公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用邊界研究

沈 韻 馮曉青

內(nèi)容提要：基于公共數(shù)據(jù)的特殊公物屬性及其場(chǎng)景化應(yīng)用實(shí)踐，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用成為釋放其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要方式。既有法律制度已初步建立作為公物的公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬規(guī)則，但無(wú)法有效規(guī)制公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用。為此，有必要構(gòu)建公共數(shù)據(jù)的使用規(guī)則，以調(diào)整公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為。區(qū)分行政主體與市場(chǎng)主體的二元行為類(lèi)型，考察公共數(shù)據(jù)客體開(kāi)放性、手段合法性與行為正當(dāng)性，劃分公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用邊界。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政主體與市場(chǎng)主體的二元主體劃分，在分別構(gòu)建公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用基本原則的基礎(chǔ)之上，探索公共數(shù)據(jù)治理機(jī)制，細(xì)化完善公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則。

引 言

隨著人類(lèi)社會(huì)生活進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型生產(chǎn)要素和國(guó)家新興戰(zhàn)略資源及重要產(chǎn)業(yè)資源，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值日益凸顯。2022年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》）印發(fā)，揭示出以企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)為核心的新型生產(chǎn)要素內(nèi)容，將相關(guān)數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)配置與制度建設(shè)提升到新的高度。公共數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的基礎(chǔ)資源，在促進(jìn)商業(yè)模式創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方面發(fā)揮著重要作用。如何充分釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值、提升公共數(shù)據(jù)資源配置效率、規(guī)范公共數(shù)據(jù)使用處理規(guī)則，成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)建設(shè)的時(shí)代課題。

公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著巨大的商業(yè)價(jià)值，充分挖掘利用公共數(shù)據(jù)可以盤(pán)活其經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)以數(shù)據(jù)資源為核心的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。數(shù)字時(shí)代，企業(yè)紛紛以公共數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)具有全新附加價(jià)值的數(shù)字產(chǎn)品與服務(wù)，公共數(shù)據(jù)的增值性利用不斷發(fā)展。實(shí)踐中也開(kāi)始出現(xiàn)關(guān)于公共數(shù)據(jù)增值性利用權(quán)益分配及其使用行為正當(dāng)性評(píng)判的案例，有必要盡快建立公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則。目前我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)的理論研究主要聚焦于企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)和個(gè)人信息保護(hù)，對(duì)公共數(shù)據(jù)的系統(tǒng)研究較少。既有公共數(shù)據(jù)理論研究主要涉及公共數(shù)據(jù)形成機(jī)制、信息公開(kāi)制度等資源供給方面，鮮有關(guān)于公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為問(wèn)題的討論。公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則不清晰，將影響對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用，增加數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中的不穩(wěn)定性因素。鑒于此，本文在分析公共數(shù)據(jù)法律屬性、公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用基本內(nèi)涵及正當(dāng)性等基本問(wèn)題的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建我國(guó)公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的具體制度，以期促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的共享、挖掘與高效利用。

一、公共數(shù)據(jù)概念及其商業(yè)利用內(nèi)涵

（一）公共數(shù)據(jù)概念及其法律屬性

從公共數(shù)據(jù)概念出發(fā)，能夠準(zhǔn)確厘清公共數(shù)據(jù)范疇，準(zhǔn)確劃分其與企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)等其他數(shù)據(jù)類(lèi)型之間的界限。現(xiàn)行規(guī)范主要從主體、行為與目的等三個(gè)要素定義公共數(shù)據(jù)的概念。在主體要素方面，公共數(shù)據(jù)主體被描述為“各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位”①參見(jiàn)《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》，上海市人民政府令第21號(hào)，2019年8月29日公布，第3條第1款；《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》，浙江省人民政府令第381號(hào)，2020年6月12日公布，第2條第2款。，有的文件將主體擴(kuò)展至“供水、供電、供氣、供暖、公共交通、運(yùn)輸、通信、教育、醫(yī)療、康養(yǎng)、郵政和其他承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位”②參見(jiàn)《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)管理辦法》，濟(jì)南市人民政府令第269號(hào)，2020年9月30日公布，第2條第3款。和社會(huì)組織③參見(jiàn)《無(wú)錫市公共數(shù)據(jù)管理辦法》，無(wú)錫市人民政府令第171號(hào)，2020年2月26日公布，第2條第2款。。在行為要素方面，公共數(shù)據(jù)涵蓋“采集和產(chǎn)生”“制作或者獲取”等行為。在目的要素方面，公共數(shù)據(jù)被限定于“履行公共職責(zé)與提供公共服務(wù)”兩類(lèi)特定目的，以公共利益為核心目標(biāo)。因此，公共數(shù)據(jù)的本質(zhì)在于“公共”二字，與政府公共職能活動(dòng)密切相關(guān)，具有強(qiáng)烈的社會(huì)公益性質(zhì)。公共數(shù)據(jù)包括“開(kāi)放”“共享”“自由利用”三個(gè)構(gòu)成要件，④參見(jiàn)李揚(yáng)、李曉宇：《大數(shù)據(jù)時(shí)代企業(yè)數(shù)據(jù)邊界的界定與澄清——兼談不同類(lèi)型數(shù)據(jù)之間的分野與勾連》，載《福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版》2019年第11期，第40頁(yè)。本質(zhì)上是由各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的企事業(yè)單位、社會(huì)組織等向社會(huì)統(tǒng)一開(kāi)放的各類(lèi)信息，能夠供公眾自由獲取和使用，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代重要的公共資源。

關(guān)于公共數(shù)據(jù)的法律屬性，盡管存在“信息資源”⑤參見(jiàn)《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》，成都市人民政府令第197號(hào)，2018年6月6日公布，第2條第2款。“公共產(chǎn)品”⑥參見(jiàn)注釋④，第44頁(yè)。“國(guó)有資產(chǎn)”⑦參見(jiàn)《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》，福建省人民政府令第178號(hào)，2016年10月15日公布，第3條。等不同觀點(diǎn)，但都表明公共數(shù)據(jù)具有公物屬性。作為一類(lèi)特殊的數(shù)據(jù)資源，公共數(shù)據(jù)除具備非競(jìng)爭(zhēng)性、非物質(zhì)性、場(chǎng)景依附性等數(shù)據(jù)的基本特征⑧參見(jiàn)丁曉東：《數(shù)據(jù)公平利用的法理反思與制度重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2023年第2期，第29頁(yè)。外，還兼具公共屬性和財(cái)產(chǎn)屬性。一方面，公共數(shù)據(jù)具有公物屬性。公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生依賴于公共財(cái)政資金投入，反映了國(guó)家和社會(huì)的意志，具有天然的公益性質(zhì)。進(jìn)入信息時(shí)代，學(xué)者對(duì)公物的劃分經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共資源向新型公共資源的擴(kuò)張，行政信息等無(wú)形公共產(chǎn)品逐步被納入公物范疇。⑨參見(jiàn)苗正達(dá)主編：《行政法學(xué)新編》，東北林業(yè)大學(xué)出版社2007年版，第153-154頁(yè)。公共數(shù)據(jù)作為大數(shù)據(jù)時(shí)代公共部門(mén)履行公共職能的信息化產(chǎn)物，是政府滿足社會(huì)公共事業(yè)需求、開(kāi)展政務(wù)管理活動(dòng)時(shí)形成的基礎(chǔ)性資源，是典型的行政公物。另一方面，公共數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)屬性。公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生并非基于營(yíng)利性商業(yè)目的，但公共數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)深度挖掘與使用，被用于各類(lèi)增值性利用場(chǎng)景，能夠?yàn)槭袌?chǎng)主體帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。實(shí)踐中，享有公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營(yíng)和收益權(quán)的主體能夠利用公共數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)服務(wù)，并獲得一定收益。《民法典》第127條為創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的公共數(shù)據(jù)進(jìn)入財(cái)產(chǎn)范疇提供了指引性法律規(guī)范。因此，公共數(shù)據(jù)是兼具公共屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的特殊公物。

（二）公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的基本內(nèi)涵

行政機(jī)關(guān)在公共管理和服務(wù)過(guò)程中積累并共享了大量的公共數(shù)據(jù)，由于公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不同主體紛紛以營(yíng)利增值為目的對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘與利用，由此引發(fā)一系列公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用問(wèn)題。作為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用機(jī)制的重要內(nèi)容，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用是指公共數(shù)據(jù)使用者以謀求直接的經(jīng)濟(jì)利益獲取和使用公共數(shù)據(jù)，以公共數(shù)據(jù)為原型，在原始公共需求之上創(chuàng)造出新的市場(chǎng)需求并以此獲得經(jīng)濟(jì)收益的行為。結(jié)合公共數(shù)據(jù)法律屬性，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用是公共數(shù)據(jù)釋放其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的主要方式。各地方公共數(shù)據(jù)立法積極探索公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，鼓勵(lì)不同主體利用公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)，⑩參見(jiàn)《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》，成都市人民政府令第197號(hào)，第32條。將依法開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)用于科學(xué)研究、產(chǎn)品研發(fā)、咨詢服務(wù)、數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)分析等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)?參見(jiàn)《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》，廣東省人民政府令第290號(hào)，2021年10月18日公布，第37條。。

