RCEP 國家SPS 措施通報分析及對策建議

柳俏凡 席靜 姚粲璨 李志勇 魏霜

摘 要：整理統計近5年間RCEP國家SPS通報的數量、類型、目的等情況，分析通報的熱點及特點。從非關稅壁壘盛行、我國農食產品標準體系與國外標準的差距、農食產品出口企業質量安全合規意識不強和產品質量安全水平不高、應對國外技貿措施研究不夠深入及時等方面分析我國農食產品企業遭遇國外技術性貿易措施的原因，并分別針對農食產品出口企業、行業協會以及相關政府部門提出針對性的對策建議，旨為相關方應對RCEP國家SPS措施時提供參考，減少貿易損失。

關鍵詞：SPS措施，通報，RCEP，農食產品，建議

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.09.015

0 引 言

《區域全面經濟伙伴關系協定》（R e g i o n a lComprehensive Economic Partnership，RCEP）于2022年1月1日正式生效，成員國包括東盟十國、中國、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭共15個國家，是目前世界范圍內覆蓋人口最多、貿易規模最大的自由貿易協定。RCEP的生效可持續推進亞洲區域經濟一體化進程，體現各成員國在面對地緣政治沖突和全球化逆流的大環境下，堅定維護多邊主義的決心[1]。根據海關總署統計數據在線查詢平臺的數據統計，2018-2022年，我國與RCEP其他成員國家的貿易額呈逐年增長趨勢，2022年已達129，425.80億元，占我國進出口貿易總額30.78%，其中農食產品（HS編碼01-24，下同）貿易總額為6 7 74 .78 億元，占我國農食產品進出口貿易總額31.76%，RCEP成員國已經成為我國最大的農食產品貿易伙伴。RCEP第五章是衛生與植物衛生措施（Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS）專有章節，共17條內容，規定各成員國在制定和實施與SPS措施時應遵照的原則，目的在于在保護人類、動物或植物的生命或健康安全的同時，減少其對RCEP成員國之間貿易的消極影響，提高成員國之間的貿易便利化水平[2]。近年來，多數針對SPS措施對農食產品出口貿易效應影響的研究認為，實施SPS措施在保護本國產業和市場的同時，也增加了出口國企業的遵從成本，從而成為技術貿易壁壘[3-6]。RCEP生效后，已核準成員之間90%以上的貨物貿易最終實現零關稅，意味著關稅壁壘被基本打破，技術性貿易措施可能成為各成員國保護本土貿易的重要手段，尤其是以保護人類和動植物健康為目的的SPS措施會對國際農食產品貿易產生日益重要的影響[7]，每年我國農食產品出口企業因遭遇技術性貿易措施所產生的損失巨大，2016-2020年的直接損失額估算值為651.89億元 ，直接損失額估算值平均每年為130.38億元[8-12]。本文通過對2018年1月-2023年3月RCEP成員國SPS措施通報情況進行匯總分析，并提出了相關建議，為我國農食產品政府監管部門、行業協會及企業更好地應對RCEP成員國的SPS措施提供參考，以期達到有效規避貿易壁壘，減少不必要的貿易損失、促進貿易便利化的目的。

1 RCEP國家SPS措施通報概況

1.1 通報數量

根據中國W T O/ T B T-SP S國家通報咨詢網數據，2018年1月-2023年3月，RCEP成員國共向WTO提交2577件SPS措施通報，其中日本提交通報數量最多，為939件，占通報總量的36.4 4%；其次為泰國，提交通報443件，占17.19%；第三和第四分別為韓國231件和我國230件，分別占8.96%和8.93%，文萊和柬埔寨未提交SPS措施通報。2018-2022年各成員國提交通報數量呈逐年增長的趨勢，2022年為各成員國提交通報數量最多的年份，數量為668件，較2018年的308份，增長116.89%，年均遞增29.22%。

表1可知，RC E P國家提交的SP S措施通報數占WTO所有成員國提交總數的比例逐年上升，從2018年的18.83%上升到2022年的30.71%，發達國家提交的數量較多，中國、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭5個國家提交通報總量占所有通報的70%以上，東盟十國提交總量占比不到30%，文萊、柬埔寨近5年來從未提交過通報，老撾僅在2018年提交1份通報。文萊雖為發達國家，但石油天然氣為其國家經濟支柱，而農業非其國內主要經濟產業，農產品自給率低，主要依賴進口[13]，文萊的經濟和農食產品供給結構導致其對進口貿易有較高認可度，未利用SPS措施進行貿易保護。老撾、柬埔寨雖為傳統農業國家，但均為世界最不發達國家，受限于經濟發展水平，兩國的國際標準采用率較高，分別超過90%和80%[14]，也均未積極提交SPS措施通報。值得注意的是，2018-2022年泰國提交通報總數占東盟十國通報總數的57.28%，數量從2018年27件增加到2022年140件，增速明顯。泰國是一個農業比較發達的國家，政府對農業產業的重視度較高，在2016年提出泰國農業4.0發展戰略，擬在未來20年將經濟發展提升到一個基于高附加值的發展階段[15]，在此背景下泰國積極開展SPS措施工作，旨在保護本國農業生態環境安全及農食產品行業發展。

