論“批而未供”對國土空間規劃編制與實施傳導的啟示

唐巧珍 （廈門市規劃數字技術研究中心，福建 廈門 361001）

0 前言

圍繞國家治理體系和治理能力現代化的要求，2018年3月中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，提出組建自然資源部，將城鄉規劃管理職能統一至自然資源部，明確其建立空間規劃體系并監督實施的重要職責。2019年地方自然資源部門相繼改革完成，城鄉規劃成為國土空間規劃，這是一場空間規劃到空間治理的重構性改革。

為深入貫徹落實國家生態文明建設和最嚴格的集約節約用地制度，2019年8月國務院修正了《中華人民共和國土地管理法》，2021年7月又公布新修訂的《土地管理法實施條例》，新的實施條例是保證2019年新修正的土地管理法順利實施的重要法律武器。

國土是生態文明建設和經濟社會發展的重要空間載體，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖。國土空間規劃是政府實現空間治理的重要抓手，國土空間規劃的內容和作用的變化過程，是為適應國家現代化治理體系和地方發展要求而不斷自我革新的過程。

1 新常態下自然資源和規劃的工作要求

自2018年國務院機構改革和自然資源部組建以來，有關國土空間規劃的相關政策性文件陸續出臺，逐漸明確了國土空間規劃編制及實施管理主要思路。2019年中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發[2019]18號），文件提出建立“全國統一、相互銜接、分級管理”的國土空間規劃體系，國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據，是本次國土空間規劃體系構建的重要目標，對實現“多規合一”的國土空間規劃“一張圖”具有重要意義。

同時，為加快盤活批而未供，提高土地資源利用效率，自然資源部印發《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》（自然資規[2018]1號）、自然資源部辦公廳《關于明確2018年批而未供和閑置土地處置任務的函》（自然資辦函[2018]880號）等文件，將新增建設用地計劃與批而未供、閑置土地數量進行掛鉤，明確工作目標與獎勵機制，對完成任務目標的獎勵10%用地指標；對未完成任務目標的扣減20%用地指標。

“批而未供”與“多規合一”的國土空間規劃“一張圖”之間存在著何種關系，這是值得資源規劃管理者以及規劃師們思考的問題。兩者是現實與理想的關系，相互制約、相互影響，現實有理想的指導才有方向，反過來結合工作實際不斷努力奮斗，才能實現理想的“一張藍圖”。

2 規劃編制與規劃實施管理普遍面臨的問題

眾所周知，規劃編制注重營造理想的空間格局，旨在通過戰略定位、技術指標選擇和空間設計實現理想尺度傳導，力圖形成內部邏輯自洽的規劃編制體系。規劃實施管理主要依賴于以規劃許可為核心的用途管制制度，圍繞各類建設項目的建設規劃許可展開，形成一套帶有行政色彩的規劃實施管理體系。中國城市發展的底層邏輯實際上是圍繞建設項目進行展開，發改部門負責重大項目和投資計劃，財政部門負責安排資金，招商部門負責招商引資，不同職能部門負責各自的項目策劃和管理，經過改革雖強化了“多規合一”業務協同，也難免出現規劃“打架”或規劃滯后的情況。可見，即使是基于理想的“多規合一”國土空間規劃“一張圖”，在實際規劃實施管理過程中也仍存在著規劃傳導差距與困難的問題。

3 廈門市規劃實施管理中“批而未供”用地規劃的實踐與思考

近年來“批而未供”土地的處置，不止是一個任務量的數據，而是需要進行空間梳理，厘清空間位置，再根據“一張圖”逐一策劃生成可具體落地的項目（其過程相當于近期實施規劃和年度計劃中的一部分項目），經“多規合一”項目生成、審批后即視為處置，不再是批而未供，轉入供而未供或閑置等其他批后監管。可以說，批而未供是規劃與實施的博弈過程，是項目審批與落地的過程，也是空間治理的一個復雜過程。

3.1 “批而未供”土地概念

“批而未供”土地是指1999年土地管理法實施以來，依法經國務院或省級人民政府批準土地征用或農地轉用，應供應而未供應出去的土地。簡單用一個公式概括：批而未供＝已批農轉用－已批用地。

“批而未供”的“批”是指國務院和省級人民政府批準的建設用地，專指征收和農用地轉用手續的辦理；“批而未供”中的“供”是指國有建設用地供地手續的辦理，也就是依規將“批”后形成的國有建設用地使用權提供給土地使用者使用的行為；“未供”是指通過政府審批的建設用地還沒有進行供應[1]。

