地鐵工程變更管理研究

陳清風

地鐵是一項投資額和工程量都特別大的民生工程、建筑工程，線路經過地區的地下地質情況一般都復雜，地面施工環境多樣，施工難度系數高。因此，在地鐵工程管理過程中，在各個階段都可能出現工程變更。地鐵建設的資金有一部分來自政府直接投資，剩余部分通過各種融資方式獲取，因此在地鐵建設過程中必須進一步加強工程變更及投資管控，確保地鐵投資得到有效控制[1]。

1 地鐵工程變更管理的定義及產生的影響

1.1 地鐵工程變更管理的定義

地鐵工程變更管理是指在地鐵工程實施過程中，為有效控制工程投資，采取的一系列管理工作。地鐵工程變更管理始終貫穿于地鐵建設的勘察、設計、施工、監理等各個環節，涉及面廣、程序煩瑣、內容復雜。

1.2 地鐵工程變更產生的影響

（1）對工期的影響。一般情況下，發生工程變更將引起工程量增加，會給施工單位帶來額外的工作量，從而施工工期也會相應增加。工程的原施工計劃也會受到工程變更的影響，進而影響工人的工作效率，增加工作時間。

（2）對成本的影響。地鐵工程都有明確的合同工期，為了按照原定工期完成工程施工，一旦發生工程變更，施工單位可能改變原有的施工方法、順序或是新增工程，從而增加勞動投入。這些都將影響工程施工成本，容易導致地鐵工程投資超出地鐵線路投資概算[2]。

2 工程變更的類別

2.1 勘察單位引起的工程變更

勘察單位的工作成果是設計單位實現深度設計以滿足施工要求的重要支撐，確保設計文件具備施工的可行性、安全性。例如，某地地鐵2號線A站與B站區間的地質條件復雜，圍巖類別與原設計不符，經政府主管部門同意，增加支護措施；某地地鐵海底隧道由于海底地質情況的復雜性及構造的不確定性，僅靠現有勘察技術手段完全探明海底地質情況十分困難，最終采取了注漿加固和進倉清理巖塊相結合的處理措施。

2.2 技術標準或者功能變化引起的工程變更

實際的地鐵施工中，與地鐵工程相關的國家行業標準、規范變化或使用功能等發生變化，必然引起地鐵施工技術變更，這也是工程變更的一種客觀情況。某地地鐵4號線原設計采用的橡膠減震墊目前僅具備企業標準，未形成行業標準和國家標準，穩定性、使用壽命等需使用驗證，且運行一段時間來社會投訴不斷。中量級鋼彈簧浮置板具備國家標準，穩定性、安全性、使用壽命等均已得到有效證實。為慎重起見，經專家評審并報政府主管部門同意，某地地鐵4號線的A段橡膠減震墊調整為中量級鋼彈簧浮置板方案。

2.3 設計單位引起的工程變更

設計方面是引起地鐵工程變更的重要因素之一。因為在地鐵開展實際設計中，若設計方案與施工現場環境有出入，容易導致設計不符合實際情況，進而影響工程質量或進度[3]。同時，若設計本身存在缺陷，需要進行修改，引起設計與實際不符合，自然也需要開展工程變更。例如，某地地鐵在設計時并沒有充分考慮到上蓋工程完工后存在較長空置期，上方沒有負荷容易引起上浮而影響上蓋工程的質量安全，不得不采取一系列的抗浮措施，從而造成工程合同價款增加。

2.4 施工單位引起的工程變更

在實際地鐵施工中，工程施工的技術、器械設備、施工工藝等方面，也會影響工程的工期、質量，進而產生工程變更。例如，某地地鐵3號線過海段左線A區間風井原設計盾構從區間風井始發，B站接收，由于區間風井需作為區間風井至C站施工組織通道，不再具備始發條件，盾構擬調整為從B站始發，區間風井接收。B站往區間風井左線213 m若按原設計采用“礦山法+盾構空推的方案”，盾構只能等礦山法施工完成后才能始發。

鑒于在地鐵1號線、地鐵2號線已有較成熟的盾構機直接通過基巖凸起施工經驗，且盾構直推有利于變形控制、節約工期和節省投資，經政府主管部門同意，該段施工工法由原“礦山法+盾構空推”優化為盾構直推。隧道內地鐵工程鋪軌施工現場如圖1所示。