1.2 通報類型

2 018年1月-2 0 23年3月，RCEP成員國提交的SPS措施通報中，常規措施通報1231件，占總量的48.17%；緊急措施通報728件，占27.95%；補遺/勘誤/修訂通報618件，占23.88%。其中泰國提交緊急通報數量最多，為338件，占所有成員國緊急通報的46.43%，其次為日本229件，占31.46%，兩者占所有成員國緊急通報總數超過70%。緊急通報大部分是因禽流感、非洲豬瘟疫病以及新冠肺炎疫情的爆發，各國為防止疫病疫情傳入而采取的緊急措施（見表2）。

1.3 通報涉及的領域

2 018年1月-2 0 23年3月，RCEP各成員國提交的SPS措施通報（含常規通報和緊急通報）主要涉及食品安全、動物健康、植物保護、保護人類和保護國家5個領域，其中涉及食品安全領域的通報最多，達1043件，其次為涉及動物健康領域的通報，為836件（見表3）。

1.4 RCEP成員國SPS措施通報特點分析

分析2018年1月—2023年3月RCEP成員國SPS措施通報（含常規通報和緊急通報）內容，具有以下特點。

（1）農獸藥殘留限制是食品安全通報熱點。在食品安全領域通報中，農獸藥殘留量限制是涉及最多的措施，且發達國家提交數量較多，主要有日本、韓國、中國和澳大利亞。如：日本2022年3月發布關于修訂《食品衛生法》規定的農獸藥殘留規范標準通報，修訂丙炔氟草胺、頭孢呋辛、唑嘧菌胺、吲唑磺菌胺等農獸藥的最大殘留量，覆蓋產品包括肉類和可食用肉類內臟、乳制品和禽蛋和動物油脂等（G/SPS/N/JPN/1189、G/SPS/N/JPN/1187、G/SPS/N/JPN/1188、G/SPS/N/JPN/1194等）。澳大利亞2022年7月發布關于修訂澳新食品標準法典附表20的通報（G/SPS/N/AUS/542），修訂食品中硫酸丁嘧啶、克菌丹和氟吡菌酰胺等多種農獸藥的最大殘留限量。提示出口日本、澳大利亞的農食產品企業應及時關注相關變化，做好應對工作，確保出口產品質量滿足進口國的要求。

（2）緊急通報主要涉及動物健康領域。涉及的措施包括因禽流感、非洲豬瘟和水生動物疫病爆發等原因而發布的活體動物及動物產品的進口要求。如：泰國分別于2021年6月、2021年9月和2022年1月，為防止白斑綜合征病毒、傳染性皮下和造血壞死病毒以及黃頭病毒進入國內，實施暫時停止從厄瓜多爾進口活對蝦的措施（G/SPS/N/THA/417、G/SPS/N/THA/448、G/SPS/N/THA/469）。2022年3月，日本為防止高致病性禽流感病毒傳入，實施暫停從菲律賓進口禽肉和蛋產品的措施（G/SPS/N/JPN/942）。動物源性產品出口企業，特別是禽、豬和水產品類產品的出口企業，應密切關注和收集進口國動物疫病相關的SPS措施，特別是緊急措施，及時調整生產和出口計劃，避免貿易損失。

（3）東盟國家中泰國發布通報數量最多。2018年1月-2023年3月泰國共發布443件通報，占東盟十國該時段內所有通報的58.14%，且絕大部分為緊急措施，共338件，主要為因禽流感、非洲豬瘟、牛結節性皮膚病和水產生物疫病而采取的進口控制措施，且大多為針對特定國家而制定的，如：2021年1月-2023年3月泰國因非洲豬瘟針對12個國家共發布88件SPS措施緊急通報，其中針對RCEP成員國的通報占84.09%，包括印度尼西亞25件、韓國9件、緬甸9件、菲律賓9件、越南9件、中國8件和老撾5件，表明泰國在農業4.0戰略的背景下對國外動物疫情反應迅速，對保護本國農業生態環境安全和農食產品市場穩定較為重視。

