研發補助政策的實施效果與改進路徑
——以河南省為例

郭家彤

（中央民族大學管理學院，北京 100081）

一、引言

習近平總書記強調，要進一步突出企業的技術創新主體地位，努力把企業打造成為強大的創新主體。企業成為自主創新主體的前提條件就是企業成為研發投入的主體，而具有宏觀調控職能的財政支出政策是政府引導企業研發活動的重要工具。為進一步引導企業加大研發投入，激發創新動能，提升核心競爭力，河南財政積極發揮國家治理的基礎和重要支柱作用，自2017年開始實施企業研發財政補助政策。經過6年的實踐，有力地支持了企業研發活動，推動了區域創新能力的提升。當前，河南同全國一道進入了新發展階段，企業研發財政補助政策實施的整體環境也有了一定的變化，需要適時調整財政引導企業研發投入的政策及策略，以期更好地適應新的發展形勢，助推創新驅動在現代化河南建設新征程中發揮更大的作用。

二、河南實施企業研發財政補助政策的主要措施

（一）制度先行，建立完善的政策體系

制度是確保政策有效實施的基本保障。《河南省支持轉型發展攻堅戰若干財政政策》出臺后，河南省財政設立了省級企業研究開發財政補助專項資金，并聯合相關部門先后出臺了《河南省企業研究開發財政補助實施方案（試行）》《河南省企業研究開發省級財政補助政策操作指引（試行）》《河南省企業技術創新省級引導專項資金管理辦法》等政策文件，對補助對象、申報流程、資質審核、信息公開、監督檢查和績效評價等作了明確規定，從制度層面保障了企業研發補助工作的順利開展，并帶動市、縣跟進，形成了省、市、縣三級政府共同推動政策實施的制度安排。

（二）創新機制，引導科技部門職能轉變

在運用財政政策引導企業研發投入的過程中，河南改變了以前“評項目、分資金”的方式，采用了“定門檻、普惠性、后補助”的支持方式，省級制定政策按因素分配對市縣轉移支付，市縣落實到具體項目。這種經費管理方式的改變，一方面推動省級科技部門由項目評審轉為政策制定，“站高一層、退后一步”；另一方面引導市縣科技部門職能從項目撥款管理等調整為“審核條件和兌現政策”及做好科技企業融資對接，服務意識進一步提升。此外，后補助資金由企業統籌用于后續研發活動，并按研發項目設置輔助賬，進一步凸顯企業的研發主體地位，推動企業研發投入良性循環。

（三）陽光操作，實行全流程網上管理

為了最大程度減輕企業負擔，河南堅持簡單規范、便捷高效原則，一方面研發費用采用稅務部門第三方數據，網上申報和審核，企業申領補助零成本；另一方面通過河南省企業研發信息管理系統實行全流程網上申報、審核，留痕管理，杜絕暗箱操作和尋租空間。后期按照“放管服”改革精神，進一步整合了全省企業研發費用加計扣除系統和財政補助系統，實現了“一網通辦”。通過簡化工作流程、提升服務能力，真正實現了無紙化申請、電子化審核、零接觸審批，使企業足不出戶就能享受政策紅利。

（四）注重評價，執行嚴格的績效管理

實行財政預算績效管理，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。河南省在實施企業研發財政補助政策過程中，注重績效評價，形成了以結果為導向的管理模式。一是注重源頭約束，根據建立研發預算制度企業數量、企業研發準備金規模等因素，做好企業研發補助資金預算。二是注重過程跟蹤，按時對政策實施進程、資金支出進度等進行跟蹤管理和督促檢查，加強資金績效目標監控。三是注重花錢問效，委托第三方機構對市（縣）補助資金安排情況等進行監督檢查，全面開展績效評價。四是注重提高效益，將評價結果作為政策調整、預算安排和改進管理的重要依據，強化績效評價結果應用。

（五）跟進調整，形成長期的穩定支持

企業的創新過程具有長周期、高投入、高風險的特點，因此要給企業提供連續、完整、穩定的財政支持。因此，河南省在2017—2019年首期企業研發財政補助政策績效評估基礎上，決定2020—2022年繼續實施，并對政策做出了適時調整：一是在支持范圍上，突出普惠性；二是在獎補比例上，突出補增量；三是在資助對象上，突出精準性。與此同時，通過開展政策巡回宣講、專題培訓、短信發送、郵件定向直推、派發宣傳手冊等多種形式進行了宣傳，明顯提高了企業的政策知曉度和申報積極性。

