涼山州易地扶貧搬遷新型社區(qū)治理存在的問題及對策分析

范林艷 蔡昌艷 馬衍陽

基金項目：四川省哲學社會科學重點研究基地——社會治理創(chuàng)新研究中心項目“四川民族地區(qū)易地扶貧搬遷新型社區(qū)治理問題研究”（SHZLYB2214）；四川民族山地經(jīng)濟發(fā)展研究中心項目“涼山州新型社區(qū)移民嵌入式發(fā)展的形成機理研究”（SDJJ202201）。

作者簡介：范林艷（2001-），女，漢族，四川廣安人，在讀本科，研究方向為電子商務。

通信作者：蔡昌艷（1987-），女，漢族，四川西昌人，在讀博士，講師，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟社會問題。

馬衍陽（1981-），女，彝族，四川甘洛人，碩士，副教授，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟社會問題。

摘要：2017年12月，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)“要有序推進易地搬遷扶貧，讓搬遷群眾搬得出、留得下、能致富，真正融入新的生活環(huán)境”。隨著各地安置社區(qū)的建設(shè)、搬遷任務的全面完成，工作重心逐步轉(zhuǎn)入后續(xù)持續(xù)階段，涼山州政府多次強調(diào)要加強社區(qū)治理等后續(xù)扶持工作，千方百計推動移民群體生產(chǎn)生活水平，堅決防止安置點返貧現(xiàn)象發(fā)生。文章對涼山州易地搬遷新型社區(qū)治理取得的成效進行總結(jié)，并找出易地搬遷社區(qū)治理中存在利益訴求矛盾較為突出、生計發(fā)展任重道遠、社會適應難度較大、基礎(chǔ)設(shè)施利用不充分、社區(qū)治理現(xiàn)代化落地較難等問題，提出加強信息溝通，緩解利益訴求矛盾；加大就業(yè)幫扶，解決移民生計問題；積極主動引導，幫助移民適應社區(qū)治理；完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強安置社區(qū)服務供給能力；貫徹“多元共治”理念，構(gòu)建社區(qū)現(xiàn)代化治理體系等對策建議。

關(guān)鍵詞：易地搬遷；新型社區(qū)；治理問題；涼山州

文章編號：1674-7437（2023）12-0010-04? ? ? 中國圖書分類號：F323.8? ? ? 文章標識碼：A

2017年12月，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)“要有序推進易地搬遷扶貧，讓搬遷群眾搬得出、留得下、能致富，真正融入新的生活環(huán)境”[1]。易地搬遷安置點作為精準扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作為鞏固拓展脫貧攻堅成果的重中之重，是解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的重要途徑。涼山州是四川民族地區(qū)易地搬遷安置點較多的地區(qū)，是研究社區(qū)治理建設(shè)情況以及社區(qū)存在問題的典型代表地區(qū)。隨著各地安置社區(qū)的建設(shè)、搬遷任務的全面完成，工作重心逐步轉(zhuǎn)入后續(xù)持續(xù)階段，涼山州政府多次強調(diào)要加強社區(qū)治理等后續(xù)扶持工作，千方百計推動移民群體生產(chǎn)生活水平，堅決防止安置點返貧現(xiàn)象發(fā)生。文章將深入分析涼山州易地搬遷新型社區(qū)治理存在的問題并提出可行的對策建議，進一步提高易地搬遷安置社區(qū)的基層治理水平。

1? ?涼山州易地搬遷新型社區(qū)基本情況

涼山州是我國最大的彝族聚居區(qū)，位于四川省西南部，全州總面積6.04萬km2，常住人口489.1萬人，下轄2個縣級市，14個縣，1個自治縣。 涼山州地處大雪山邊緣地帶，地質(zhì)災害頻發(fā)易發(fā)、交通不便、信息不暢。易地搬遷是實現(xiàn)貧困群眾跨越式發(fā)展的根本途徑，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、徹底解決“一方人不能被一方水土養(yǎng)活”問題的重要途徑。據(jù)涼山州政府網(wǎng)站顯示，涼山州十三五期間累計建成安置點1 468個，搬遷群眾7.44萬戶，共35.32萬人，占全省的25.97%。地方政府積極開展提升易地搬遷安置社區(qū)治理效能、持續(xù)推進移風易俗、開展“美麗鄉(xiāng)村”人居環(huán)境整治大行動等，社區(qū)治理機制基本完善，社區(qū)治理水平大大提高[2]。

