大足區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中人口遷徙制度改革試點的思考與建議

中共重慶市大足區(qū)委黨校 鄭迦元

2019年4月15日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱“《意見》”）中提到，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。”2019年12月19日，城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議第一次會議審議通過的《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》中，包括大足區(qū)在內(nèi)的重慶西部9個地區(qū)被列為試點地區(qū)，重點內(nèi)容包括城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度等5個方面。

本文通過分析大足區(qū)城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度改革試點工作的現(xiàn)狀，剖析當(dāng)前改革試點政策，對建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度進(jìn)行思考，提出具體可行性意見。

一、對我區(qū)人口遷徙制度改革試點現(xiàn)狀的剖析

自試點工作開始以來，我區(qū)印發(fā)了《重慶市大足區(qū)人口遷移制度改革試點實施方案（試行）》的通知、《重慶市大足區(qū)人口遷移制度改革執(zhí)行方案（試行）》的通知，涉及暢通人口遷移準(zhǔn)入的兩大板塊—全面放開放寬大足區(qū)城鎮(zhèn)落戶限制、暢通城市人才加入農(nóng)村地區(qū)入戶遷移通道，六項人口遷移制度改革的配套政策。通過政策文本分析、現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析，定性與定量相結(jié)合，得出以下幾點認(rèn)識。

（一）落戶城鎮(zhèn)人數(shù)與農(nóng)村人數(shù)差距較大

城鄉(xiāng)融合的重點在于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動，在我區(qū)人口遷徙制度改革試點中，落戶城鎮(zhèn)的政策支持力度遠(yuǎn)大于落戶鄉(xiāng)村。從落戶條件來說，城鎮(zhèn)落戶限制較少，僅需有就業(yè)和合法穩(wěn)定住所就可落戶大足城區(qū)。而城市人才加入農(nóng)村地區(qū)入戶，雖暢通途徑有3個，但其中設(shè)置的投資創(chuàng)業(yè)門檻高，比如：投資種養(yǎng)殖業(yè)，金額在400萬元及以上，或流轉(zhuǎn)土地500畝及以上并提供穩(wěn)定就業(yè)崗位30個及以上等；從附加補充條件來說，城鎮(zhèn)通過住所落戶的人員，其配偶、子女、父母及配偶父母都可申請投靠落戶，但農(nóng)村落戶僅支持大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的配偶、子女、父母及配偶父母可投靠落戶，其余僅支持本人入戶在創(chuàng)業(yè)地村社的公共集體戶，且公共集體戶的權(quán)益較少，吸引力不足。從辦理流程、時限方面，農(nóng)村落戶較城鎮(zhèn)辦理流程更為繁瑣、時限更長。其造成的后果就是由城到鄉(xiāng)有極少的流動，但缺融合。

因此，從2022年1-6月顯示的遷入大足城區(qū)戶籍人數(shù)，可以看出呈現(xiàn)逐月增加的趨勢，而據(jù)區(qū)公安局統(tǒng)計顯示，2021年至2022年6月遷入大足城區(qū)的戶籍人數(shù)為6016人，但暢通城市人才加入農(nóng)村地區(qū)入戶遷移通道后，我區(qū)的具體戶口遷移情況不容樂觀，受理城市人才戶口遷入農(nóng)村地區(qū)的人數(shù)僅為6人，分別為：2010年以來畢業(yè)的中高等院校學(xué)生1人，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)落戶人員2人，投資創(chuàng)業(yè)落戶2人，人才加入鄉(xiāng)村落戶1人。（圖1）

（二）人口遷移制度改革配套政策仍需完善

人口遷移制度改革配套政策的完善，有助于吸引城鄉(xiāng)人才融合發(fā)展，在我區(qū)人口遷移制度改革配套政策試點中，涉及12個部門、6個方面、15個領(lǐng)域，涵蓋面廣，落實內(nèi)容細(xì)。但從圖1中的關(guān)鍵詞詞云圖中出現(xiàn)高頻的“同等”“享受”等詞語中看出，我區(qū)的人口遷移制度改革配套政策僅僅局限于對區(qū)外、農(nóng)村在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，讓其享受到區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)人員享受的政策，未按照分級劃分，或?qū)Ω邔哟稳瞬乓M(jìn)實行力度更大的優(yōu)惠政策，因此，在試點過程中就顯得推動高層次人才落戶大足政策支持、吸引力度不夠。