實(shí)踐中，公共管理機(jī)構(gòu)早已不限于以公共利益為目的處理公共數(shù)據(jù)，而是開(kāi)始探索公共數(shù)據(jù)的增值性利用。如政府部門(mén)自行或授權(quán)第三方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體分析或處理公共數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)結(jié)果有償提供給公眾使用。囿于技術(shù)水平有限、激勵(lì)動(dòng)力不足、耗費(fèi)成本較高等因素，越來(lái)越多的公共管理機(jī)構(gòu)選擇引入市場(chǎng)力量共同探索公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用途徑。?參見(jiàn)齊英程：《公共數(shù)據(jù)增值性利用的權(quán)利基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，載《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期，第13頁(yè)。在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享背景下，不同主體通過(guò)政府網(wǎng)站、數(shù)據(jù)門(mén)戶或應(yīng)用程序編程接口（API）訪問(wèn)等方式獲取定期發(fā)布的公共數(shù)據(jù)，將公共數(shù)據(jù)廣泛用于各類(lèi)商業(yè)活動(dòng)，開(kāi)發(fā)以公共數(shù)據(jù)為核心的各類(lèi)衍生數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)。例如，高德軟件有限公司調(diào)取由政府開(kāi)放的地理位置、道路交通等公共數(shù)據(jù)，開(kāi)發(fā)“高德地圖”數(shù)字地圖、道路導(dǎo)航等營(yíng)利性衍生服務(wù)，并獲得高額的經(jīng)營(yíng)收益。

近年來(lái)，我國(guó)不斷鼓勵(lì)專業(yè)化市場(chǎng)主體充分挖掘與利用公共數(shù)據(jù)背后的商業(yè)價(jià)值，出現(xiàn)若干以推動(dòng)公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用為重要內(nèi)容的政策文件?參見(jiàn)國(guó)務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等。。國(guó)家和地方頒布的政策法規(guī)為公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用實(shí)踐提供了制度保障。相較于企業(yè)數(shù)據(jù)等其他生產(chǎn)要素，公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性。靜態(tài)占有公共數(shù)據(jù)難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效用，只有經(jīng)過(guò)深度挖掘加工并與其他社會(huì)數(shù)據(jù)融合，公共數(shù)據(jù)才能充分發(fā)揮其社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源內(nèi)生價(jià)值的必由之路，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。

二、公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬規(guī)則與使用規(guī)則

公共數(shù)據(jù)具有豐富的商業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景，以生成數(shù)據(jù)產(chǎn)品、開(kāi)展增值衍生服務(wù)等現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景為典型。作為新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的生產(chǎn)要素利用形態(tài)，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為關(guān)乎數(shù)據(jù)共享和經(jīng)營(yíng)自由，切實(shí)影響著數(shù)據(jù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。為此，需要明確公共數(shù)據(jù)及其商業(yè)利用規(guī)制路徑，以確保數(shù)據(jù)資源的有效利用，保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)公平有序發(fā)展。在進(jìn)一步界定公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則前，有必要先了解目前關(guān)于公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬規(guī)則與使用規(guī)則。

（一）權(quán)屬規(guī)則

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，清晰的產(chǎn)權(quán)規(guī)則是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源要素最佳配置的必然手段。歐盟立法實(shí)踐最早提出數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式，借助產(chǎn)權(quán)理論明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬。?See Directive 96/9/EC of the European Parliament and of the Council of 11 March 1996 on the Legal Protection of Databases,1996 O.J.(L 77) 20; European Commission, A Digital Single Market Strategy for Europe, COM (2015) 192 final.關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)屬的具體規(guī)則設(shè)計(jì)，學(xué)者提出“數(shù)據(jù)用益權(quán)”?參見(jiàn)申衛(wèi)星：《論數(shù)據(jù)用益權(quán)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第11期，第124頁(yè)。“數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)”?參見(jiàn)龍衛(wèi)球：《數(shù)據(jù)新型財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)建及其體系研究》，載《政法論壇》2017年第4期，第75頁(yè)。“數(shù)據(jù)有限排他權(quán)”?參見(jiàn)崔國(guó)斌：《大數(shù)據(jù)有限排他權(quán)的基礎(chǔ)理論》，載《法學(xué)研究》2019年第5期，第9-10頁(yè)；崔國(guó)斌：《公開(kāi)數(shù)據(jù)集合法律保護(hù)的客體要件》，載《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2022年第4期，第18-53頁(yè)。等方案，以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行排他性授權(quán)確權(quán)，賦予特定主體收集、使用、處理數(shù)據(jù)等類(lèi)型化法定權(quán)利內(nèi)容。

目前，我國(guó)正在積極探索建立公共數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)則。有學(xué)者認(rèn)為，鑒于“公共財(cái)產(chǎn)”的開(kāi)放性結(jié)構(gòu)，我國(guó)可以通過(guò)文義的擴(kuò)張性解釋，將數(shù)據(jù)等資源納入《憲法》第12條規(guī)定的“公共財(cái)產(chǎn)”，?參見(jiàn)張玉潔：《國(guó)家所有：數(shù)據(jù)資源權(quán)屬的中國(guó)方案與制度展開(kāi)》，載《政治與法律》2020年第8期，第20頁(yè)。為公共數(shù)據(jù)等新型公物進(jìn)入國(guó)有資產(chǎn)范疇提供了制度空間。從現(xiàn)有地方立法實(shí)踐來(lái)看，有的已經(jīng)明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬。例如，2016年10月公布的《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》率先規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸屬國(guó)家。?同注釋⑦。重慶市、山西省等地方的立法文件也相繼規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)屬于國(guó)有資產(chǎn)，其所有權(quán)歸國(guó)家所有。?參見(jiàn)《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》，重慶市人民政府令第328號(hào)，2019年7月31日公布，第4條第1款；《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理試行辦法》，山西省人民政府令第266號(hào)，2019年11月28日公布，第7條第1款。國(guó)家所有模式直接賦予國(guó)家權(quán)利的主體地位，國(guó)家扮演公司的角色來(lái)?yè)碛羞@些財(cái)產(chǎn)。?? 參見(jiàn)［英］彼得·斯特克、［英］大衛(wèi)·韋戈?duì)枺骸墩嗡枷雽?dǎo)讀》，舒小昀等譯，江蘇人民出版社2005年版，第275頁(yè)。? 參見(jiàn)浙江某金融服務(wù)公司、重慶某小微小額貸款公司訴蘇州某網(wǎng)絡(luò)科技公司商業(yè)詆毀及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，浙江省杭州市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2020）浙01民終4874號(hào)。? 該案尚未完成審理，參見(jiàn)上海彧菡汽車(chē)科技有限公司訴北京與車(chē)行信息技術(shù)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位糾紛案，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院民事案件受理通知書(shū)（2022）京73民初1330號(hào)。在國(guó)家所有模式的立法規(guī)定之下，公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬國(guó)家，國(guó)家擁有公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的初始產(chǎn)權(quán)配置。據(jù)此，公共部門(mén)依據(jù)其公共職能享有公共數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)，其他商業(yè)主體可以通過(guò)服務(wù)外包、委托授權(quán)、合作開(kāi)發(fā)等方式，在政府部門(mén)授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)一步開(kāi)展公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)利用。

