基于“四化同步”背景下利辛縣國土空間規劃布局體系初探

張 偉 （安徽省城鄉規劃設計研究院有限公司，安徽 合肥 230001）

1 引言

在安徽省委、省政府加強皖北“四化同步”頂層設計，推動皖北地區高質量發展的背景要求下，依托全國第七次人口普查、第三次全國國土調查以及歷年來各項社會經濟發展統計等一系列最新基礎數據，以皖北地區利辛縣為例，結合當前正在編制的縣級國土空間總體規劃工作，根據“四化同步”對空間保障的要求，在新型工業化和新型城鎮化驅動背景下，對利辛縣國土空間規劃布局體系進行研究。

2 “四化同步”背景下新型工業化與城鎮化關系認知

2.1 城鎮化是現代化進程中的必由之路

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。城鎮化是擴大內需的最大潛力，有利于增強創新活力，有利于促進服務業發展，而服務業是就業的最大容納器，有利于解決農村人口過多，有利于推動人口經濟布局更加合理，既能提高生產效率，又能富裕農民、造福農民，全面提升生活質量。因此城鎮化是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是加快產業結構轉型升級的重要抓手，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐。

2.2 工業化是現代化進程中效率提升的核心動力

工業化創造供給，是提升效率的動力，城鎮化是其中載體，創造需求和消費，既是經濟增長的直接驅動力，也發揮著促進供需匹配、引導高質量供給的重要作用。解決了農村富余勞動力到哪里去的問題，農業才能通過規模化經營實現效率提升，促進農業現代化、信息化是新一輪科技革命的產物，是效率提升倍增器，必須和工業化、城鎮化、農業現代化充分融合。

3 利辛縣國土空間現狀概況及總體特征研判

3.1 利辛縣國土空間利用現狀

利辛縣位于亳州市域南部，東靠蒙城，南連潁上、鳳臺，西接太和縣，北鄰渦陽，縣域國土面積2005km2，轄20個鎮、3個鄉[1]。國土空間利用現狀層面，建設用地總規模309.7km2，占比15.45%；農用地 1671.1km2，占比 83.37%；未利用地 23.7km2，占比1.18%[2]。

3.1.1 農業空間利用現狀

利辛縣屬皖北平原地區，地勢平坦沃野千里。作為全國糧食生產先進縣，現行永久基本農田保護目標面積12.29萬公頃，永久基本農田保護率達到87%[3]。通過“雙評價”分析發現，縣域國土空間存在農業適宜空間和建設適宜空間高度重疊的情況，如何有效統籌協調耕地保護與城鄉發展的互促發展是平原地區面臨的主要問題。

3.1.2 生態空間利用現狀

利辛縣生態保護重要區多為現狀流域性河道及灘涂用地，總體占比較小，但在空間上呈線性分布，伴隨著自然保護地及生態保護紅線的逐步劃定，后續城鄉發展過程中的各類線性工程建設將面臨生態保護空間的阻隔。

3.1.3 城鎮空間利用現狀

利辛縣現狀城鎮空間以中心城區為核心，各鄉鎮鎮區為節點呈現散點式分布特征，通過近十年來夜景燈光數據可視化分析顯示，縣城空間規模急劇擴張，集聚態勢明顯，各鄉鎮集鎮區發展總體變化不大，但伴隨著局部重點中心鎮的擴張，并依托聯結阜陽-利辛-蒙城、渦陽的202省道、305省道等交通軸線的串聯組織，逐步呈現明顯的軸向帶動效應，同時在縣城集聚效應下，周邊鄉鎮發展向其靠攏，一體化發展態勢初顯。

3.2 利辛縣新型工業化與城鎮化發展現狀特征

3.2.1 工業化前中過渡期

①工業化進程加速推進，集群化發展趨勢初顯

十三五期間，利辛縣地區生產總值由2015年的173.8億元增加到2020年的335億元，年均增長7.4%；三次產業結構由 2015年的 25.5∶27.6∶46.9升級為2020年的16.1∶30.1∶53.8[4]，二、三產業比例明顯提高，工業產業已形成以輕紡服飾、食品加工、能源與新型建材、汽車裝備制造為主的特色產業集群，以縣城經濟開發區為載體的產業發展平臺近年來發展迅速，產業平臺發展空間需求旺盛。