圖1 人口遷移制度改革配套政的關(guān)鍵詞詞云圖

1.教育政策覆蓋廣，但優(yōu)質(zhì)資源的缺失導(dǎo)致政策吸引力不足

具體而言，在健全來足人員子女入學(xué)制度中，從學(xué)前教育階段、義務(wù)教育階段、高等教育階段基本實現(xiàn)了全覆蓋，可充分解決區(qū)外子女落戶后的教育問題。但是，就吸引區(qū)外人員來足落戶來說，我區(qū)在各個教育階段的教育資源總體實力較弱。就學(xué)前教育階段來說，據(jù)區(qū)教委統(tǒng)計，2021-2022學(xué)年度公辦、集體、民辦幼兒園數(shù)量為202所，其中，有20所為公辦一級幼兒園，僅實驗幼兒園1所為市級示范園；就義務(wù)階段教育而言，全市的教育資源多數(shù)集中于主城九區(qū)，據(jù)中職搜學(xué)網(wǎng)顯示，我區(qū)未有1所高中進(jìn)入全市高中排行榜的前二十；就高等教育階段而言，我區(qū)現(xiàn)有5所高職院校，但就臨區(qū)永川的8所高等院校來說，仍有很大的提升空間。

2.住房保障政策全，但供需矛盾的突出導(dǎo)致政策吸引力不足

從住房保障政策中可以發(fā)現(xiàn)，對于區(qū)外人員來足購房的信用貸款支持，以及在足購買首套房落戶的人員契稅補貼和通過公租房落戶進(jìn)行相關(guān)的政策支持都是比較到位的，但是，住房保障在供需上依舊存在矛盾，具體表現(xiàn)在商品房和公租房與人員的供需不平衡。就商品住宅的供求態(tài)勢來講，截至2021年前三季度，大足區(qū)商品住宅市場供應(yīng)73.46萬平方米，成交94.54萬平方米，供銷比為0.78，供應(yīng)面積低于成交21.08萬平方米，住宅市場供需矛盾再次凸顯。2021年，大足區(qū)城區(qū)購房者占比增加較為明顯，但區(qū)外購房者、四川籍購房者、非城鎮(zhèn)購房者占比明顯減少。除此之外，公租房的供求態(tài)勢也不容樂觀，據(jù)住建委統(tǒng)計，2021年以來，大足區(qū)公租房常住人口戶數(shù)5432戶，外來人口戶數(shù)1159戶，本地戶籍4273戶。正在享受公租房保障青年人戶數(shù)1086戶，符合享受公租房保障青年人戶數(shù)但還仍有559戶未保障。因此，自2021年以來，區(qū)外人員通過在我區(qū)購買新建商品住宅落戶人口數(shù)量少，區(qū)外人員通過公租房租賃落戶我區(qū)的人口數(shù)量僅10人。

3.投資創(chuàng)業(yè)政策細(xì)，但主觀意愿的沖突和客觀條件的欠缺導(dǎo)致政策吸引力不足

從政策文本可以發(fā)現(xiàn)，凡是涉及到農(nóng)村地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的，可有償使用農(nóng)村集體建設(shè)用地，但是，由于投資創(chuàng)業(yè)的成本較大，所以入鄉(xiāng)人員截止政策實施至今僅6人。其突出問題在于兩個方面，一是從主觀意愿來講，入鄉(xiāng)人員意愿與政策傾向有所沖突。據(jù)公安部門調(diào)查顯示，大多數(shù)城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)意愿在于鄉(xiāng)愁，而政策傾向入鄉(xiāng)人員要起到人才振興、產(chǎn)業(yè)振興的作用，因此，入鄉(xiāng)人員欲通過修房落戶以解鄉(xiāng)愁與政策傾向產(chǎn)生沖突；二是從客觀條件來講，我區(qū)農(nóng)村發(fā)展仍需提升。就平臺建設(shè)來說，對比周邊區(qū)縣，如榮昌擁有國家高新區(qū)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)示范區(qū)、現(xiàn)代畜牧科技園區(qū)（部級），潼南擁有國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，永川、璧山、銅梁擁有國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，而我區(qū)目前還沒有國家級農(nóng)業(yè)園區(qū)；就人居環(huán)境整治來說，農(nóng)房建設(shè)無特色、風(fēng)貌較為凌亂，違法占地、違章搭建、彩鋼棚等現(xiàn)象普遍。農(nóng)村“臟、亂、差、丑”現(xiàn)象依然存在，連接城鄉(xiāng)的主要通道環(huán)境有待進(jìn)一步提升。