（二）使用規(guī)則

實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)使用者基于商業(yè)目的對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行場(chǎng)景化開(kāi)發(fā)利用，引發(fā)了一系列圍繞公共數(shù)據(jù)的利益爭(zhēng)奪或權(quán)利沖突。目前我國(guó)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的典型糾紛案件：一是全國(guó)首例公共數(shù)據(jù)案的“螞蟻金服案”?? 參見(jiàn)［英］彼得·斯特克、［英］大衛(wèi)·韋戈?duì)枺骸墩嗡枷雽?dǎo)讀》，舒小昀等譯，江蘇人民出版社2005年版，第275頁(yè)。? 參見(jiàn)浙江某金融服務(wù)公司、重慶某小微小額貸款公司訴蘇州某網(wǎng)絡(luò)科技公司商業(yè)詆毀及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，浙江省杭州市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2020）浙01民終4874號(hào)。? 該案尚未完成審理，參見(jiàn)上海彧菡汽車(chē)科技有限公司訴北京與車(chē)行信息技術(shù)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位糾紛案，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院民事案件受理通知書(shū)（2022）京73民初1330號(hào)。，涉及市場(chǎng)主體使用公共數(shù)據(jù)從事企業(yè)征信業(yè)務(wù)的行為；二是“國(guó)內(nèi)首例公共數(shù)據(jù)反壟斷訴訟案”?? 參見(jiàn)［英］彼得·斯特克、［英］大衛(wèi)·韋戈?duì)枺骸墩嗡枷雽?dǎo)讀》，舒小昀等譯，江蘇人民出版社2005年版，第275頁(yè)。? 參見(jiàn)浙江某金融服務(wù)公司、重慶某小微小額貸款公司訴蘇州某網(wǎng)絡(luò)科技公司商業(yè)詆毀及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，浙江省杭州市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2020）浙01民終4874號(hào)。? 該案尚未完成審理，參見(jiàn)上海彧菡汽車(chē)科技有限公司訴北京與車(chē)行信息技術(shù)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位糾紛案，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院民事案件受理通知書(shū)（2022）京73民初1330號(hào)。，涉及經(jīng)營(yíng)者獲取公共數(shù)據(jù)實(shí)施數(shù)據(jù)收取高價(jià)以及歧視待遇的行為。以上涉案行為發(fā)生在不同的公共數(shù)據(jù)場(chǎng)景化應(yīng)用階段，旨在要求司法實(shí)踐對(duì)相關(guān)公共數(shù)據(jù)使用行為的正當(dāng)性作出評(píng)價(jià)。因此，立法應(yīng)減少對(duì)公共數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的關(guān)注，進(jìn)一步關(guān)注公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為的規(guī)制與調(diào)整，構(gòu)建清晰可行的公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則。

目前，我國(guó)公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則體系尚不完備，無(wú)法有效規(guī)制實(shí)踐中頻發(fā)的公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為。關(guān)于公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則的規(guī)定分散于各類(lèi)行為規(guī)制法律之下，呈現(xiàn)碎片化特征。在公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，我國(guó)尚未出臺(tái)統(tǒng)一綜合的立法，僅基于對(duì)公共數(shù)據(jù)使用可能侵害利益類(lèi)型的不同，以單行法律和法規(guī)形式對(duì)公共數(shù)據(jù)使用行為分別予以規(guī)制。從既有法律框架來(lái)看，《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》等私法，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》等經(jīng)濟(jì)法，《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《刑法》等公法均對(duì)公共數(shù)據(jù)使用有所規(guī)定，構(gòu)成公共數(shù)據(jù)使用的規(guī)則體系。

在公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則體系中，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》作為典型的行為規(guī)制法，旨在制止搭便車(chē)、損害其他競(jìng)爭(zhēng)者權(quán)益等破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序行為，具有規(guī)制公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的現(xiàn)實(shí)邏輯。2022年3月25日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提出，“加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制”。據(jù)此，以行為保護(hù)模式為核心的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》構(gòu)成公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則體系的重要部門(mén)法依據(jù)，在劃定公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用邊界中發(fā)揮著重要作用。

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二章以類(lèi)型化條文形式列舉了若干構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的具體情形，亦適用于不正當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)使用行為。例如，利用技術(shù)手段并通過(guò)影響用戶選擇或其他方式對(duì)公共數(shù)據(jù)加以使用和挖掘的行為即違反第12條“互聯(lián)網(wǎng)條款”規(guī)定，構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。除了類(lèi)型化具體條款的規(guī)制，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第2條還以原則性、概括性規(guī)定方式認(rèn)定需要被規(guī)制的數(shù)據(jù)使用行為。在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》尚未正式構(gòu)建數(shù)據(jù)條款的情況下，司法裁判大多通過(guò)適用一般條款，認(rèn)定獲取和利用數(shù)據(jù)行為的正當(dāng)性，以規(guī)制不正當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)使用行為。?? 參見(jiàn)上海漢濤信息咨詢有限公司訴北京百度網(wǎng)訊科技有限公司、上海杰圖軟件技術(shù)有限公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院民事判決書(shū)（2016）滬73民終242號(hào)；北京微夢(mèng)創(chuàng)科網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司訴北京淘友天下技術(shù)有限公司、北京淘友天下科技發(fā)展有限公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院民事判決書(shū)（2016）京73民終588號(hào)；淘寶（中國(guó)）軟件有限公司訴安徽美景信息科技有限公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，浙江省杭州市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2018）浙01民終7312號(hào)。? 同注釋?。例如，在“螞蟻金服案”中，法院對(duì)公共數(shù)據(jù)使用行為的正當(dāng)性評(píng)價(jià)即置于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法一般條款之下而進(jìn)行的。在該案中，法院借助一般條款的具體適用與法律概念的靈活闡釋，認(rèn)定主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的不當(dāng)使用導(dǎo)致公眾認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，為原始數(shù)據(jù)主體帶來(lái)商譽(yù)上的損害，并且影響其原有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。?? 參見(jiàn)上海漢濤信息咨詢有限公司訴北京百度網(wǎng)訊科技有限公司、上海杰圖軟件技術(shù)有限公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院民事判決書(shū)（2016）滬73民終242號(hào)；北京微夢(mèng)創(chuàng)科網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司訴北京淘友天下技術(shù)有限公司、北京淘友天下科技發(fā)展有限公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院民事判決書(shū)（2016）京73民終588號(hào)；淘寶（中國(guó)）軟件有限公司訴安徽美景信息科技有限公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，浙江省杭州市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2018）浙01民終7312號(hào)。? 同注釋?。

構(gòu)建公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則契合公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)需求，有助于釋放公共數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則的構(gòu)建不僅有利于潛在公共數(shù)據(jù)使用者形成穩(wěn)定的行為預(yù)期，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的增值性利用，還可以識(shí)別以公共數(shù)據(jù)為客體的不法行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的利益保護(hù)。目前數(shù)據(jù)使用規(guī)則的規(guī)制重點(diǎn)在于判斷公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為的合法性，例如行為人是否依法收集公共數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)使用行為是否對(duì)他人利益造成損害等。為此，需要結(jié)合公共數(shù)據(jù)的資源特征及其商業(yè)利用行為本質(zhì)，進(jìn)一步構(gòu)建與完善專門(mén)的公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則。

三、公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的類(lèi)型

根據(jù)公共數(shù)據(jù)利用主體不同，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用可以分為行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的利用和市場(chǎng)主體等非行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的利用。二者對(duì)公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的性質(zhì)不同，需要分別規(guī)制。

（一）行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用

根據(jù)使用目的，行政主體的公共數(shù)據(jù)使用行為包括公共數(shù)據(jù)公務(wù)使用行為和公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為。前者是指行政主體在公共職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)公共數(shù)據(jù)的非商業(yè)性開(kāi)發(fā)利用，主要涉及行政主體之間內(nèi)部管理的法律關(guān)系。相比之下，行政主體的公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用不僅涉及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)關(guān)系的調(diào)整，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，還面臨法治與自治交叉、公權(quán)力與私權(quán)利沖突等問(wèn)題。行政主體與非行政主體之間地位的不平等決定了行政主體在公共數(shù)據(jù)使用上處于優(yōu)勢(shì)，如果抹殺行政主體與非行政主體之間公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的差異，不對(duì)行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用加以特別規(guī)制，容易滋生“權(quán)力尋租”等權(quán)力濫用現(xiàn)象。因此，行政主體的公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用作為一類(lèi)特殊的行政公物使用行為，應(yīng)得到公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則的特殊關(guān)注。

“行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用”這一表述似乎面臨公益性與商業(yè)性之間的沖突，如行政主體承擔(dān)重要的公益職能，但商業(yè)利用的核心即是為了營(yíng)利。在此，公共物品理論為行政主體的公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用提供了一定的實(shí)踐與理論基礎(chǔ)。早期的公共物品理論強(qiáng)調(diào)公共物品旨在滿足公共利益。20世紀(jì)后的公共物品理論開(kāi)始將公共物品視為一種共同財(cái)富，認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，法院在判例中認(rèn)定，在不影響公用目的的情況下，不應(yīng)排斥從公共物品的使用中獲取正當(dāng)收益的可能，并發(fā)展出公共物品的“最佳使用原則”和特別使用機(jī)制。?? 參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年，第341頁(yè)。因此，根據(jù)公共物品使用理論，公共數(shù)據(jù)可以作為一類(lèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，由行政機(jī)關(guān)基于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的將其用于營(yíng)利性市場(chǎng)活動(dòng)，由此獲得的相關(guān)經(jīng)濟(jì)收益由行政機(jī)關(guān)自行支配。在對(duì)公共數(shù)據(jù)這一類(lèi)特殊公物的商業(yè)利用過(guò)程中，行政主體不僅要遵循市場(chǎng)資源配置等經(jīng)濟(jì)規(guī)律，還應(yīng)遵循依法行政、公開(kāi)行政、行政公物使用原則。例如，行政機(jī)關(guān)在對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行增值性利用的同時(shí)，仍須積極履行立法明確規(guī)定的行政機(jī)關(guān)作為公物管理者負(fù)有向社會(huì)開(kāi)放符合條件公共資源的法定職責(zé)，不得變相對(duì)公共數(shù)據(jù)收取不合理費(fèi)用，阻礙公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享。