圖1 隧道內地鐵工程鋪軌施工現場（來源：作者自攝）

2.5 建設單位引起的工程變更

由于受加快地鐵工程工期、提高工程質量或減小施工風險等因素的影響，建設單位會要求施工單位開展一些合同外施工內容，這就需要對工程進行變更，確保能夠滿足地鐵工程質量、工期等方面的需要[4]。鑒于自動化運行是未來地鐵運營的發展趨勢，全自動化運行技術不斷升級，在北京市、上海市、武漢市等城市已有成功案例。例如，某地政府擬在地鐵4號線采用全自動化運行技術，可確保近期經濟效益和遠期需求的統一，建設單位依法依規及時開展全自動化運行技術、補充客流預測等專題研究，經政府相關部門同意后抓緊開展變更各項工作。

2.6 政府部門、行業管理等引起的工程變更

例如，某地地鐵開展安全評估時，根據《城市軌道交通初期運營前安全評估技術規范》《企業事業單位內部治安保衛條例》《某某市人民防空工程標識涂裝技術導則》等相關規定，專家指出部分出入口扶梯視頻監控覆蓋不連續需增設攝像機，公安部門認為場、段以及主變電所的門衛值班室和消控室屬于治安保衛重要部位，要求安裝視頻監控。為進一步消除隱患、提升效率，保障軌道運營安全可靠，某地地鐵1號線和2號線新增車站視頻監控盲區增設監控設施、場段出入庫列位外增設聲光警示、車站增設人防標識牌、接觸網增設自動接地系統等9項運營安全提升工程。

3 地鐵工程變更管理存在的若干問題

地鐵工程是一項投資額巨大的民生工程，工程變更管理是確保地鐵建設合理的關鍵因素，也是地鐵工程建設領域整治所關注的重點。目前，地鐵工程變更管理主要存在以下幾個問題。

3.1 管控力度不足

對地鐵工程變更的現狀進行分析，全過程管理有所缺失。只有在建設單位、設計單位、施工單位、監理單位等各方之間形成有效配合，才能構成良好的工程變更動態管控體系。但當前在地鐵建設過程中，各個單位之間工作目標有所不同，立場不一樣，且在實際工作中沒有形成一個高效合理的溝通體系，難以為工程變更全過程管控構建齊心協力、高效運行的管理體系。

3.2 審批不嚴

面對地下復雜的工況，地鐵工程開始實施后，因設計方面的修改、漏項等情況并不少見，開展工程變更就變成一項常規工作。為確保地鐵工程的質量穩定性以及工程施工的延續性，工程變更應當經過嚴密的誰、嚴格的審批，以保障工程變更的合理高效。現實中，有個別項目中標單位在招投標環節，故意降低工程價款，然而在工程實施過程中千方百計找出一堆工程變更，增加工程價款的理由，設計單位及監理單位卻視而不見，未對建設單位承擔起應盡的責任。

隨著一個又一個項目變更，從頭到尾一直積累，工程價款增加不少，工程造價咨詢單位只能根據業主方項目負責人的簽字進行竣工核算。現實中，建設單位具體項目的負責人對工程變更的審核起到很大作用，必須加強這一方面審批權限的管控。

3.3 獎懲機制不完善

目前，相關部門對工程變更管控相應的責任追究和激勵制度有待進一步完善，項目各方相關管理人員從客觀上缺少嚴格實施工程變更的約束機制，主觀上沒有積極做好工程變更的內生動力，容易造成工程變更管理的缺失，給了個別職業道德要求不高的項目管理人員和不講信用的施工單位以可乘之機。

4 加強地鐵工程變更管理的針對性建議

合理管控工程變更是一項復雜的工作，畢竟地鐵工程項目投資數額巨大，施工工期長，體系龐大，涉及行業多，內容復雜，施工環境以及政府相關政策千變萬化，涉及各方參建人員多，在施工過程中完全不變更也是不現實的。當務之急是全面梳理工程變更存在的不足，遵循工程建設規律，通過在地鐵工程構建較為完整的動態管理框架體系，細化各項管理制度，合理優化審批流程。對工程變更實施全過程管控，減少不必要的工程變更，以大幅降低工程變更對地鐵工程建設造成的不利影響，保障地鐵建設穩定推進。地鐵工程變更一般出現在施工階段，但由于工程勘察、設計、施工、監理及竣工驗收等環節與工程變更有緊密的聯系，所以必須從各個環節逐項完善，對工程變更進行全過程管控。