2? ?涼山州易地搬遷新型社區(qū)治理成效

2.1? ?組織體系更加完善

2.1.1? ?黨建引領(lǐng)：“黨建+”打造基層治理堡壘

堅持黨建引領(lǐng)，構(gòu)建“黨建+”的集中安置點基層治理模式，首先要建強集中安置點的基層黨組織這個戰(zhàn)斗堡壘[2]。基層黨組織必須在易地搬遷安置點建設(shè)與管理各項工作中牽頭抓總，成為堅強的領(lǐng)導核心。按照州委要求，全州易地搬遷集中安置點根據(jù)居住環(huán)境、生產(chǎn)生活條件、后續(xù)發(fā)展等實際，積極探索完善安置點基層組織體系。

2.1.2? ?覆蓋建立群團組織和其他經(jīng)濟社會組織

涼山州各社區(qū)分別配套成立共青團、社區(qū)婦聯(lián)和民兵等自治組織，成立以志愿服務、養(yǎng)老服務、特殊人群關(guān)愛等為主要工作任務的社會組織，成立集體經(jīng)濟組織，引導社會各方面各年齡階層居民、經(jīng)濟組織積極參與安置社區(qū)治理。部分社區(qū)的工作人員還制作了居民入住指南，開展搬遷入住培訓、民兵演練巡邏等活動，創(chuàng)建和諧安全的社區(qū)居住環(huán)境，推動安置社區(qū)實現(xiàn)多元組織共治，引導群團組織和社會組織力量參與安置社區(qū)治理，依托青年之家等平臺，轉(zhuǎn)變搬遷群眾守舊的思想觀念，促進新城鎮(zhèn)移風易俗工作[3]。

2.2? ?民生資源更加健全

2.2.1? ?健全公共服務體系

涼山州積極全面落實以遷入地為主、遷出地配合的民生保障體系，主動為居民戶口分離的搬遷居民辦理遷入地居住證，與當?shù)厝罕娤硎芡让裆铡４蟛糠稚鐓^(qū)以社區(qū)黨群服務中心為依托建成辦事大廳，開設(shè)各類公共服務窗口，開通安置社區(qū)服務熱線、微信公眾號等方式，方便群眾咨詢易地搬遷政策，了解戶籍管理、就學就業(yè)等辦事流程、具體工作事項等，推動提高各縣政務辦理高效性和便民性，力爭讓居民一次就辦理好相關(guān)事項，積極推行“一站式”服務。

2.2.2? ?健全教育衛(wèi)生體系

涼山州各縣根據(jù)安置社區(qū)的位置條件及需求調(diào)整教學資源供需布局，安置社區(qū)分別在周邊新建、改擴建中小學、幼兒園，建設(shè)教育園區(qū)，確保新遷入的居民中適齡學生就近就地入學；積極完善社區(qū)公共衛(wèi)生服務體系，新建和依托原有機構(gòu)覆蓋的醫(yī)療服務點，均被納入醫(yī)保定點，均能提供醫(yī)療保障直接結(jié)算服務。

2.3? ?助民增收成效顯著

2.3.1? ?大力培育產(chǎn)業(yè)

在各安置社區(qū)根據(jù)就業(yè)需求規(guī)劃建設(shè)“幫扶車間”和“幫扶基地”等，加大以獎代補的政策支持，大力發(fā)展區(qū)域民族特色產(chǎn)業(yè)，鼓勵居民積極發(fā)展彝繡、漆器等民族手工業(yè)。涼山州易地搬遷集中安置點200人以上有220多個，配套建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)15個、幫扶車間（基地）11個，為脫貧群眾創(chuàng)造提供大量就業(yè)崗位[4]。

2.3.2? ?推動就業(yè)創(chuàng)業(yè)