4.社會保障政策體系健全，但社會保障資源缺乏導(dǎo)致政策吸引力不足

從政策文本中可以看出，我區(qū)對于人口遷徙后的人員在社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)幫扶、醫(yī)療保障等方面的政策措施，從全方面、全過程對落戶人員進(jìn)行的社會保障，健全了我區(qū)對落戶人員的社會保障體系。但是，在具體政策的執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)我區(qū)社會保障整體資源仍需補充加強，比如養(yǎng)老服務(wù)方面，盡管我區(qū)做了許多探索，但是就目前的養(yǎng)老配套扶持政策和基礎(chǔ)設(shè)施，不足以吸引區(qū)外人員到足落戶養(yǎng)老。就醫(yī)療來看，雖然我區(qū)擁有大足區(qū)人民醫(yī)院、中醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，相繼建成了院士工作站、國醫(yī)大師工作室，但整體醫(yī)療力量仍然不夠強，與其他高校和科研機構(gòu)的深度合作不足，尤其是專門性研發(fā)機構(gòu)的欠缺，缺乏養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的科研支撐。

二、對我區(qū)人口遷徙制度改革試點的建議

為推動大足區(qū)建成城鄉(xiāng)融合發(fā)展先行示范區(qū)，要堅持體制機制創(chuàng)新，推動城鄉(xiāng)人口遷徙制度試點，做到讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從鄉(xiāng)村“出得去”，城市居民到鄉(xiāng)村后“進(jìn)得來”，區(qū)外來人口到城市能“融進(jìn)來”，對此，本文有以下幾點建議。

（一）明確新落戶村民各項權(quán)利，增強獲得感

人口遷徙制度改革的本質(zhì)是要將農(nóng)村居民的政治身份與經(jīng)濟身份分開，將財產(chǎn)權(quán)利與公民權(quán)利脫鉤，保障新村民擁有與原村民相等的公民權(quán)利以及經(jīng)由市場交易取得的財產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)而讓下鄉(xiāng)市民真正地融入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)“村民化”。在大足區(qū)推動城市居民到農(nóng)村落戶的過程中，一是要讓新村民與原村民享有相同的各項公民權(quán)利。對于新村民來說，選舉權(quán)和被選舉權(quán)等是落戶后應(yīng)享有的基本權(quán)利，同時，新村民也應(yīng)與原村民一道共同享有村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，進(jìn)而提高新村民的歸屬感、參與感和獲得感。二是要讓新村民享有經(jīng)由市場交易取得的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等相關(guān)財產(chǎn)權(quán)。在實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員身份與農(nóng)村居民戶籍身份相剝離的制度設(shè)計下，新村民具備農(nóng)村居民的戶籍身份，但不具備集體經(jīng)濟組織成員身份，不享有承包經(jīng)營權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體收益分配權(quán)等已經(jīng)固化的財產(chǎn)權(quán)。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的試點背景下，區(qū)內(nèi)應(yīng)規(guī)定新村民可以通過市場交易方式，在同等條件下優(yōu)先獲得轉(zhuǎn)讓的土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)與房屋使用權(quán)等。

（二）加大教育資源基礎(chǔ)性投入，提升幸福感

加大教育資源基礎(chǔ)性投入，健全來足人員子女入學(xué)制度，一是做好學(xué)前教育建設(shè)。讓區(qū)外來足人員的子女能夠幼有所育、學(xué)有所教。在原有的20所公辦一級幼兒園基礎(chǔ)上再新建擴建，同時，繼續(xù)加大財政對學(xué)前教育的支持力度，積極打造專業(yè)化的幼教師資隊伍，積極支持社會各界興辦幼兒園，在未來三年內(nèi)爭取再新創(chuàng)1-2所市級示范園；二是推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?！笆奈濉逼陂g，大足區(qū)新改擴建了大足區(qū)香國小學(xué)、城南小學(xué)、高新區(qū)小學(xué)、海棠中學(xué)等一批中小學(xué)校，在新建擴建的時，要注重宿舍的設(shè)置比例，讓農(nóng)村到城市就學(xué)的子女能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋住校就讀。三是繼續(xù)擴大高職院校規(guī)模。根據(jù)《重慶市大足區(qū)加快職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)技能型社會實施方案（試行）》，到2025年，力爭大足區(qū)職業(yè)教育總體規(guī)模達(dá)到中高職10所10萬人，技術(shù)技能人才服務(wù)地方經(jīng)濟能力大幅提升，基本建成成渝中部地區(qū)職業(yè)教育高地。