（二） 市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用

行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用因技術(shù)水平受限、使用場(chǎng)景受限、激勵(lì)動(dòng)機(jī)不足等原因，面臨效率低下、收益不高等問(wèn)題。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享背景下，更多行政主體采取授權(quán)運(yùn)營(yíng)、有償使用等形式，向社會(huì)釋放海量具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的公共數(shù)據(jù)，鼓勵(lì)更多非行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行增值性利用，開(kāi)發(fā)多元的衍生應(yīng)用，充分釋放公共數(shù)據(jù)的內(nèi)生價(jià)值潛力。以交通行政管理部門(mén)公開(kāi)的公共交通數(shù)據(jù)為例：保險(xiǎn)公司調(diào)取數(shù)據(jù)了解車(chē)輛事故信息，開(kāi)展評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和確定保險(xiǎn)費(fèi)用等核保業(yè)務(wù)；自動(dòng)駕駛研發(fā)主體以路況信息“飼養(yǎng)”人工智能算法，完成對(duì)自動(dòng)駕駛智能系統(tǒng)的數(shù)據(jù)訓(xùn)練與模型迭代。

與行政主體不同，市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用雖然遵循私法自治理念，但也面臨合法與非法行為邊界問(wèn)題。《數(shù)據(jù)二十條》提出，“對(duì)不承載個(gè)人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)按用途加大供給使用范圍”。近年來(lái)國(guó)內(nèi)外頻發(fā)的數(shù)據(jù)事件證明，市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的不當(dāng)使用行為可能對(duì)他人合法權(quán)益、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、數(shù)據(jù)安全造成危害。在合法權(quán)益侵害性方面，公共數(shù)據(jù)的原始信息可能與企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)交織，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)之上承載著包括人格利益、企業(yè)商譽(yù)等在內(nèi)的多元利益，其商業(yè)利用行為存在與既有合法權(quán)益發(fā)生沖突的可能。在競(jìng)爭(zhēng)秩序損害性方面，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為可能異化為不當(dāng)侵占或變相圈占公共資源的手段，將本來(lái)處于自由流通的公共數(shù)據(jù)壟斷為私人財(cái)產(chǎn)，造成對(duì)其他數(shù)據(jù)主體平等、自由使用公共數(shù)據(jù)的阻礙。在數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)性方面，公共數(shù)據(jù)作為承擔(dān)社會(huì)公共職能的基礎(chǔ)資源，涉及金融、科技、醫(yī)療等重要領(lǐng)域，市場(chǎng)主體應(yīng)在保障數(shù)據(jù)安全的前提下使用公共數(shù)據(jù)。

四、公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的正當(dāng)性

（一）公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放性

公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放性是劃定公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用合法邊界的基礎(chǔ)。根據(jù)“螞蟻金服案”所確立的數(shù)據(jù)來(lái)源合法原則，公共數(shù)據(jù)使用者應(yīng)當(dāng)以來(lái)源合法的公共數(shù)據(jù)為增值性利用的對(duì)象，使用政府部門(mén)已經(jīng)依法公開(kāi)的信息，不得以法律法規(guī)禁止的方式采集法律法規(guī)禁止采集的數(shù)據(jù)，否則屬于不正當(dāng)利用公共數(shù)據(jù)的行為。

從我國(guó)關(guān)于公共數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)來(lái)看，根據(jù)數(shù)據(jù)本身的開(kāi)放屬性，公共數(shù)據(jù)被分為無(wú)條件開(kāi)放、有條件開(kāi)放、不予開(kāi)放三種類(lèi)型。公共數(shù)據(jù)制度以開(kāi)放為原則、以不開(kāi)放為例外，以負(fù)面清單方式列舉不予開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)。禁止開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)范圍包括“開(kāi)放后危及或者可能危及國(guó)家安全的”“開(kāi)放后可能損害公共利益的”“涉及個(gè)人信息、商業(yè)秘密或者保密商務(wù)信息的”“數(shù)據(jù)獲取協(xié)議約定不得開(kāi)放的”“法律、法規(guī)規(guī)定不得開(kāi)放的”等有限情形。[27]參見(jiàn)《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，浙江省第十三屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議公告第3號(hào)，2022年1月21日公布，第30條。公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為只能針對(duì)其中已經(jīng)合法開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源。任何對(duì)禁止開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的使用以及通過(guò)非法方式獲取相關(guān)公共數(shù)據(jù)的行為，均屬于不正當(dāng)?shù)墓矓?shù)據(jù)使用行為，應(yīng)受到法律的禁止。上述行為構(gòu)成絕對(duì)禁止事由，即不僅數(shù)據(jù)使用行為本身面臨否定性評(píng)價(jià)，以未開(kāi)放公共數(shù)據(jù)為對(duì)象的增值性利用行為也具有非法性，不產(chǎn)生任何受法律保護(hù)的權(quán)益。

（二）獲取公共數(shù)據(jù)手段的合法性

開(kāi)發(fā)基于公共數(shù)據(jù)的衍生數(shù)據(jù)產(chǎn)品、提供公共數(shù)據(jù)增值服務(wù)，相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的實(shí)現(xiàn)均以獲取公共數(shù)據(jù)為前提，而獲取公共數(shù)據(jù)的手段必須合法且正當(dāng)。公共數(shù)據(jù)使用者不得違反法律法規(guī)以非法手段或通過(guò)非正當(dāng)渠道獲取公共數(shù)據(jù)。對(duì)于無(wú)條件開(kāi)放類(lèi)公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)使用者應(yīng)當(dāng)通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)等統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放通道免費(fèi)獲取。[28]參見(jiàn)《海南省大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用條例》，海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第37號(hào)，2019年9月27日公布，第25條。對(duì)于有條件開(kāi)放類(lèi)公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)使用者應(yīng)當(dāng)遵循應(yīng)用場(chǎng)景要求、數(shù)據(jù)安全要求、數(shù)據(jù)利用反饋要求、技術(shù)能力要求、信用要求等開(kāi)放條件，[29]參見(jiàn)上海市經(jīng)濟(jì)信息化委、上海市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)施細(xì)則》，滬經(jīng)信規(guī)范〔2022〕12號(hào)，2022年12月31日公布，第15條。依照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的具體法定程序?qū)ο嚓P(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。符合條件的數(shù)據(jù)申請(qǐng)者須通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)提交申請(qǐng)材料，說(shuō)明數(shù)據(jù)用途、應(yīng)用場(chǎng)景、使用時(shí)限和安全保障措施等。開(kāi)放申請(qǐng)審核通過(guò)后，由公共數(shù)據(jù)申請(qǐng)者與數(shù)據(jù)開(kāi)放主體之間簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議，明確數(shù)據(jù)利用的條件和具體要求，并按照協(xié)議約定通過(guò)數(shù)據(jù)下載、接口訪問(wèn)、數(shù)據(jù)沙箱等方式開(kāi)放公共數(shù)據(jù)。[30]參見(jiàn)《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》，上海市人民政府令第21號(hào)，2019年8月29日公布，第15條第2款。“不予開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)經(jīng)依法進(jìn)行匿名化、去標(biāo)識(shí)化等脫敏、脫密處理，或者經(jīng)相關(guān)權(quán)利人同意，可以無(wú)條件開(kāi)放或者有條件開(kāi)放。”[31]參見(jiàn)《山東省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放辦法》，山東省人民政府令第344號(hào)，2022年1月31日公布，第8條第4款。因此，市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用行為必須遵守獲取數(shù)據(jù)的基本原則與要求，須通過(guò)合法手段獲取公共數(shù)據(jù)。未經(jīng)允許獲取未開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)資源、違反法定程序或者以其他非法途徑抓取公共數(shù)據(jù)的行為均具有不正當(dāng)性。

（三）公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為的正當(dāng)性評(píng)價(jià)

即使公共數(shù)據(jù)具有開(kāi)放性且公共數(shù)據(jù)使用者獲取手段具有合法性，以公共數(shù)據(jù)為對(duì)象的后續(xù)利用行為也可能因侵犯他人權(quán)益或公共利益而具有可責(zé)性，相關(guān)公共數(shù)據(jù)使用行為也會(huì)被納入法律禁止范疇。從當(dāng)前保護(hù)實(shí)踐與理論共識(shí)來(lái)看，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為的正當(dāng)性評(píng)價(jià)包含不得違反誠(chéng)實(shí)信用原則、不得侵害他人合法權(quán)益、不得損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等方面。

