探析近年來蘇州市污染防治專項資金績效管理

張金萍，譚譯，嵇艷

1.蘇州市蘇城環境科技有限責任公司；2.蘇州市環境科學研究所

績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，在優化財政資源配置、提升公共服務質量等方面起著至關重要的作用[1]。其核心部分是績效評價[2]，即財政部門、預算部門和單位，根據設定的績效目標，客觀、公正得測量、分析和評判項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性。早在2009年，財政部制定出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），并于2011年修訂。2018年，中共中央、國務院制定出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，以解決預算績效管理中存在的突出問題為主線，指導各地加快推進全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系建設。2020年，財政部再次修訂《暫行辦法》，形成了《項目支出績效評價管理辦法》，進一步規范財政支出績效評價行為。績效自評價是績效評價的主要組織形式之一，相較于外部評價更側重于績效目標完成情況的自我檢驗[2]。部門、單位可以通過績效自評價對項目實施的成效進行全面掌握，這有助于查找工作中的不足之處，進而提升部門、單位工作效能。

蘇州市全面推行預算績效管理工作始于2009年。2015年，為進一步提高績效管理水平，原蘇州市環境保護局開展環境保護專項資金績效評價指標體系課題研究，將環保專項資金支出項目分為環保監管能力建設、環境監測監控運行維護、污染物總量減排獎勵以及生態文明建設項目四類，優化設置了各項目投入、產出、結果、影響力四類指標。2018年起，根據市財政局要求，將四類環保專項資金支出項目合并為單個污染防治專項資金項目，相關指標進一步整合優化。本文通過分析2018-2021年度蘇州市污染防治資金績效自評價報告，指出當前績效管理中存在的問題，提出提升績效管理水平的合理建議，為預算部門提供參考。

一、績效管理項目概況

污染防治專項資金主要包括生態文明建設、環境治理與監督、環保監管能力建設、環境監測監控運行、評價評估評審調查以及市“攻堅辦”專項經費六個方面（表1），年均涉及子項目35個、總項目147個（表2）。根據表2，2018-2021年調整資金的項目數在21-41個不等，且調整項目數呈減少趨勢，調整資金受上級任務、產品價格及預算經驗等因素影響，除2020年外，其余年份調整金額均達400萬以上。

表1 污染防治專項資金主要內容和用途

表2 2018-2021年項目、資金構成及調整情況

二、績效指標設置

2018-2021年，蘇州市污染防治資金績效評價指標設置為投入、產出、結果、影響力四大類（表3），各類指標總權重值由蘇州市財政局統一規定。

表3 2018-2021年污染防治專項資金績效評價指標體系

投入指標是績效評價的基本指標，主要反映資金投入和使用情況，用于考量項目資金預算執行和到位、資金應用結構、財務管理規范等。產出指標是從項目所產生的直接影響角度設定的績效目標，通常包括項目完成的數量、質量、時效三個方面。結果指標是從項目所產生的間接影響角度設定績效目標，主要反映項目實施后產生的環境、利益相關者滿意度等影響，包括各類項目成果報告數量、設備驗收率、環境問題整改率等。影響力指標的設置著眼于項目所產生的中長期影響，包括環境質量、群眾滿意度等。以上四類指標中，投入類指標根據項目類型由財政局統一制定，其余三類指標由預算部門報送績效目標申報表經財政部門審核通過后確定，屬于各個項目的具體指標。

從指標設置數量來看，近年來蘇州市生態環境局在評價指標設置方面逐步優化，總指標數量呈波動下降趨勢，主要表現在產出類指標上。從指標設置內容看，指標與各子項目關聯性增強，與項目實施后的績效聯系緊密度提高。