三、河南實施企業研發財政補助政策的主要成效

河南實施企業研發財政補助政策以來，有效發揮了財政資金的引導作用，激勵企業強化研發投入主體地位，企業覆蓋面不斷擴大，研發投入積極性不斷提高，取得了良好的效果。

（一）催化效應顯著，企業研發預算制度初步建立

企業研發財政補助政策是一項普惠性政策，只要建立企業研發預算制度就同時擁有一定的知識產權，大量的中小微科技型企業也可以從中受益。在企業研發補助政策引導帶動下，2017年，河南建立研發預算制度并進行備案的企業數量為1259家，2022年增長至16981家，年平均增長率達到68.3%。通過政策引導，全省多數創新型企業已經建立了現代化的研發投入預算管理制度，企業主動創新意識顯著提升，創新主體地位逐步顯現。

（二）疊加效應顯著，高新技術企業培育全面提速

河南實施的企業研發財政補助政策可以與其他優惠政策疊加享受。企業研發費用通過加計扣除和補助政策，研發投入的17.5%—22.5%可由政府財稅優惠政策買單，政策支持力度大，特別是高新技術企業，還可以繼續享受15%所得稅優惠，政策的協同效應有力推動企業加大研發投入。2016年全省高新技術企業僅有1664家，自2017年政策實施以來，高新技術企業數量大幅上升，2022年突破10000家，2017—2022年年均增速達到34.5%。

（三）杠桿效應顯著，全社會研發投入大幅度增長

在企業研發財政補助政策帶動下，河南省研發投入增長駛入“快車道”。政策實施前，全省研發投入為494億元，占GDP比重為1.22%。政策實施后，2017—2022年全省享受財政補助的企業由1033家增加至9231家，帶動企業研發投入規模由119億元增長至639億元；省財政專項資金六年共投入資金27.2億元，帶動市縣財政投入為省級資金的1.2倍，帶動企業研發投入為省級資金的68倍。2021年，河南全社會研發投入達到1018.84億元，占GDP比重達到1.73%，與全國差距進一步縮小。

（四）涵養地方稅源，提升區域財政活血造血能力

從短期看，企業開展研發費用加計扣除會減少地方稅源，但從長期看，有利于提高企業創新能力和盈利能力，提高區域財政活血造血能力。2017—2022年，全省市縣財政投入資金從3.9億元增加到10億元，年均增長率達到26.5%，重視創新、鼓勵創新、推動創新的氛圍更加濃厚，加速擴張了高新技術企業規模，加快了科技型企業發展，為全省涵養了優質稅源，培植了稅收增長新動力。

（五）協同效應顯著，推進創新氛圍更加濃厚

河南在組織實施企業研發財政補助政策過程中，初步實現了橫向協同、上下協同，形成了共同服務企業創新、支持企業創新的強大合力。橫向協同方面，河南省建立了由科技、財政、發改、稅務、統計等部門組成的跨部門聯席會議制度，通過定期溝通協商機制，實現了多部門聯動。上下協同方面，通過建立市縣投入激勵機制，充分調動了市縣的主動性，形成上下聯動、要素融通的共進局面，全省創新生態明顯改善。

四、河南實施企業研發財政補助政策存在的主要問題

隨著環境的變化，河南在實施企業研發財政補助政策的過程中，出現了一些新的情況和問題，需要認真思考，加以解決。

（一）財政資金支出邊際效應逐步減弱

進入新發展階段，經濟發展更加注重質量和效益。河南省經過六年企業研發財政補助政策的實施，獎補政策引導企業加大研發投入、引導市縣加大科技投入的效益已達到，獎補對象規模逐漸擴大，普惠性財政資金需求大幅提升，財政資金邊際效應逐步減弱，單純依靠擴大財政支出規模和增加財政投入的方式來推動企業加大投入的效率已經降低，亟待通過調整支持方式，進一步提高財政支出的精準性和有效性。

（二）區域受惠不平衡問題比較突出

河南區域經濟發展不平衡，造成企業布局也不均衡。從企業研發財政補助政策實施的情況看，鄭州、洛陽、新鄉三市獲得全省企業研發補助資金占比較高，2022年受惠企業占全省的70%，獲得的省財政補助資金占全省的54%，周口、駐馬店等省轄市補助規模明顯偏低，區域受惠不平衡問題比較突出。