1.不得違反誠(chéng)實(shí)信用原則

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第2條作為規(guī)制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的一般條款，規(guī)定市場(chǎng)主體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)必須遵守誠(chéng)實(shí)信用原則。誠(chéng)實(shí)信用原則下，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)一般觀念、遵守商業(yè)道德，采取合法且正當(dāng)?shù)姆绞将@取和利用公共數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)主體應(yīng)當(dāng)遵守的基本義務(wù)。公共數(shù)據(jù)使用者不得基于獲取不正當(dāng)利益或損害他人利益目的，以違背公序良俗，違反數(shù)據(jù)協(xié)議，侵占、囤積等方式使用和處理已經(jīng)獲取的公共數(shù)據(jù)。

具體而言，違反誠(chéng)實(shí)信用原則的公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為包括：（1）違背公序良俗的利用行為。數(shù)據(jù)主體在進(jìn)行公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用時(shí)須尊重公共秩序和善良風(fēng)俗，不得違反社會(huì)公德、商業(yè)道德等社會(huì)良好道德風(fēng)尚。以危害國(guó)家安全、違背商業(yè)道德、違反公平競(jìng)爭(zhēng)等違反公序良俗手段獲取和使用公共數(shù)據(jù)的行為應(yīng)當(dāng)受到法律禁止。（2）違反數(shù)據(jù)協(xié)議的利用行為。數(shù)據(jù)協(xié)議是指公共數(shù)據(jù)提供者、使用者、加工者等不同數(shù)據(jù)主體之間就使用方式、違約責(zé)任等事項(xiàng)所達(dá)成的合意，受到法律的確認(rèn)與保護(hù)。超越數(shù)據(jù)協(xié)議范圍擅自將數(shù)據(jù)提供給第三人開(kāi)發(fā)使用，或者以數(shù)據(jù)協(xié)議約定以外的方式使用公共數(shù)據(jù)，都屬于違反數(shù)據(jù)協(xié)議的不正當(dāng)行為。（3）不以使用為目的的惡意利用行為。不以使用為目的的惡意利用行為旨在侵占、囤積公共數(shù)據(jù)這類(lèi)社會(huì)公共資源，以侵害公共利益的方式為特定數(shù)據(jù)主體帶來(lái)不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐中的惡意利用行為，如大規(guī)模抓取公共數(shù)據(jù)用于數(shù)據(jù)銷(xiāo)售活動(dòng)，將對(duì)公共數(shù)據(jù)資源造成壟斷，阻礙其他市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的正常獲取和利用，系典型的惡意競(jìng)爭(zhēng)行為。

2.不得侵犯他人合法權(quán)益

公共數(shù)據(jù)作為一種社會(huì)公共資源，可供公眾自由使用。但是，這種自由是一種有限的自由，不得對(duì)他人合法權(quán)益造成損害。公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用不應(yīng)侵犯他人的合法權(quán)益，也不應(yīng)對(duì)他人正當(dāng)行使權(quán)利造成阻礙。一方面，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用不得侵犯數(shù)據(jù)原始主體的合法權(quán)益。對(duì)于自然人主體，公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用要合法合規(guī)，不得對(duì)已經(jīng)被匿名化處理的數(shù)據(jù)進(jìn)行反向主體身份識(shí)別，也不得超出授權(quán)范圍擅自利用、傳播未經(jīng)匿名化處理的原始個(gè)人數(shù)據(jù)。對(duì)政府部門(mén)未匿名化處理的公共數(shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)權(quán)益糾紛司法實(shí)踐中確立的授權(quán)原則，[32]參見(jiàn)注釋?，北京微夢(mèng)創(chuàng)科網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司訴北京淘友天下技術(shù)有限公司、北京淘友天下科技發(fā)展有限公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案。公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)原始主體的集中授權(quán)。尤其對(duì)涉及個(gè)人信用信息的商業(yè)利用，公共數(shù)據(jù)使用者應(yīng)承擔(dān)更高的注意義務(wù)，避免因不正當(dāng)?shù)睦眯袨榍趾λ嗣u(yù)權(quán)。對(duì)于非自然人主體，“螞蟻金服案”表明公共數(shù)據(jù)之上承載著大量其他經(jīng)營(yíng)者的商業(yè)信譽(yù)，公共數(shù)據(jù)使用行為不得造成數(shù)據(jù)的失真?zhèn)鞑ィ瑢?dǎo)致相關(guān)數(shù)據(jù)所指向企業(yè)的商業(yè)信譽(yù)受到影響，從而減少企業(yè)潛在的交易機(jī)會(huì)、增加其糾正信息偏差以及實(shí)施信用修復(fù)的經(jīng)營(yíng)成本。

教師的美術(shù)教育活動(dòng)基于機(jī)械式的模擬繪畫(huà)，既沒(méi)有指導(dǎo)幼兒如何造型和構(gòu)圖，也沒(méi)有激發(fā)幼兒的繪畫(huà)創(chuàng)意思路，因而幼兒也就無(wú)法運(yùn)用畫(huà)筆通過(guò)線條和形狀來(lái)表達(dá)自己觀察和想象中的大公雞形象。

3.不得損害國(guó)家利益和社會(huì)利益

公共數(shù)據(jù)作為公共物品，其商業(yè)利用行為與社會(huì)公共利益密切相關(guān)。公共數(shù)據(jù)的不當(dāng)使用可能損害國(guó)家利益和社會(huì)利益，對(duì)消費(fèi)者、社會(huì)公眾等公共福利造成影響。首先，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為不得影響政府的公信力。公共數(shù)據(jù)作為公共部門(mén)發(fā)布的官方數(shù)據(jù)信息，具有客觀性、中立性與權(quán)威性。刪除、篡改、歪曲數(shù)據(jù)內(nèi)容等不正當(dāng)?shù)墓矓?shù)據(jù)商業(yè)利用行為，會(huì)破壞社會(huì)公眾與公共數(shù)據(jù)發(fā)布者之間正常的信息傳遞路徑，降低公共數(shù)據(jù)的可信度及其發(fā)布機(jī)構(gòu)的公信力。更有甚者，以假冒公共數(shù)據(jù)方式將非官方機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)集合標(biāo)注公共數(shù)據(jù)對(duì)外發(fā)布，導(dǎo)致公眾對(duì)數(shù)據(jù)信息來(lái)源產(chǎn)生誤認(rèn)，對(duì)公共數(shù)據(jù)的權(quán)威性造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。其次，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為不得破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。市場(chǎng)主體不得濫用公共數(shù)據(jù)，破壞公平合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。2020年歐盟發(fā)布的《數(shù)據(jù)治理法》指出，數(shù)據(jù)共享可能產(chǎn)生各種效率，但也可能限制競(jìng)爭(zhēng)，因此需要配套合理措施以確保遵守競(jìng)爭(zhēng)法。[33]See European Commission, Data Governance Act, COM (2020) 767 final.公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用應(yīng)符合競(jìng)爭(zhēng)法框架下的國(guó)家利益和社會(huì)利益，不得將公共數(shù)據(jù)用于數(shù)據(jù)壟斷等破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為。最后，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為應(yīng)保證數(shù)據(jù)安全。我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律規(guī)定，任何主體不得從事危害網(wǎng)絡(luò)安全的數(shù)據(jù)使用行為。公共數(shù)據(jù)使用者應(yīng)當(dāng)采取合法、正當(dāng)?shù)姆绞介_(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)，依照法律法規(guī)規(guī)定和數(shù)據(jù)協(xié)議約定履行相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全義務(wù)，不得擅自泄露與國(guó)家安全密切相關(guān)的敏感信息。

五、公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則的構(gòu)建

公共數(shù)據(jù)立法須清晰劃分公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的邊界，保證公共數(shù)據(jù)使用者合理的行為預(yù)期，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的高效流通。結(jié)合前文所述，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用應(yīng)區(qū)分行政主體與市場(chǎng)主體的公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用，根據(jù)各自適用的理論基礎(chǔ)確立公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用原則，構(gòu)建相應(yīng)的規(guī)則。其中，行政主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以平等開(kāi)放、避免權(quán)力濫用、普惠公平為基本原則，建立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放登記、價(jià)格形成和利益分配機(jī)制。市場(chǎng)主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)建立在開(kāi)放共享、利益平衡、最小干涉、促進(jìn)創(chuàng)新等基本原則基礎(chǔ)之上，并結(jié)合類(lèi)型化不正當(dāng)公共數(shù)據(jù)使用行為，構(gòu)建“公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用條款”和“避風(fēng)港規(guī)則”。

（一）行政主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則的構(gòu)建

1.確立行政主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的基本原則

行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用應(yīng)遵守行政公物使用與處分原則。為此，行政主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用應(yīng)確立以下三個(gè)基本原則。

