟程序，必須搭配一定的案件事項才能作為案件的案由。在侵害環境公眾參與權案件中，也可能存在涉及重大環境公共利益，影響范圍較大，對于環境保護意義重大，屬于立法規定的可以適用環境公益訴訟程序審理的“重大”案件。符合法律規定的提起主體可以代表公眾提起環境公益訴訟，對環境公眾參與權進行司法救濟。

五、結 語

在環境立法法典化的背景下，研究環境公眾參與權司法救濟問題適逢其時。環境權是環境法典的核心規范范疇，環境公眾參與權是程序性環境權，應作為環境法典的重要內容。以環境公眾參與權為基礎的環境保護范式，體現了多元共治的現代環境治理理念。司法救濟是環境公眾參與權最強有力的保障途徑，環境公眾參與權司法救濟應在環境法典編纂中得以體現。立法明確規定環境公眾參與權司法救濟有助于保障環境公眾參與權的順利實現，監督環境行政機關依法行政，促進生態環境的有效保護。在現有司法認定的基礎上拓展人民法院受案范圍、拓寬認定原告起訴資格，可以增加環境公眾參與權案件獲得必要、充分司法審查的機會，更好地發揮司法在生態環境保護中的重要作用，是嚴密防控環境風險、全方位加強生態環境保護的重要途徑，也是健全現代環境治理體系、實現人與自然和諧共生的重要方面。