（4）我國SPS措施通報以食品安全為主。主要涉及農食產品質量安全法律法規，如：近年發布的《農產品質量安全法》《進出口食品安全管理辦法》《食品中獸藥最大殘留限量》《食品中農藥最大殘留限量》《食品中污染物限量》等。其中《進出口食品安全管理辦法》規定了進出口食品的檢驗檢疫和管理的相關要求，美國、歐盟、日本、澳大利亞和韓國等成員國以及相關行業協會均提出評議意見[12]。由此可見，世界各國包括我國均高度重視食品安全問題，近年來我國正在逐步完善食品安全法律法規和標準體系，不斷提高農食產品質量安全保障力度。

2 我國農食產品企業遭遇國外SPS措施原因分析

2.1 以SPS措施為主的非關稅壁壘已成為各國保護農食產品貿易的重要手段

SPS措施作為農食產品貿易中常見的技術性貿易措施，以保護環境、人類健康與安全、動植物生命與健康為目的，在WTO和RCEP協議中均是被許可的。在世界貿易自由化、區域經濟一體化和全球化進程推進加深的背景下，SPS措施作為一種非關稅壁壘，極易成為各國打著保護自然資源環境、保護人類及動植物健康的旗幟實施貿易保護和貿易制裁的手段。隨著RCEP協議“零關稅”逐步推進，傳統關稅壁壘對各國農食產品國際貿易的限制作用將逐漸減弱甚至消失。雖然RCEP協議中要求提高SPS措施透明度，降低貿易的不確定性，但在前期新冠疫情流行對全球產業供應鏈造成巨大沖擊、貿易政治化傾向呈愈演愈烈態勢，以及我國與其他成員國部分產業趨同的現狀尚未改變的背景下，某些國家的保護主義、排外主義傾向仍然較為明顯；此外，隨著各國糧食安全、生物安全和食品安全等意識日益增強，各成員國將更多地利用SPS措施作為非關稅壁壘手段以達到保護本土貿易、維護國家安全的目的。各國所采取的SPS方式也更加靈活多樣，趨于隱蔽，如：將RCEP協議中“緊急SPS措施”概念作為實施貿易保護的常用工具， 以面臨健康威脅等緊急情形為借口直接采取措施，而無須通報其他成員國并接受評議[16，17]。發展水平較高的國家，還可以通過制定嚴格的法規標準、增加檢測指標、提高限量要求等手段設定嚴苛的準入門檻，限制國外產品打入本國市場以保護本土產業[18]。聯合國貿易和發展會議的全球非關稅壁壘數據庫顯示，截至2020年1月17日，全球范圍內針對農產品貿易已生效的非關稅壁壘數目高達39，253起，其中技術性貿易壁壘（Technical Barriers to Trade，TBT）為10，064起、占農產品貿易非關稅壁壘總數比例高達25.64%，SPS措施為17，202起，占43.82%，兩者所占比例高達69.46%，TBT和SPS措施儼然已成為非關稅壁壘的典型代表，特別是后者[19]。

2.2 我國農食產品標準體系和國外標準相比仍有一定差距

我國農食產品標準體系與國際標準或發達國家相比仍有一定差距。與CAC標準相比，我國獸藥殘留限量規定的藥物種類是以我國登記注冊的獸藥品種為主，對于國外登記注冊的獸藥品種涉及很少，不利于動物源性農食產品的質量安全監管，另外在水產品農藥殘留限量要求方面，我國標準和CAC標準雖然在農藥數量和最大殘留量項目數量兩方面差距不大，但要求的農藥種類卻有差別[20-23]；與發達國家日本相比，農獸藥殘留限量方面也有較大差距，如：日本規定的豬組織110種獸藥最大殘留量中，中國有依羅霉素等50種獸藥未制定最大殘留量[21]，又如：日本對水產品規定了12種農藥、264項最大殘留量，而我國僅為5種、131項；除此之外，韓國和澳大利亞對法規之外且非豁免的水產品農藥實行“一律標準”，要求限量相當嚴格，韓國為0.01mg/kg ，澳大利亞為“不得檢出”，而我國農食產品標準體系在此方面要求仍是空白[2 2]。標準上的差距，不僅影響政府部門對農食產品的有效監管，同時也為進口國，特別是善于利用農食產品質量安全為由的發達國家實施相關SPS措施創造機會。