一是平等開(kāi)放原則。公共數(shù)據(jù)本質(zhì)上是原生數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，涉及經(jīng)濟(jì)、文化等與社會(huì)公益密切相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。由于公共數(shù)據(jù)涉及社會(huì)成員密切關(guān)心的重要內(nèi)容，因此，公共數(shù)據(jù)不僅是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀反映，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代公民開(kāi)展日常活動(dòng)的重要信息資源。[34]參見(jiàn)齊英程：《作為公物的公共數(shù)據(jù)資源之使用規(guī)則構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2021年第5期，第142頁(yè)。作為開(kāi)放程度最高的數(shù)據(jù)類(lèi)型，公共數(shù)據(jù)凸顯出強(qiáng)烈的非排他性特征。任何社會(huì)公眾都可以通過(guò)合法、公開(kāi)渠道平等地獲取和使用公共數(shù)據(jù)。在公共數(shù)據(jù)平等開(kāi)放原則下，行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用應(yīng)避免對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的擠占，以免不當(dāng)提高社會(huì)公眾獲取和使用公共數(shù)據(jù)的成本。尤其對(duì)涉及民生重要公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用，應(yīng)當(dāng)確保相關(guān)信息資源向社會(huì)公眾平等和免費(fèi)開(kāi)放，不能因行政主體的商業(yè)利用而對(duì)這類(lèi)公共數(shù)據(jù)的自由準(zhǔn)入造成限制。《數(shù)據(jù)二十條》也要求“推動(dòng)用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用”“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”，以確保社會(huì)公眾對(duì)重要公共數(shù)據(jù)的自由獲取和利用。

二是避免權(quán)力濫用原則。行政主體實(shí)際擁有并管理著龐大的公共數(shù)據(jù)資源，憑借對(duì)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用可以獲得經(jīng)濟(jì)收益，容易造成公共管理權(quán)力與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的混同，導(dǎo)致行政主體濫用權(quán)力。因此，行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用應(yīng)以避免權(quán)力濫用原則作為基本原則之一。一方面，行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用應(yīng)遵循政府信息公開(kāi)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理機(jī)制，接受法律法規(guī)對(duì)行政公物使用行為的監(jiān)督，促進(jìn)以公共利益為導(dǎo)向的公共資源管理和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力以謀取私利為目的不正當(dāng)?shù)貙?duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)利用。另一方面，因公共數(shù)據(jù)置于行政機(jī)關(guān)的實(shí)際控制之下，行政機(jī)關(guān)在很大程度上擁有決定是否開(kāi)放公共數(shù)據(jù)、在何種條件下允許其他非行政主體使用公共數(shù)據(jù)的自決權(quán)，容易導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)成為行政機(jī)關(guān)的“私有財(cái)產(chǎn)”。歐盟《數(shù)據(jù)治理法》規(guī)定公共部門(mén)機(jī)構(gòu)在使用自己所有的數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)遵守競(jìng)爭(zhēng)法原則，除非正當(dāng)且必要為公眾利益提供服務(wù)時(shí)，否則應(yīng)盡可能避免達(dá)成可能創(chuàng)造具有以重復(fù)使用某些數(shù)據(jù)作為其目標(biāo)或效果的獨(dú)占權(quán)利的協(xié)議。[35]同注釋[33]。借鑒歐盟上述規(guī)定，我國(guó)公共數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)保障公共數(shù)據(jù)資源互通共享，消除行政主體在公共數(shù)據(jù)之上所享有的排他力，避免行政主體濫用權(quán)力造成對(duì)數(shù)據(jù)的事實(shí)壟斷。

三是普惠公平原則。從公共數(shù)據(jù)的屬性來(lái)看，公共數(shù)據(jù)作為一種公共資源，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)全民共享。根據(jù)公共信托理論，公眾將本該由全體公民享有的公共數(shù)據(jù)交由行政機(jī)關(guān)實(shí)際控制與管理，使得行政機(jī)關(guān)作為信托受托人決定公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放與分配機(jī)制，并進(jìn)行增值性公共數(shù)據(jù)利用。[36]參見(jiàn)衣俊霖：《論公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有》，載《法學(xué)論壇》2022年第4期，第114頁(yè)。公共數(shù)據(jù)來(lái)源于民，最終也應(yīng)當(dāng)普惠于民。行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用應(yīng)建立普惠公平原則，確保公共數(shù)據(jù)的最終受益歸公民所有。例如，通過(guò)征收“數(shù)字稅”的方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源向公共利益的“反哺”。[37]參見(jiàn)注釋?，第24-25頁(yè)。根據(jù)普惠公平原則，行政主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用應(yīng)當(dāng)確保所獲經(jīng)濟(jì)收益的普惠性，使得全體社會(huì)公眾能夠公平地享受公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用帶來(lái)的數(shù)據(jù)紅利。

2.建立與完善行政主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用機(jī)制

遵循平等開(kāi)放、避免權(quán)力濫用、普惠公平等基本原則，能夠劃分行政主體的公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用邊界。此外，還需要構(gòu)建與完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放登記機(jī)制、價(jià)格形成機(jī)制以及收益分享機(jī)制，保障這些基本原則的落實(shí)。

首先，完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放登記機(jī)制。行政主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用可能引發(fā)公共數(shù)據(jù)不平等開(kāi)放、價(jià)格歧視、數(shù)據(jù)壟斷等問(wèn)題，因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放治理。具體而言，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放登記機(jī)制應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面完善：一是建立健全公共數(shù)據(jù)資源目錄，明確公共數(shù)據(jù)類(lèi)型、開(kāi)放范圍、使用方式等具體事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)行政主體使用公共數(shù)據(jù)的行政公開(kāi)；二是完善公共數(shù)據(jù)登記公示制度，對(duì)行政主體的公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為進(jìn)行統(tǒng)一登記和公示；三是構(gòu)建公共數(shù)據(jù)合規(guī)與監(jiān)管機(jī)制，定期開(kāi)展對(duì)行政主體獲取和利用公共數(shù)據(jù)活動(dòng)的有效監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力濫用、數(shù)據(jù)壟斷行為的監(jiān)管力度。

其次，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)價(jià)格形成機(jī)制。行政主體以公共數(shù)據(jù)為對(duì)象的增值性利用顯然付出了一定的經(jīng)濟(jì)成本，包括但不限于數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理過(guò)程中的硬件消耗、設(shè)備運(yùn)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)安全、合規(guī)管理等。[38]參見(jiàn)注釋[36]，第117頁(yè)。行政主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用屬于國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，可以基于營(yíng)利增值目的向公眾收取合理費(fèi)用。然而，由于行政主體的公共職責(zé)及其權(quán)力濫用的可能，行政機(jī)關(guān)在公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用過(guò)程中不能任意規(guī)定數(shù)據(jù)的有償使用價(jià)格，應(yīng)遵循行政公物使用要求。

根據(jù)平等開(kāi)放原則，行政主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的收費(fèi)應(yīng)遵循公開(kāi)透明、非歧視等標(biāo)準(zhǔn)，不得根據(jù)使用者的身份差異定價(jià)，也不得以明顯高于市場(chǎng)價(jià)格的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增加其他主體獲取和使用公共數(shù)據(jù)的成本。行政主體在公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡可能以免費(fèi)或成本價(jià)格開(kāi)放更多數(shù)據(jù)資源。對(duì)于能夠產(chǎn)生增值性收益的公共數(shù)據(jù)，行政機(jī)關(guān)可以向公共數(shù)據(jù)使用者收取合理的使用費(fèi)用。相關(guān)費(fèi)用的確定須經(jīng)過(guò)公共管理部門(mén)的統(tǒng)一審查，遵循召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)等法定流程，并及時(shí)對(duì)公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以公示備案。

最后，構(gòu)建合理有效的收益分享機(jī)制。《數(shù)據(jù)二十條》提出“探索建立公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放收益合理分享機(jī)制”。以普惠公平原則為指導(dǎo)，行政主體基于商業(yè)經(jīng)營(yíng)目的對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用所獲得的經(jīng)濟(jì)收益除了用于填補(bǔ)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用階段所投入的各項(xiàng)成本，還應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于公益性活動(dòng)，普惠于民。對(duì)于行政主體的增值性收益部分，國(guó)家可以將其統(tǒng)一納入國(guó)家財(cái)政范疇，定時(shí)定向投入公共數(shù)據(jù)平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記中心等公共服務(wù)建設(shè)。

（二）市場(chǎng)主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則的構(gòu)建

1.確立市場(chǎng)主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的基本原則

確立市場(chǎng)主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的基本原則，應(yīng)當(dāng)以私法體系下的誠(chéng)實(shí)信用原則為依托，結(jié)合公共數(shù)據(jù)自身屬性及其商業(yè)利用行為本質(zhì)，確立更具體、更有現(xiàn)實(shí)可行性的規(guī)制原則。具體而言，本文認(rèn)為市場(chǎng)主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用應(yīng)確立如下四個(gè)基本原則。