三、績效管理成效

（一）預算管理更加規范

蘇州市生態環境局歷來重視項目預算績效管理，在肩負繁重工作情況下，一如既往將績效管理工作放在突出位置，逐步實現了預算管理規范化。主要表現在：①項目預算編制更加規范。蘇州市生態環境局每年召開部門預算編制專題會議，把支出計劃項目預算編制作為重點，相關處室、單位必須在提供項目申請依據文件并經“貨比三家”的充分詢價后[3]，填報項目資金《申請表》和《匯總表》，報經分管局長批準后發局財審處匯總。②項目預算報批更加規范。財審處將匯總項目分別報局長辦公會和市財政局資規處對逐個項目進行審核后編制績效目標申報表，與部門預算“一上”一并上報市財政局審批。③項目預算調整更加規范。提供調減調增項目的依據材料，將申請調整的項目及績效目標調整申報表報市財政局審批。2018-2021年，調整項目數總體呈減少趨勢，除了2019年外，預算執行率均保持在98%的高水平上。

（二）項目與績效管理更加協調

在各級黨委、政府對生態環境保護工作更加重視，廣大群眾期盼良好生態環境更加強烈，環境質量“只能更好、不能變差”，全局系統面臨史無前例的巨大壓力下，蘇州市生態環境局始終堅持項目管理與績效管理有機結合、協同推進，項目與績效管理更加協調。主要做法有：①秉持“把財政的錢當自己的錢花”的理念，堅持“用錢先問效”“低效必問責”要求，逐步實現“預算績效”向“績效預算”的轉變。②成立內部預算績效管理領導小組，壓緊壓實績效管理主體責任，積極構建以局機關為主導，支出單位主要負責人為第一責任人，具體經辦人為直接責任人的績效管理體系，實現項目、預算的全過程管理與預算績效的全過程管理同步監控、一體推進。③執行項目進展與績效進展一起報送的月進度報制度，通過走訪各處室、單位，及時跟蹤、督促項目及績效進展，實施兩者的“雙監控”。④在項目實施過程中，對歷年相關審計報告、內審報告、財務抽查、內部控制建設中發現的問題舉一反三，推進項目進展與績效進展的協同監控。

（三）管理制度體系更加健全

蘇州市生態環境局結合局機關內部控制以及規范化、專業化、信息化的“三化”建設要求，逐步完善管理制度體系，在2017年出臺了《蘇州市市級環境保護和污染防治專項資金管理辦法》等9項制度、辦法的基礎上，于2018年出臺《內部管理領導干部經濟責任審計實施辦法》等2項制度、辦法，2019年出臺《進一步規范政府購買服務的若干意見》等3項制度、辦法，2020年出臺《蘇州市生態環境保護專家庫管理辦法（試行）》等4項制度、辦法，2021年出臺了《市級財政預算績效管理辦法（試行）》，加快了決策、用人、花錢、處罰等行政行為步入法制化軌道，同時促進了績效目標、績效監控、績效評價、結果運用等預算績效的全過程監控管理進入規范化軌道，使得局財政財務管理制度體系更加健全。

（四）生態環境質量更加優化

對照生態環境部門的職責看，使用財政資金最大、最終的績效是生態環境質量最大程度地改善。在各有關方面共同努力下，蘇州市生態環境局較好地完成了上級生態環境部門以及市委市政府下達的深入打好“藍天、碧水、凈土”三大污染防治攻堅戰任務。2018-2021年，在全市GDP逐年增長的情況下，PM2.5濃度由42微克/立方米逐年下降至28微克/立方米，為江蘇省最優；空氣質量優良天數比率由73.7%逐年上升至85.5%；全市國考、省考斷面水質達到或優于Ⅲ類比例由76%逐年提升至92.5%，在江蘇省打好污染防治攻堅戰綜合考核中連續四年拔得頭籌，全市生態文明建設群眾滿意率逐年提升至92%以上。

四、績效管理存在的問題

（一）預算編制精確化水平仍需提高

雖然每年調整的項目總體減少，但數量仍然較多，如2021年，調減調增的子項目多達28個。部門預算編制時間早于上級下達當年工作計劃時間，如2020年10月上旬就須編報2021年環保支出計劃項目，與部門預算“一上”一并上報市財政局，而上級主管部門直到2021年上半年才下達當年的各項工作計劃，市生態環境局必須據此再次編制當年的各項工作計劃及項目，時間上存在明顯的“倒掛”矛盾。因此，各處室、直屬各單位需要進一步加強與上級的溝通，以更加精確地編制預算，減少調整量。預算執行率未能穩定保持高水平，項目預算申請精準性有待提高。