（三）保障住房租房供應(yīng)量充足，提高滿意度

面對大足區(qū)在住房保障上依舊存在的供需矛盾，要從商品房和公租房的供給入手，一是加快推進(jìn)土地供應(yīng)節(jié)奏。后期應(yīng)加大土地供給，以實際需求和商品住房庫存消化周期為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌出讓商住用地資源，逐步增加大足城區(qū)住房建設(shè)用地供應(yīng)量。持續(xù)加大住宅用地供應(yīng)力度，實現(xiàn)住宅用地供需穩(wěn)定均衡。解決久供未建土地，盤活存量，按照市場化方式出清風(fēng)險，支持重點房地產(chǎn)企業(yè)項目的并購措施；二是購房補貼吸引人才落戶。區(qū)外人員與本地用人單位簽訂聘用合同或服務(wù)協(xié)議以及自主創(chuàng)業(yè)，年齡在40歲以下，并且在大足落戶的各類人才，在大足購置首套商品房時即可享受購房補貼，補貼以貨幣形式一次性發(fā)放，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)按照全日制博士生10萬元，全日制碩士生5萬元，全日制本科生3萬元，大中專生（含技工院校）1萬元（參考哈爾濱人才落戶政策），在大足落戶后5年內(nèi)不得遷出。三是繼續(xù)深入開展公租房違規(guī)專項整治工作。全覆蓋深化公租房違規(guī)行為整治。加強公租房管理服務(wù)，采取“群眾舉報+工作核查”“公租房機構(gòu)+相關(guān)部門”“日常監(jiān)管+專項行動”等措施查處公租房違規(guī)違約行為，以保障區(qū)外、農(nóng)村來足務(wù)工人員的住房需求，促進(jìn)在足落戶。

（四）堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，增強吸引力

為促進(jìn)區(qū)外及本土人才到大足農(nóng)村地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，需圍繞堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這個總目標(biāo)來推進(jìn)。一是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。重點推動我區(qū)“137”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展建設(shè)大足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、推動三個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范片、打造七大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈，通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，力爭實現(xiàn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破105億元。二是推動農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。在農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃上，突出抓好人居環(huán)境提升，著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)品質(zhì)。集中力量打造1-2個環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的人居環(huán)境示范鎮(zhèn)，確保完成改廁5000戶的年度目標(biāo)任務(wù)，到2025年，新建7座農(nóng)村生活污水處理設(shè)施及7.97公里配套管網(wǎng)等。三是完善本土人才回鄉(xiāng)、區(qū)外人才入鄉(xiāng)激勵機制。健全科教文衛(wèi)體等城鄉(xiāng)人才合作交流機制，全面推進(jìn)規(guī)劃師、建筑師、工程師、藝術(shù)家“三師一家”下鄉(xiāng)服務(wù)，促進(jìn)人才下鄉(xiāng)。

（五）提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給能力，提高滿足感

城市公共服務(wù)顯著影響了人口永久遷移意愿，城鄉(xiāng)的公共服務(wù)水平越高，人口的永久遷移意愿越強。為此，一是提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入。優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，擴大社會資本參與，將財政支出的重點轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，提高基本公共服務(wù)的財政支出比例。采取多種途徑，擴大與社會資本合作，發(fā)揮社會資本的積極作用，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給效率和覆蓋面。 二是增強衛(wèi)生服務(wù)能力。加快緊密型醫(yī)共體“三通”建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)醫(yī)共體信息平臺。實施基層醫(yī)藥衛(wèi)生機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和行政村衛(wèi)生室規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)鎮(zhèn)街衛(wèi)生院創(chuàng)建等級衛(wèi)生院，開展村衛(wèi)生室星級管理，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在城鄉(xiāng)間共享。三是推進(jìn)文體事業(yè)發(fā)展。加快實施三級文化公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化布局體育健身場所，推動文體資源重點向農(nóng)村傾斜，構(gòu)建“城區(qū)15分鐘，鄉(xiāng)村半小時”文體服務(wù)圈。四是完善社會保障體系。加大空巢老人、留守兒童關(guān)心關(guān)懷力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施全覆蓋，加快建設(shè)環(huán)龍水湖復(fù)合型康養(yǎng)示范基地、老年養(yǎng)護(hù)中心等項目。推動低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助體系，加快大足區(qū)特困供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)等項目建設(shè)。