（1）開(kāi)放共享原則

公共數(shù)據(jù)具有較強(qiáng)的公益性，開(kāi)放共享不僅是其重要的內(nèi)在需求，也是引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)使用的基本原則之一。歐盟在數(shù)據(jù)方面頒布了多部條例，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享。2018年，歐盟頒布《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)條例》，旨在促進(jìn)非個(gè)人數(shù)據(jù)的自由流通。[39]See Regulation (EU) 2018/1807 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 on a Framework for the Free Flow of Non-personal Data in the European Union.2020年，歐盟發(fā)布《數(shù)據(jù)治理法》，引入“數(shù)據(jù)利他主義”概念促進(jìn)數(shù)據(jù)的匯聚利用。[40]同注釋[33]。我國(guó)方面，從地方立法實(shí)踐來(lái)看，開(kāi)放共享已經(jīng)成為公共數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域的基本原則之一。例如，上海市在公共數(shù)據(jù)地方立法中多次強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要意義，制定公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的“需求導(dǎo)向、安全可控、分級(jí)分類(lèi)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便捷高效”基本原則。[41]參見(jiàn)注釋[30]，第4條。

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享不僅是市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)增值性利用的基礎(chǔ)，也是釋放公共數(shù)據(jù)商業(yè)價(jià)值、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。遵循公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享原則，市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用應(yīng)促進(jìn)公共數(shù)據(jù)互通共享，充分保障社會(huì)公眾對(duì)此類(lèi)生產(chǎn)要素的自由接觸與充分利用。應(yīng)轉(zhuǎn)變“重保護(hù)、輕共享”的傳統(tǒng)規(guī)制理念，將公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享作為規(guī)范市場(chǎng)行為的重要原則，在合理保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益基礎(chǔ)上最大化促進(jìn)公共數(shù)據(jù)流通，提高市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的積極性。

（2）利益平衡原則

公共數(shù)據(jù)之上承載著多元主體利益。從公共數(shù)據(jù)的利用來(lái)看，數(shù)據(jù)市場(chǎng)鼓勵(lì)圍繞公共數(shù)據(jù)的各類(lèi)開(kāi)發(fā)利用行為，以釋放公共數(shù)據(jù)內(nèi)在的商業(yè)價(jià)值。數(shù)據(jù)使用者通過(guò)開(kāi)展針對(duì)公共數(shù)據(jù)的增值性利用活動(dòng)，投入人力、資金、物力等稀缺性勞動(dòng)，產(chǎn)生受法律確認(rèn)的財(cái)產(chǎn)性或競(jìng)爭(zhēng)性利益。從公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放性來(lái)看，基于公共數(shù)據(jù)的公益性，公共數(shù)據(jù)應(yīng)面向全體社會(huì)公眾開(kāi)放。社會(huì)公眾需要公平獲取和充分利用這類(lèi)數(shù)字時(shí)代的信息必需品，享有利用公共數(shù)據(jù)資料完成數(shù)據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等基本“數(shù)字人權(quán)”。利益平衡原則契合公共數(shù)據(jù)的多重利益屬性，旨在協(xié)調(diào)和平衡圍繞公共數(shù)據(jù)的不同主體之間的利益沖突，在促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)，保障數(shù)據(jù)主體相關(guān)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享。

根據(jù)利益平衡原則，法律制度應(yīng)在公共數(shù)據(jù)的場(chǎng)景化保護(hù)中細(xì)化上述數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)使用者、社會(huì)公眾等不同數(shù)據(jù)主體之間的利益沖突，使公共數(shù)據(jù)增值性利用和開(kāi)放共享取得合理平衡。

（3）最小干涉原則

為避免在數(shù)據(jù)領(lǐng)域形成過(guò)度的消極保護(hù)，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用與自由流動(dòng)之間的利益平衡，法律制度對(duì)數(shù)據(jù)行為的介入應(yīng)遵循最小干涉原則。目前，數(shù)據(jù)領(lǐng)域的最小干涉原則已經(jīng)得到域外國(guó)家的充分認(rèn)可，貫穿于數(shù)據(jù)價(jià)值生成鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)。例如，歐盟在2019年通過(guò)的《開(kāi)放數(shù)據(jù)和公共部門(mén)信息指令》[42]See Directive (EU) 2019/1024 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on Open Data and the Re-Use of Public Sector Information, OJ L 172156.以標(biāo)準(zhǔn)許可證方式推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的再利用。針對(duì)公共數(shù)據(jù)再利用的許可證內(nèi)容，該指令明確提出應(yīng)盡可能減少對(duì)數(shù)據(jù)再利用行為的限制，如只要求使用者標(biāo)注信息來(lái)源。最小干涉原則對(duì)于促進(jìn)公共數(shù)據(jù)增值性利用具有重要意義。過(guò)度的法律干涉將阻礙市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用，降低數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的社會(huì)化增值性利用效率。因此，應(yīng)平衡法律制度對(duì)公共數(shù)據(jù)流通、利用的干涉程度，為公眾充分利用公共數(shù)據(jù)、市場(chǎng)主體開(kāi)展數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動(dòng)營(yíng)造積極開(kāi)放的環(huán)境。

確立最小干涉原則意味著公共數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)只在有限范圍內(nèi)介入對(duì)公共數(shù)據(jù)使用行為的規(guī)制，確保市場(chǎng)主體可以最大化自由開(kāi)展數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動(dòng)。在落實(shí)最小干涉原則的具體措施方面，日本2019年修改的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》即以最小干涉原則作為基本方針，僅將不正當(dāng)獲取、使用以及披露限定提供的數(shù)據(jù)而導(dǎo)致他人權(quán)益受損的行為規(guī)定為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。除此之外，市場(chǎng)主體原則上可以自由利用行政機(jī)關(guān)發(fā)布的各類(lèi)公共數(shù)據(jù)。對(duì)于我國(guó)公共數(shù)據(jù)立法而言，為促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享，可以參照反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法在規(guī)制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為方面的類(lèi)型化條款形式，建立公共數(shù)據(jù)使用的負(fù)面清單制度，在負(fù)面清單中列舉禁止公共數(shù)據(jù)使用的行為類(lèi)型。

（4）促進(jìn)創(chuàng)新原則

公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)創(chuàng)新，提高社會(huì)福祉。公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則旨在促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)創(chuàng)新，不應(yīng)對(duì)公共數(shù)據(jù)流通造成限制，也不得妨礙數(shù)據(jù)市場(chǎng)創(chuàng)新。歐盟《數(shù)據(jù)法》將“促進(jìn)新的創(chuàng)新產(chǎn)品或相關(guān)服務(wù)的開(kāi)發(fā)，激勵(lì)售后市場(chǎng)的創(chuàng)新，同時(shí)激勵(lì)利用基于各種產(chǎn)品或相關(guān)服務(wù)的數(shù)據(jù)的全新服務(wù)的開(kāi)發(fā)”作為數(shù)據(jù)規(guī)制領(lǐng)域的基本目標(biāo)。[43]See European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Harmonised Rules on Fair Access to and Use of Data (Data Act), COM (2022) 68 final.我國(guó)公共數(shù)據(jù)立法也應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)創(chuàng)新為價(jià)值導(dǎo)向，鼓勵(lì)有益于市場(chǎng)創(chuàng)新的公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用行為，促進(jìn)市場(chǎng)主體合法獲取公共數(shù)據(jù)等既有數(shù)據(jù)集合后予以創(chuàng)新性加工利用。在促進(jìn)創(chuàng)新原則下，公共數(shù)據(jù)法律制度以提高數(shù)據(jù)創(chuàng)新效率、促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新表現(xiàn)為基本理念，鼓勵(lì)有益于創(chuàng)新的公共數(shù)據(jù)使用行為，以此激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.完善市場(chǎng)主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用立法

以開(kāi)放共享、利益平衡、最小干涉、促進(jìn)創(chuàng)新等原則為指導(dǎo)，完善公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則應(yīng)當(dāng)從“公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用條款”“避風(fēng)港規(guī)則”兩個(gè)方面著手，以此明晰公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為的合法邊界，保證市場(chǎng)主體在合理范圍內(nèi)自由利用公共數(shù)據(jù)。

（1）“公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用條款”規(guī)范構(gòu)造

以“螞蟻金服案”中公共數(shù)據(jù)使用場(chǎng)景為借鑒，更多針對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)有待行為規(guī)制范式的審查。然而，既有法律規(guī)范缺乏公共數(shù)據(jù)方面的具體規(guī)定，零散分布式的行為規(guī)則內(nèi)在邏輯也不統(tǒng)一，大幅降低了經(jīng)營(yíng)者對(duì)公共數(shù)據(jù)使用行為法律預(yù)期的穩(wěn)定性。以公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用為代表的數(shù)字經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式不同于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)下的競(jìng)爭(zhēng)方式，且公共數(shù)據(jù)本身兼具公共屬性、共享本質(zhì)等復(fù)雜的客體特征，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為規(guī)制更加復(fù)雜。對(duì)此，公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)制制度應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的各類(lèi)現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，將其中不正當(dāng)?shù)墓矓?shù)據(jù)使用行為加以類(lèi)型化識(shí)別，厘清公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的合法邊界。