（二）績效目標設置仍有優化空間

一方面，部分指標設置欠規范，指標名稱冗長，不夠精簡，定義不明確，在評價和復核時容易造成歧義和誤解。另一方面，個別指標目標值設定較低，實際完成值遠超目標值，如“發布文章條數”“總結報告（初稿）、各類檢測、抽測報告”等指標，且“滿意率”指標連續多年為同一目標值，目標值有待優化。同時，未考慮評價和復核時相對應的支撐材料，個別指標目標值難以統計，評價和復核時相對應的支撐材料難以對指標完成值進行有效支撐。

（三）項目進度的監督管理有待加強

蘇州市生態環境局重視項目實施進度管理，每年開展4-6次月進度報，有助于了解項目進度。但進度了解主要通過填報表格，實地走訪各處室、直屬單位次數有限，對于個別進度脫幅較大、目標績效難以實現的項目具體原因掌握不到位，未能及時對偏離預期計劃的情況進行糾正，需要加大項目進度的監管力度。

五、提升績效管理水平的建議

（一）精確編制項目預算

一要提醒機關各處室、直屬各單位對上多匯報蘇州市部門預算編制的時限要求，提請上級部門及早明確、下達當年各項工作計劃、任務，盡可能緩解時間上的“倒掛”矛盾，避免反復編制項目預算，提升預算編制效率。二要對于預算金額較高，完成進度受國家、省級政策措施影響較大的項目，應在充分調查和了解的基礎上，全面考慮項目實施過程中可能出現的工作任務、產品價格等變化對項目開展進度和資金使用的影響，按照慎重、少額、分年的申請原則和“貨比三家”的詢價機制，更加精準地制定項目預算。三是相關處室、直屬各單位要持續增強績效意識，全面、及時梳理擬申報來年支出計劃的項目，盡力做到應報盡報、不缺不漏，以壓降當年子項目中調整的項目數量。

（二）優化完善部分績效目標設置

績效目標是項目實施的前提和保障，也是績效評價的重要依據。一要規范設置指標，精簡指標名稱，定義明確，避免造成歧義和誤解。二要科學確定目標值，建議設置績效目標時，充分結合項目實施的內容，考慮實施過程中可能出現的政策變化、任務變化、價格變化等因素，使項目實施后的績效實際完成值與項目申報的目標值更貼近，更精準地反映項目產出、結果的實際完成值；對于常年達標、且還有提升空間的指標進行優化，利用目標導向，引領項目高效高質地完成。四要合理設定目標，要充分考慮目標完成值的統計方式、佐證材料等，確保在評價和復核時完成值“統計得出”、佐證材料“拿得出”。

（三）嚴格監督管理項目進度

一要認真執行各項財政財務、績效管理制度，對項目預算、績效實行全方位、全流程、全覆蓋的嚴格管理，將績效管理貫穿于項目實施管理中，不留盲區和死角。二要突出問題導向，充分運用月進度報中項目的實施進度，對實施進度不快、績效進展不佳的項目跟蹤問效，加強與對應處室、單位項目領導人、責任人的日常溝通聯系，及時掌握、分析進展脫幅的項目及原因，對于存在的問題及時指出、即知即改。三要對少數項目在實施過程中出現的新情況、新問題，在客觀分析原因的同時，及時與財政部門溝通，適時調整項目預算和績效。四要加強考核獎懲，要將各處室、單位項目進度、資金使用、績效取得等情況納入內部當年績效考核范圍，獎優罰劣，以持續提高績效管理的質量和水平。

六、結語

黨的十八大以來，生態環境保護始終保持高戰略定位，生態環境保護投入不斷加大。做好污染防治專項資金績效管理，對提高資金使用成效、鞏固污染防治攻堅成果具有重要意義。蘇州市生態環境局應在現有績效管理成效基礎上，進一步提高項目預算編制精確性、完善績效目標設置、加強項目進度監管，提升績效管理水平，發揮污染防治專項資金最大效益，促進經濟社會高質量發展與生態環境高水平保護協同并進。