各縣分別在安置社區(qū)周邊設(shè)立了就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務站，針對性開展“送崗到人”服務，開展就業(yè)技能培訓并依據(jù)培訓技能進行勞務輸出，社區(qū)干部積極鼓勵居民利用產(chǎn)業(yè)扶持基金和產(chǎn)業(yè)周轉(zhuǎn)金開展創(chuàng)業(yè)工作，并按照不低于安置社區(qū)人口5%的比例設(shè)置了保安、保潔員、水利巡管員等公益性崗位，優(yōu)先安排大齡、殘疾人等無法外出務工人員及其脫貧戶家中的主要勞動力，實現(xiàn)移民群體就地就近務工，有效解決了安置社區(qū)居民的就業(yè)務工問題，通過不同方式拓寬就業(yè)渠道，增加移民群體的收入。

3? ?涼山州易地搬遷新型社區(qū)治理存在的問題分析

雖然脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得全面勝利，“最后的深度貧困堡壘”被順利攻克，但是易地搬遷安置點治理與發(fā)展的任務依然十分艱巨[3]。

3.1? ?易地搬遷領(lǐng)域的利益訴求矛盾較為突出

村鎮(zhèn)就近安置與縣城集中安置之間有矛盾。易地搬遷主要采取村鎮(zhèn)就近安置和縣城集中安置兩種方式。安置點社區(qū)住房依據(jù)不同人口數(shù)分配不同面積的房屋，搬遷戶按每人3 000元每戶不超過10 000元的標準，繳費后搬入安置點社區(qū)。雖然住房面積和繳費標準一致，但是由于移民群體對安置點社區(qū)有不同偏好，縣城集中安置點因區(qū)位好地價高受到追捧，而村鎮(zhèn)集中安置點則因地勢偏地價低遭到嫌棄[5]。

3.2? ?易地搬遷移民群體的生計發(fā)展

一是農(nóng)民與土地的緊密聯(lián)系被割裂。為保證安置點的“入住率”和“生活痕跡”，地方政府在非常時期采用非常措施，將移民群體老家的危舊土坯房推倒“復墾”。易地搬遷將脫貧戶從大山遷移到縣城，有的安置點社區(qū)和自家土地隔山相望，有的縣城安置點離自家土地幾公里，一定程度上割裂了農(nóng)民和土地的聯(lián)系[6]。生產(chǎn)方式的驟變讓移民群體手足無措，雖然安置點社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施便捷了，但由于農(nóng)民保留原有的生活方式，普遍面臨“農(nóng)具怎么放”“牛羊關(guān)哪里”“土豆怎么存”等問題，不少人反映集中安置點的生活不方便。

二是工作要求與移民知識技能不匹配。涼山州圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)保障制定了具體規(guī)劃，但是移民群體普遍存在文化程度偏低、年齡結(jié)構(gòu)不優(yōu)、就業(yè)情況不理想等問題。外出務工是涼山群眾增收的主要來源，但移民群體外出務工機會少、持續(xù)工作時間短。現(xiàn)代種植養(yǎng)殖、幫扶車間基地是新的就業(yè)渠道，但一些移民群體因知識技能欠缺而難以勝任。

3.3? ?易地搬遷移民群體的社會適應難度較大

一是從“山間村寨”到“縣城小區(qū)”的生活環(huán)境不適應。移民群體從山間村寨遷徙到縣城小區(qū)，由于易地搬遷的速度快、范圍廣，移民群體缺少緩沖過程和過渡階段，短期內(nèi)難以完成“斷崖式”的社會轉(zhuǎn)型，需要較長時間才能完成適應和融入的過程。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，移民群體對易地搬遷看法各異，一些移民群體表示，十分懷念無羈無絆的山間村寨，不喜歡受人管束的縣城小區(qū)。

二是從“家支幫扶”到“物業(yè)管理”的社會組織方式不適應。集中安置點破了深度貧困問題和傳統(tǒng)家支文化的束縛，建立了鞏固脫貧成果和推進鄉(xiāng)村振興的基層堡壘。由于遷出地與遷入地之間的基礎(chǔ)條件、生活環(huán)境、文化背景差異巨大、移民群體受規(guī)模龐大的家支文化影響深，導致該群體社會適應的難度較大。盡管地方政府在易地搬遷過程中刻意打碎了原有的“家支鏈接”，但是家支紐帶也有通過“串聯(lián)”而復原的跡象，對安置點的治理與發(fā)展形成一定阻力。