2022年11月國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第18條新增“商業(yè)數(shù)據(jù)專條”，以負(fù)面清單方式列舉不正當(dāng)獲取或使用商業(yè)數(shù)據(jù)行為，對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)中常見(jiàn)的侵犯他人合法權(quán)益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行類(lèi)型化，清晰劃定商業(yè)數(shù)據(jù)利用的合法邊界。在數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)制度下，公共數(shù)據(jù)作為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)要素之一，其行為規(guī)制與權(quán)益保護(hù)問(wèn)題同樣重要。因此，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法應(yīng)當(dāng)增設(shè)“公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用條款”，規(guī)制不符合數(shù)據(jù)開(kāi)放性、手段合法性、行為正當(dāng)性的公共數(shù)據(jù)使用行為，采取類(lèi)型化列舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的方式，劃定公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的合法邊界。制定“公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用條款”，不僅能夠明確公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)制路徑，為司法裁判提供評(píng)價(jià)公共數(shù)據(jù)使用行為不正當(dāng)性的法律依據(jù)，也能夠避免因適用一般條款而導(dǎo)致商業(yè)道德和誠(chéng)實(shí)信用原則適用泛化，從而保障一般條款適用的謙抑性。

參考“商業(yè)數(shù)據(jù)專條”的立法經(jīng)驗(yàn)，“公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用條款”的規(guī)范構(gòu)造應(yīng)包含以下三個(gè)方面內(nèi)容：一是公共數(shù)據(jù)的構(gòu)成要件。參考我國(guó)地方政策文件中關(guān)于公共數(shù)據(jù)的定義，結(jié)合理論界提出的公共數(shù)據(jù)要素，可以從法定主體、公用目的等方面規(guī)定公共數(shù)據(jù)構(gòu)成要件，準(zhǔn)確劃分法律意義上公共數(shù)據(jù)的范圍。二是類(lèi)型化的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。前文結(jié)合現(xiàn)有法律框架內(nèi)關(guān)于數(shù)據(jù)行為的禁止性規(guī)范梳理的公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用中可能出現(xiàn)的各類(lèi)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，可供立法予以類(lèi)型化。三是行為規(guī)制的基本原則與目標(biāo)。公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用行為規(guī)制應(yīng)以誠(chéng)實(shí)信用、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)閷?dǎo)向，在類(lèi)型化不正當(dāng)使用行為的同時(shí)，為司法裁判個(gè)案實(shí)現(xiàn)利益平衡、促進(jìn)創(chuàng)新預(yù)留彈性空間。具體而言，“公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用條款”可規(guī)定如下：

“經(jīng)營(yíng)者不得實(shí)施下列行為，不正當(dāng)獲取或者使用由公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)布的公共數(shù)據(jù)，損害國(guó)家利益、社會(huì)利益和他人合法權(quán)益，擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序：

（一）獲取法律、法規(guī)規(guī)定不得開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)；

（二）以違反法律、法規(guī)規(guī)定的不正當(dāng)方式獲取受限開(kāi)放或者無(wú)條件開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)；

（三）以違反誠(chéng)實(shí)信用和商業(yè)道德的方式獲取或者使用公共數(shù)據(jù)，嚴(yán)重?fù)p害數(shù)據(jù)原始主體或其他數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益；

（四）以損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的方式不正當(dāng)獲取或者使用公共數(shù)據(jù)。

本法所稱公共數(shù)據(jù)，是指公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)、提供公共服務(wù)過(guò)程中采集和產(chǎn)生的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源。”

（2）“避風(fēng)港規(guī)則”規(guī)范構(gòu)造

基于公共數(shù)據(jù)的共享與自由利用本質(zhì)，為確立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享原則，公共數(shù)據(jù)法律制度需要為市場(chǎng)主體開(kāi)展公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用保留足夠的行動(dòng)自由，即構(gòu)建公共數(shù)據(jù)使用的“避風(fēng)港規(guī)則”。“避風(fēng)港規(guī)則”最早確立于美國(guó)《數(shù)字千年版權(quán)法》（DMCA），旨在為符合一定條件、僅提供被動(dòng)性傳輸、存儲(chǔ)、鏈接服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商提供侵權(quán)豁免。[44]See 17 U.S.C.§512.受該法的影響，我國(guó)《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》針對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的著作權(quán)侵權(quán)行為也予以一定范圍內(nèi)的侵權(quán)豁免。[45]參見(jiàn)《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》（2013年修訂）第20—23條。隨后，《民法典》進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)構(gòu)成要件，以基本法形式確立了針對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的“避風(fēng)港規(guī)則”。[46]參見(jiàn)《民法典》第1194—1197條。就公共數(shù)據(jù)而言，其使用者大多數(shù)為掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，具有適用“避風(fēng)港規(guī)則”的合理性。在“螞蟻金服案”中，法院即借鑒傳統(tǒng)侵權(quán)領(lǐng)域的“避風(fēng)港規(guī)則”，確認(rèn)公共數(shù)據(jù)使用者對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量負(fù)有一定的注意義務(wù)，并進(jìn)一步指出不宜讓互聯(lián)網(wǎng)征信企業(yè)承擔(dān)過(guò)高的注意義務(wù)，對(duì)于普通的信息偏差，應(yīng)當(dāng)允許其通過(guò)事后救濟(jì)的方式進(jìn)行修正。[47]同注釋?。與“公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用條款”相配合，后者基于反向規(guī)制邏輯禁止不正當(dāng)?shù)墓矓?shù)據(jù)使用行為，而“避風(fēng)港規(guī)則”旨在正向認(rèn)可公共數(shù)據(jù)使用行為的合法性，保障市場(chǎng)主體可以在合理范圍內(nèi)自由使用公共數(shù)據(jù)。

在推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享與促進(jìn)數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新方面，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)使用的“避風(fēng)港規(guī)則”具有重要意義。“避風(fēng)港規(guī)則”不僅能夠避免公共數(shù)據(jù)使用者承擔(dān)過(guò)高的注意與審查義務(wù)，防止造成公共數(shù)據(jù)使用成本的激增，阻礙數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，也能夠保障市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的自由使用，激勵(lì)產(chǎn)出更多公共數(shù)據(jù)增值性利用成果，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展。關(guān)于“避風(fēng)港規(guī)則”的具體構(gòu)建思路，本文認(rèn)為參考現(xiàn)行法律規(guī)定以及司法審判實(shí)踐，可以從以下兩個(gè)方面構(gòu)建：一是為公共數(shù)據(jù)使用者的某些行為提供合理范圍內(nèi)的侵權(quán)豁免，降低開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的法律風(fēng)險(xiǎn)與交易成本；二是綜合既有技術(shù)水平、公共數(shù)據(jù)類(lèi)型等因素合理確定公共數(shù)據(jù)使用者的注意義務(wù)，利用“避風(fēng)港規(guī)則”對(duì)符合注意義務(wù)的公共數(shù)據(jù)使用行為提供侵權(quán)豁免。例如：針對(duì)非敏感信息，允許公共數(shù)據(jù)使用者在侵權(quán)行為發(fā)生后以刪除、屏蔽等事后救濟(jì)方式予以糾正；針對(duì)敏感信息，如涉及企業(yè)清算、破產(chǎn)等重大負(fù)面信息，公共數(shù)據(jù)使用者應(yīng)當(dāng)采取數(shù)據(jù)復(fù)核、人工驗(yàn)證等事前措施確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。

結(jié) 語(yǔ)

《數(shù)據(jù)二十條》提出“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度”，對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)法治起到重要的指導(dǎo)作用。公共數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)回歸公共數(shù)據(jù)資源本身，充分審視公共數(shù)據(jù)作為獨(dú)立數(shù)據(jù)類(lèi)型所具有的法律屬性，契合公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用場(chǎng)景。公共數(shù)據(jù)兼具公共屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，現(xiàn)行的公共數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)則難以應(yīng)對(duì)圍繞公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則應(yīng)以反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法為規(guī)范基礎(chǔ)，識(shí)別公共數(shù)據(jù)使用中的不法行為，引導(dǎo)各類(lèi)主體正當(dāng)且合法地對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)利用。劃分公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的邊界應(yīng)區(qū)分行政主體與市場(chǎng)主體商業(yè)利用公共數(shù)據(jù)的不同性質(zhì)，并結(jié)合公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放性、手段合法性、行為正當(dāng)性予以評(píng)價(jià)。公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用規(guī)則的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確行政主體和市場(chǎng)主體公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用的基本原則，制定與完善不同主體的公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的長(zhǎng)足發(fā)展。