3.2 “批而未供”土地處置的工作要求

2019年福建省自然資源廳制定《開展批而未供與閑置土地處置推進土地資源高質量利用專項行動計劃》，專項行動提出，2019～2023年每年完成批而未供20%以上的處置任務，5年內將批而未供土地面積控制在已批總面積的15%以內。

同年，廈門市委、市政府印發《關于加快推進存量土地清理盤活推動高質量發展的意見》，要求開展全市“批而未供”土地調查核實，查找原因，制定處置方案，通過加大征地拆遷力度、加快基礎設施配套、加快項目策劃和審批等途徑,為項目供地和建設創造條件。

3.3 “批而未供”用地分類梳理規劃的主要做法

轉變處置工作導向。批而未供的供地分為出讓用地供地和劃撥用地供地兩種方式，多年來廈門市“批而未供”任務往往靠劃撥供地突擊完成。在2019年處置過程中發現，可供處置的劃撥用地所剩不多，2020年及往后年度無法單純依靠劃撥用地供地為主，完成省廳下達的處置指標。因此，在2019年底，廈門市海滄區優先提出2020年度轉向以出讓用地供地為主的處置工作導向。

明析分類處置路徑。往年資源規劃部門“批而未供”用地靠資源規劃各分局科室一個人梳理出綠地、道路為主的劃撥用地進行供地，路線單一，且不系統、不全面，較為盲目、無序。經研究，提出兩類用地分別采取不同路徑進行有序處置：對于規劃為出讓用地的，通過編制招商地圖，推送給招商部門，優先引導招商項目使用年度“批而未供”土地供地；對于規劃為劃撥用地的，通過規劃梳理、項目策劃，經區政府研究同意后，分批次逐月有序推進劃撥用地供地。

明確工作時序。出讓用地供地需要通過招商引商、項目洽談、用地選址、用地出讓等過程，從招商到供地，少則4～6個月時間，多則更長時間。另外，招商項目選址地在哪里，如不主動并未及早告知相關部門、單位，精準引導項目優先使用“批而未供”處置用地，要盡快去劃“批而未供”用地就無從談起，盲目工作。因此，提出優先編制年度“批而未供”招商地圖，并盡快推送給相關部門使用，然后編制年度“批而未供”劃撥項目策劃，有序推進年度處置工作。

3.4 技術路線

首先厘清“批而未供”家底，通過挖取可利用地和分類處置，并且定義優先級（分為一、二級），將可用于出讓的地塊拓展分析形成可供招商的地塊，并加快策劃劃撥項目進入供地階段。2020年開始，推行了“一地一策”，采用劃撥、出讓兩手抓，一方面將劃撥用地明確責任到用地單位、代建單位；另一方面加大招商力度，確保項目落地。

圖1 廈門市“批而未供”梳理規劃技術路線圖

3.5 “批而未供”成因與對策

農轉用后因征地拆遷難以落實無法供地，這類地塊主要是通過下達處置清單，提交征拆實施部門，列入年度征拆計劃，創新征地規劃引領思維，編制土地成片開發（整村搬遷）三年行動計劃，強化土地房屋征收考核，促進毛地變為凈地。

招商項目擱置的，因招商引資問題或市場環境影響，企業投資意向發生變化，導致項目未能按計劃落地，這類項目通過編制招商地圖，重新釋放招商信號，加大各部門招商力度。

受客觀條件所限無法實施供地的。如：批次用地地塊經若干次按規劃供應后，剩余地塊客觀上存在形狀不規則、面積較小、難以利用等問題，從而難以實現供地。這類零碎的地塊，如果是劃撥性質的按邊角地批量處理；如果是出讓性質、面積較小且涉及征拆，企業又無擴建需求，且基本難以處置的，轉入待規劃研究，通過規劃研究、規劃編制再提出供地對策。

因規劃調整難以供地的。如涉及生態控制線、農用地等非建設用地。此類地塊短期內無法處置，列入待規劃研究，爭取通過撤銷農轉用等批地手續（目前未達成一致意見，土地利用制度待進一步優化完善）。

3.6 工作內容成果及成效

經過近兩三年對批而未供的梳理規劃，整個處置任務有目標、有規劃，通過“一地一策”的空間治理，加快推進具體項目落地，形成一套工作思路與成果，有力釋放一批存量空間，保住城市發展的新增建設用地指標。其主要工作內容成果有以下幾方面：

通過厘清家底，形成底數空間分布圖。每年年初摸清年度“批而未供”底數，并落空間圖，分清市本級、區級處置任務。

挖取可利用地，整合地塊資源。基于底數，根據規劃一張藍圖，細分“批而未供”涉及的每個規劃地塊，拓展分析邊角地及片區范圍情況，分析可利用的年度“批而未供”處置用地；其余存在問題地塊（如涉及保留村、限制建設區、生態控制線、農林用地等）列入待規劃研究。