3.4? ?易地搬遷安置點基礎(chǔ)設(shè)施待完善

易地搬遷安置點基礎(chǔ)設(shè)施存在著利用不充分的問題。盡管已經(jīng)進行了大規(guī)模的配套基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，但這些設(shè)施未能發(fā)揮其最大潛力。例如，道路建設(shè)雖然已經(jīng)完成，但配套的公共交通工具數(shù)量不多，開通的車次較少；安置點規(guī)模較大，供水、供電和通訊設(shè)施可能存在維護不善或管理不當?shù)那闆r，部分安置點存在經(jīng)常斷水的情況；教育、醫(yī)療機構(gòu)缺乏足夠的師資和醫(yī)護人員不能滿足社區(qū)的生活需求。這些問題凸顯了不僅需要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要有效地進行規(guī)劃和管理，以確保這些資源得到充分的利用，為居民提供更好的生活條件和發(fā)展機會。

3.5? ?易地搬遷安置社區(qū)治理現(xiàn)代化落地較難

一是治理理念和自治能力明顯脫節(jié)。盡管涼山州啟動了易地搬遷集中安置新型社區(qū)治理各種行動計劃，大多數(shù)安置點成立了紅白理事、巾幗服務、禁毒防艾等自治組織，但組織內(nèi)的運行機制和組織間的聯(lián)動機制不夠完善，社區(qū)自治理念更新而移民自治能力滯后，移風易俗工作難度較大。不少安置點社區(qū)存在移民群體的戶籍所在地和實際居住地不一致問題，造成就學、就醫(yī)、社保、醫(yī)保等基本公共服務發(fā)生斷檔。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，安置點亂扔垃圾、隨地吐痰、隨處圍坐等不文明行為時有發(fā)生。

二是社區(qū)建設(shè)和物業(yè)服務成本高。盡管涼山州要求各縣通過物業(yè)服務公司加強集中安置點的物業(yè)管理，移民群體要按照相關(guān)規(guī)定繳納水電氣和物業(yè)管理等費用，縣（市）結(jié)合實際情況給予相應的優(yōu)惠補貼。但是，各縣因財政窘迫而存在較大的資金缺口，移民群體因收入微薄而難以為物業(yè)管理買單。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，安置點的水、電、氣、路、網(wǎng)絡等公共基礎(chǔ)設(shè)施有待進一步完善，社區(qū)黨群服務平臺、基層綜治中心、雪亮工程、天網(wǎng)工程等便民服務設(shè)施有待進一步優(yōu)化，物業(yè)管理水平、社區(qū)服務能力、有待進一步提升。

4? ?涼山州易地搬遷新型社區(qū)治理對策建議

4.1? ?加強信息溝通，緩解利益訴求矛盾

為了解決易地搬遷領(lǐng)域的利益訴求矛盾問題，首先需要加強社區(qū)宣傳推廣，拓寬政府與居民之間的信息溝通渠道，以幫助居民更好地理解各種安置方式的利弊，防止矛盾的發(fā)生。一是利用政府或者部門的門戶網(wǎng)站、社交媒體賬號等官方途徑主動公開有關(guān)搬遷安置的信息，包括各種方式的福利待遇、居住環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面內(nèi)容，確保居民能夠獲得準確和全面的信息。二是組織社區(qū)教育活動，針對易地搬遷的各種安置方式進行宣傳和解釋。通過舉辦座談會、研討會、宣傳展覽等形式，讓居民能夠深入了解不同搬遷政策的影響；利用各類媒體，如電視、廣播、社交媒體等，向廣大居民傳遞與易地搬遷相關(guān)的信息，以多樣化的方式提高認知度。三是為了解決利益訴求矛盾，應該開展社區(qū)咨詢和決策參與，讓搬遷群體能夠參與決策過程，增加他們對安置方式的認同感，促進協(xié)商破解居民需求矛盾。通過設(shè)立移民代表和咨詢機構(gòu)，代表移民群體與社區(qū)管理者對話，提供法律咨詢、資源指導等支持；鼓勵移民參與社區(qū)項目和活動，增強歸屬感和參與意愿；組織志愿者活動、文化節(jié)慶等項目，促進移民融入社區(qū)，與本地居民互動，形成社區(qū)共同體意識[6]。