（三）政策執行有待強化協同

河南雖然成立了聯席會議制度來推進企業研發財政補助政策，但是聯席會議制度并沒有較好地發揮作用，存在科技或者財政“一家單干”現象。具體到基層部門，這種現象就更為突出。另外，部分市（縣）由于機構改革，基層科技部門職能弱化，有的甚至全部并入工信部門，造成對科技部門的重視程度不夠，基礎條件差，人員隊伍匱乏，導致企業研發財政補助政策在基層推動過程中阻力大、見效慢、落實難。

（四）政策宣傳模式和手段有待創新

河南實施企業研發財政補助政策的宣傳動員效果與預期還有一定差距，部分中小企業的經營管理人員認識不夠到位，對政策了解不夠。特別是一些農業市縣，工業基礎比較薄弱，企業研發投入低，研發能力偏弱，存在部分企業申報積極性較低的情況。所以，政策的實施仍需依靠基層發動來解決政策覆蓋“最后一公里”問題，政策宣傳還需要創新方式方法。

五、完善河南企業加大研發投入政策的路徑

當前，企業研發財政補助政策實施的外部環境發生了明顯的變化，但是，河南的區域創新能力相對較弱，研發投入強度不足仍是制約經濟高質量發展的突出短板。需要適時調整優化引導企業加大研發投入的政策，助力企業在區域創新能力提升方面挑重擔、走在前。

（一）量力而行，調整財政獎補支持方向

企業研發財政補助政策實施期已滿，河南省科技創新“十四五”規劃已明確新的目標。河南是農業大省，各級政府財政收支矛盾一直比較突出。因此，需要根據新形勢新任務，調整財政獎補政策，支持高新技術企業培育和規上工業企業研發活動全覆蓋，調整資金分配方式，繼續堅持財權、事權相統一原則，引導市縣政府持續加大財政科技投入，進一步明確市縣主體責任，營造鼓勵創新的社會氛圍。

（二）突出重點，統籌兼顧區域平衡發展

當前，河南處于爬坡過坎、攻堅轉型的階段，實現新舊動力平穩銜接、轉換還需較長的過程。在政策資助領域方面，工業企業是轉型發展的排頭兵、主力軍，因此，對企業研發投入的補助應突出重點，即聚焦工業領域。在政策資助企業選擇方面，應把補助的重點更多地放在規模以上工業企業以及高新技術企業方面，把政策引導的標準以及分配獎補資金的考核因素進一步細化，增強政策的針對性。在政策資助區域方面，要充分考慮區域的差異性，引導創新資源向豫東、豫南地區傾斜，推動區域間優勢互補、良性互動。

（三）加大宣傳，激發企業申報積極性

當前，政策的宣傳力度、知曉度還不夠，應利用更多的渠道加強宣傳和咨詢服務。比如，可在政府部門的門戶網站上設立財政引導政策專欄，對其進行介紹和宣傳，并對企業常見問題進行解答；定期召開地市科技主管部門申報審核工作培訓班，對相關工作人員進行業務指導和培訓；組織召開企業申報培訓班，開展企業研發補助巡回宣講；邀請科技創新政策專家錄制政策解讀視頻，并通過門戶網站、微信公眾號、短視頻平臺等進行傳播，擴大政策的傳播度和知曉率。

（四）強化考評，強化補助資金績效評價

后補助政策很大程度上避免了科研經費的擠占與挪用、研發經費重復投入等問題，實現了財政科技資金對應用型研發活動的精準發力和績效提升，已經成為支持企業研發活動的主體政策。因此，財政獎補政策調整為引導規上工業企業研發活動全覆蓋后，要引入績效評價管理理念，通過第三方機構，運用問卷調查、大數據等形式對市縣政府財政獎補政策執行情況進行績效考核，并將省級資金分配與考核結果相掛鉤，以此引導地方和企業增加研發投入。

（五）創新方式，將大數據融入資金管理

互聯網大數據能夠有效促進財政資金管理的科學化。將原有企業獎補服務平臺調整為規上工業企業研發活動全覆蓋引導政策服務平臺，并進一步升級完善。可以依托河南省政府“一網通辦”系統，建立全省財稅政策高效落實信息平臺，構建財稅大數據，并嵌入規上工業企業研發活動信息模塊。對政府來講，能增強決策的科學性和操作規范性，并提高補助資金的使用績效和安全性。對企業來講，有利于提高企業違法違紀違規成本，督促企業合法經營。同時，也可為有關部門完善資金管理模式、深化科技管理以及“放管服”改革提供更多動力。◆