分類供地，形成“一表四圖”。根據供地方式分為劃撥項目（公園綠地、道路、公建配套及安居工程）和一般經營性項目，提出貼近實際、可操作的項目策劃。

圖2 廈門市批而未供梳理規劃成果示意圖

地塊要素分析，形成優先級別的項目策劃。逐一核實、綜合分析每個地塊的規劃情況、批地情況、農轉用情況、現狀情況、處置任務，提出供地優先級，并策劃出逐個可供審批、可落地的具體項目。

梳理形成年度重點處置項目清單。為落實年度處置任務，通過梳理規劃，配合區政府形成年度處置項目任務清單，并提供可供審批的圖形數據、跟進“多規合一”項目生成、項目審批等，為項目落地提供技術支撐。

3.7 “批而未供”土地處置仍存在主要問題與思考

因歷史沿革，經歷次的土地改革和機構改革，雖然每年投入大量人力物力進行“批而未供”梳理規劃，但處置成效仍有限，主要有四大方面的原因：

政府部門可掌控進度的市政交通、公共設施、公園綠地等劃撥類預計可處置面積比例逐年下降。

住宅、商業、工業等出讓項目用地，大部分因涉及征拆或招商等導致工作周期較長，另受疫情影響，部分商住項目出讓時間更久。

部分“批而未供”土地位于生態控制線內，尚待申請撤銷。

2009～2018年國務院批準廈門市中心城區用地方案總面積約1600hm2，但其中尚未報批農轉征實施方案約850hm2，這部分面積既暫無項目可推動，又長期作為廈門市考核基數存在。

同時，在具體項目策劃過程中，還發現涉及農林用地、宗教設施、文物古跡、區域交通設施、村建設用地、保留村的防護綠地等，其他零零碎碎地塊或已知規劃要調整待確定等復雜問題，也占有不少面積，這部分待規劃調整的又很難及時傳導至規劃編制中，進行規劃調整或提出有效的解決措施。

從上述原因中，可以發現“批而未供”對規劃實施管理有著較大影響，同時這大量類似“圖斑”的現狀又反作用于規劃編制的層層傳導，并且原先傳統的實施規劃及年度計劃中也較少考慮到這個現狀層面，所策劃項目未緊密結合土地“批而未供”“供而未供”“閑置土地”等現狀，導致“批、供、用、補、查”問題不斷累積。

4 對國土空間規劃體系傳導的啟示

信息技術不斷發展，要強化規劃統籌能力的國土空間規劃體系，更要借助“一張圖”“一個平臺”的建設與信息共享。2019年，自然資源部印發《自然資源部信息化建設總體方案》，方案提出整合建設自然資源“一張圖”、建立統一的國土空間基礎信息平臺[3]，可見信息的共建共享是規劃發揮引領作用的重要途徑，可以有效引導各部門對建設項目做出合理安排。

脫離業務的數據只可觀不可用，國土空間規劃“一張圖”既要有規劃數據的共享，更要有扎實的現狀數據基礎，數據要方便使用、好用，這就涉及自然資源數據體系與具體業務相適應的綜合治理，才能更好指導規劃一張圖的編制與實施。并且，建設用地指標管理應結合新國土空間規劃及規劃實施管理體系進行相互適應與優化，研究制定出臺農轉用“批”地撤回機制，有效釋放不再適合供地的“批”地，從而消除“一張藍圖”的“圖斑”。

另一方面，要強化近期實施規劃和年度計劃的編制，這是落實規劃目標，進行理想空間落地的重要抓手。要將“批而未供”用地、收儲用地、“供而未用”用地、“閑置低效”用地等數據信息以及可供招商的樓宇信息，進行有效梳理與整合，使得年度計劃與近期實施規劃更有價值與可操作性。規劃師們不但要編制規劃，還要逐步提供實操性的技術服務，圍繞建設項目運作流程，做好要素保障和規劃服務，這也更體現國土空間規劃專業人員的規劃引領作用。

5 結語

國土空間規劃體系構建必須遵循中國城市建設的底層邏輯，深度融入建設項目運作的全生命周期管理，強化規劃服務和空間要素保障能力，才能提升規劃對建設項目的統籌引領，這是國土空間規劃體系構建的關鍵因素。要素跟著項目走，項目跟著規劃走，改規劃被動審批為靠前服務，從建設項目全生命周期考量，強化資源要素保障，建立前期服務工作專班。同時發揮保姆級服務意識，做好實施過程的技術和政策咨詢服務，助力國土空間規劃傳導。