4.2? ?加大就業(yè)幫扶，解決移民生計問題

首先，要擴大就地就業(yè)容量。市場導向下，加強集中安置區(qū)幫扶車間或合作社建設(shè)，吸納無法外出務工的富余勞動力，滿足勞務輸出困難群體就地就近就業(yè)需求。同時，推動開發(fā)公益性崗位，如社區(qū)保潔員等，招聘符合條件且有就業(yè)意愿的勞動力，增加移民收入來源。積極對接本地相關(guān)企業(yè)和建設(shè)單位，提供穩(wěn)定的勞動力就業(yè)崗位。其次，強化移民職業(yè)技能培訓。根據(jù)移民的學歷、工作技能和就業(yè)需求，制定個性化培訓計劃。根據(jù)勞務市場需求，為學歷不高的移民提供相關(guān)就業(yè)技能培訓；對學歷較高的移民開展創(chuàng)業(yè)培訓，并提供實踐機會；對登記失業(yè)的畢業(yè)生，提供專業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓，并推薦志愿者工作。此外，大力支持移民的創(chuàng)業(yè)就業(yè)，提供資源支持，如場地、設(shè)備等，與相關(guān)部門合作，提供創(chuàng)業(yè)培訓、技術(shù)指導和市場信息，幫助了解市場需求，提供創(chuàng)業(yè)培訓補貼。最后，充分利用定點幫扶和東西部幫扶協(xié)作資源，建立跨區(qū)域的企業(yè)就業(yè)對接平臺，完善聯(lián)動機制，將勞動力獎補與各類幫扶措施相結(jié)合。在外出務工期間，移民群體可以享受相應的獎補和幫扶政策，例如，交通、生活、子女教育補貼，激發(fā)他們外出務工的積極性。

4.3? ?完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強安置社區(qū)服務供給能力

首先，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入。增加對社區(qū)道路、供水、供電、通訊、排水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的投資；定期進行設(shè)施檢修和改進，確保基礎(chǔ)設(shè)施的正常運行和可持續(xù)發(fā)展。其次，提升公共服務設(shè)施建設(shè)，著重加強學校、醫(yī)院、社區(qū)中心、文化活動場所等公共服務設(shè)施建設(shè)。優(yōu)先配置高質(zhì)量的教育和醫(yī)療資源，提供卓越的教育教學和醫(yī)療服務；建設(shè)社區(qū)中心和文化場所，豐富居民的學習、交流和娛樂場所，促進社區(qū)文化生活；鼓勵社區(qū)組織、非營利機構(gòu)和企業(yè)參與公共服務設(shè)施的建設(shè)和管理，提升社區(qū)的服務供給能力[7]。

4.4? ?貫徹“多元共治”理念，構(gòu)建社區(qū)現(xiàn)代化治理體系

貫徹“多元共治”理念，構(gòu)建易地搬遷社區(qū)現(xiàn)代化治理體系是解決社區(qū)治理問題的關(guān)鍵。建立多元參與機制，構(gòu)建社區(qū)居民、社區(qū)組織、專家學者、企業(yè)等多方參與的平臺和治理體系[8]。設(shè)立社區(qū)居民代表大會或居民委員會，選舉產(chǎn)生代表居民利益的居民代表，形成居民自治的基礎(chǔ)。同時，鼓勵社區(qū)組織的發(fā)展和壯大，建立與社區(qū)治理密切相關(guān)的組織，如社區(qū)志愿者團隊、社區(qū)服務中心等，以便更好地組織居民參與社區(qū)治理和公共事務。

5? ?結(jié)束語

涼山州易地搬遷已取得全面勝利，但易地搬遷安置點的后續(xù)治理與發(fā)展問題仍然存在，主要面臨利益訴求矛盾、生計發(fā)展挑戰(zhàn)、社會適應困難、基礎(chǔ)設(shè)施利用不充分以及治理現(xiàn)代化難度大等社會治理問題。為應對這些問題，可以采取加強信息溝通、緩解利益矛盾；加大就業(yè)幫扶、解決生計問題；積極主動引導、幫助移民適應社區(qū)治理；完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強安置社區(qū)服務供給能力；貫徹“多元共治”理念、構(gòu)建現(xiàn)代治理體系等措施，這些措施的落實將有助于提高社區(qū)治理現(xiàn)代化水平，促進易地搬遷社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和居民生活水平的提升。

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