4.1 嚴把工程設計關

因工程設計方案本身存在缺陷而導致的工程變更可以通過一個好的設計來盡量減少或避免。一個好的設計方案需要建設單位的協同支持。

第一，建設單位應詳盡告知設計單位該工程的投資規模、標準和用途等情況，以幫助設計單位給出合理的方案。

第二，設計單位要深入現場踏勘，根據地鐵線站位規劃文件，結合線站位周邊發展需要、實際場景、運營安全等因素開展項目設計。

第三，在投資有限的情況下，設計單位要根據建設單位的需要提供多種方案選擇，由建設單位最后決策，方案一經選定，原則上不得修改。

4.2 嚴格工程招投標管理

設計方案經最終明確后，建設單位應圍繞工程量、工程材料、設備標準、施工工藝及方法等因素，制定詳盡的招標文件，減少或避免施工過程中因招標文件不明確、設備更換、改變施工工藝等原因導致的工程變更。

在談判過程中，建設單位應明確施工單位提出工程變更申請的提出時間、計價標準、審批流程等方面的內容。地鐵工程作為投資較大的大型民生工程，一般指定或新成立一家國有企業作為地鐵工程的建設單位。建設單位應當嚴格按照相關法律法規，就工程招投標、合同洽談等方面制定內部管理辦法，嚴格執行變更流程，切實做好工程變更工作，合理控制工程投資。

4.3 加強施工管理

工程變更管理要重點關注工程施工階段[5]。

第一，建設單位應當根據政府部門或內部制定的工程變更相關法規或辦法，嚴格把控工程變更審批的關口，避免出現非必要甚至無中生有的工程變更項目。政府主管部門要主動介入，會同建設單位根據變更金額大小、變更內容的重要性等標準，制定相應的變更管理辦法，明確職責分工，切實嚴把變更關。施工階段涉及工程價款較大或重要內容的變更，可邀請部門或行業專家召開會議對其必要性進行論證，不能完全依賴設計單位、施工單位或監理單位的專業能力以及職業操守。

第二，建設單位內部應建立一套行之有效的工程變更審批機制并不斷完善，切忌出現“一支筆”審批現象。內部各部門要明確分工，協同協作，共同參與變更審批事宜，比如工程、財務、審計等職能部門都應積極參與，從而形成一個高效運行的變更閉環管理體系。

第三，針對確需變更的要加快審批速度，建設單位應當擔負起主體責任，認真審核工程變更預算，在缺乏審核能力的情況下應委托專業造價咨詢單位把好審核關。

第四，建設單位應加強日常或專項監督檢查，通過資料查閱、現場核實等措施，突出檢查變更手續的完整性以及程序的合規性，確保工程變更內容的真實性。

4.4 重視竣工結算

在竣工結算階段，建設單位應對地鐵工程變更進行全面核定，可委托專業的造價審計單位對整個地鐵工程產生的工程變更進行審核，主要圍繞工程變更的工程量以及計價標準等方面。同時，各參建方應認真總結工程變更的工作成效和經驗做法，在今后的工程建設中進一步提升工程變更管理水平。

4.5 完善體制機制

第一，進一步發揮工程建設市場主體信用體系的評價作用，結合對建設工程合同履行的日常監管情況，對勘察、設計、施工、咨詢等主要環節設立信用評價體系，落實市場主體信用等級的評定和公示。第二，逐步完善建設領域獎懲機制，強化市場主體做好工程變更管控的外部壓力和內生動力。

5 結語

加強工程變更管理是合理控制地鐵工程投資的關鍵。地鐵工程變更管理工作復雜，只有切實對工程變更管控實施全過程管理，不斷完善體制機制，嚴格按照規章制度辦事，才能對工程變更做到科學、有序管理，從而有效控制地鐵工程造價，節約工程投資，真正把地鐵打造成惠民工程。