2.3 我國農食產品企業質量安全合規意識不強

作為農業大國，我國農食產品生產加工企業數量及從業人員眾多，但發展水平與發達國家仍存在一定差距，部分企業及人員質量安全合規意識不強，行業自律性較差的不良現象長期存在，曾經的非法使用蘇丹紅的“紅心鴨蛋”、三聚氰胺“毒奶粉”、塑化劑超標的白酒等食品安全事件對我國農食產品國際形象造成較大的沖擊，導致一些國家針對我國農食產品采取“額外”的強化監控措施。如：由于2008年的三聚氰胺“毒奶粉”事件，歐盟對我國乳制品、嬰幼兒奶粉和大豆制品等產品三聚氰胺項目的強化監控措施直到2015年才廢止[24]。又如：近年我國產山葵、毛豆和油菜花等產品因在日本監控檢查中發現農藥殘留違反日本食品衛生法，導致這幾類產品的檢查頻率被提高至30% [25，26]。

2.4 我國農食產品質量安全水平不高

我國農食產品生產經營主體一般規模較小，以小散戶為主，生產技術水平和質量安全水平均有待于提高，在生產經營過程中經常出現農獸藥使用不合理、生產加工過程衛生控制不嚴等情況[27-29]，導致我國農食產品遭遇食品安全類技術性貿易措施的情況時有發生。2020年，在遭遇不同類型技術性貿易措施的農食產品企業中，有13.16%遭遇到農獸藥殘留量措施的影響，有10.63%遭遇到食品微生物指標類措施的影響，有9.98%遭遇到食品中金屬等有害物質限量要求類措施的影響[12]。如：2022年9月，中國產南瓜籽因吡唑醚菌酯超標先后3次在韓國被召回[30]。2023年3月，中國沈陽產雞肉串產品因李斯特氏菌超標在韓國被召回[31]。

2.5 未對國外技術性貿易措施進行深入研究和有效應對

據海關總署調查，2020年我國有超過40%的農食產品企業因對國外規則不了解而受到制約，超過30%的企業表示獲得國外技貿措施信息有困難，近90%的企業最希望得到的幫助是“及時提供國外技術性貿易措施的最新信息”[12]。可見我國農食產品企業獲取國外技貿措施信息的渠道不夠暢通，透明度不高，另外因未充分理解技貿措施的合理性和合法性，農食產品企業對特別貿易關注和通報評議工作的重視及參與度也不高，較易出現未及時了解國外要求變化而盲目生產出口遭受損失的情況[32]。

3 對策建議

為促進RCEP協議下我國與各成員國農食產品貿易持續健康發展，促進貿易便利化水平提升，基于RCEP各成員國農食產品貿易中SPS措施所產生的問題，提出以下對策建議。

對農食產品企業的建議。（1）提高風險意識、合規意識以及主體責任意識，重視行業自律及品牌創建，提高標準化生產水平和產品質量安全水平，努力減少應對成本和經濟損失；（2）積極開展國外市場調研，堅持多元化市場戰略，不斷加強技術攻關和產業升級，在產品研發、原料優選、工藝改進等方面尋求創新突破；（3）加強對其他成員國技貿措施的研究，拓寬信息獲得渠道，持續跟蹤相關預警信息和最新變化要求，主動與政府部門合作，積極參與通報評議和特別貿易關注工作，提高技貿措施應對能力。

對行業協會的建議。（1）充當好政府與企業溝通交流橋梁的角色，及時了解國家政策和行業動態，為企業提供及時有效的信息服務，為國家開展農食產品貿易談判提供技術支持；（2）組織制定行業標準和規則、增強行業自律，引領行業持續健康發展；（3）開展技術咨詢和培訓，引導行業產業升級，促進行業高質量發展。

對政府部門的建議。（1）持續完善我國農食產品法律法規和標準體系，提高質量安全監管水平，積極推進與其他成員國的檢驗檢測、認證認可等合格評定互認；（2）組織做好其他成員國農食產品法律法規政策動態的收集和解讀工作，提高信息透明度，積極引導企業采用國際認證認可標準，完善技術性貿易壁壘預警及快速反應機制；（3）加強國際間的交流與合作，積極主動參與國際技術貿易規則制修訂以及通報評議、雙邊談判等工作，充分利用RCEP爭端解決機制和特別貿易關注機制，及時反饋中方意見和建議，提高我國在農食產品貿易領域的爭端應訴能力和話語權，以保護出口企業的合法權益和正當訴求，進一步促進貿易便利化。

致謝：

本文的數據收集與整理工作得到朱鈺銘的協助和支持。

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