②產業基礎依然薄弱，創新要素支撐不足

2020年，利辛縣GDP總量為全省第21位，落后于渦陽、蒙城及周邊太和、潁上等縣；人均GDP2.65萬元[5]，距全省平均值（6.30萬元/人）有較大差距。2020年，利辛縣萬人發明專利擁有量為0.91件/萬人，R&D投入強度為0.76（全省 2.16）[6]，均落后于全省平均水平，創新要素的支撐度不足對利辛工業產業在人才引進、技術培育、創新升級等方面無法形成足量支撐，產業升級轉型受到限制。

3.2.2 新型城鎮化加速增長期

①人口加速向縣城集聚，承載吸附能力將持續增強

近年來，利辛縣城鎮化進程加速增長，2020年第七次人口普查縣域常住人口城鎮化水平達到37.46%，在過去十年間增長12.47個百分點，年均增幅1.25%[7]，十三五期間增幅更為顯著。另外，隨著近年來縣城發展建設的持續加快，就業、教育、醫療等各類設施配套日趨完善，人口流動呈現加速向縣城集聚的態勢，縣城常住人口由2015年21.6萬人增加到2020年33萬人[8]，年均增加2萬人以上，人口集聚態勢明顯，城鎮化進程逐步由均衡化向重點化方向演變。

②鄉鎮人口分化態勢明顯，部分鄉鎮失去人口吸附能力

在縣城發展極速擴張情況下，鄉鎮發展呈現分化趨勢，部分鄉鎮受工業建設驅動發展空間得到增長，一般性鄉鎮則多年維持現狀，難以獲得增量擴張，通過對2015-2019二調變更調查數據疊加對比顯示，“十三五”期間，縣域近一半鄉鎮集鎮區規模僅呈現個位數增長，且多以個別項目點狀建設為主，土地集中成片開發程度低，綜上分析來看，未來一般性鄉鎮發展如無重大利好政策的機遇帶動，在中心縣城及重點城鎮的虹吸效應之下，將逐步失去人口吸附能力，僅作為橋接城區-鄉村的農業服務功能的集鎮存在。未來，重點鄉鎮發展將更加注重農業規模化、工業集群化互相促進，通過商貿集聚、設施輻射、產業集群的方式，來促進城鎮空間的拓展擴張，成為縣域國土空間的樞紐和節點。

4 “四化同步”背景下的國土空間發展策略

4.1 堅持產城融合發展，強化新型工業化核心推動力

4.1.1 做強重大產業發展平臺，發揮中心城區龍頭引擎作用

充分發揮人口、市場、資源、產業等特色優勢，緊盯長三角及發達地區產業轉移方向，實施產業基礎再造和產業提升強鏈、延鏈、補鏈“三大行動”，著力做精做優特色優勢產業，培育形成若干百億級規模的煤電能源、食品加工、紡織服飾、能源與新型建材、機械制造產業空間集群。按照“產業集群化、集群園區化、園區社區化、社區城鎮化”的思路，發揮“畝均論英雄”改革的牽引作用，不斷做大做強產業，保障利辛經濟開發區、板集煤電循環產業基地等皖北承接產業轉移集聚區核心空間，把新的產業園區打造成高質量生產區和高品質生活區。

4.1.2 培育鄉鎮工業集聚園區，支持重點發展形成空間支撐

在縣域空間中重點保障中心城區發展的同時，培育支持發展一批重點鄉鎮，作為縣域空間上的支撐節點，輻射一般鄉鎮及鄉村地區。結合鄉鎮現有工業產業基礎及自身資源條件，通過指標供給、政策扶持等多種舉措，支持一批重點鄉鎮的工業集聚園區建設，空間毗鄰的相鄰鄉鎮可合作共建產業園區實現抱團發展，最終通過逐步發展，在縣域層面形成以中心城區為極核的工業產業動力引擎，東南西北方位片區形成4片鄉鎮工業集聚園區，形成對縣域工業產業發展的有效合力和空間支撐，以工業化帶動人口城鎮化，促進人口逐步向中心城區-重點鄉鎮的有效流動。

4.2 以縣城為核心提升城鎮功能品質，引導鄉鎮梯度發展

4.2.1 強化縣城在新型城鎮化進程中的核心引領作用

近年來城市空間規模迅速拓展，產業空間平臺的集聚拓展帶來大量就業崗位，吸引鄉鎮農業人口吸附集聚，利辛縣城已成為實現工業化城鎮化加速發展的核心載體。在當前37.46%的城鎮化發展水平，對十四五乃至未來15年發展進程預判，利辛縣城將在現有基礎上持續發展壯大，2035年縣域城鎮化水平達到75%的目標指引下，縣城將吸納至少60萬人的城鎮常住人口，縣城空間將圍繞經濟開發區、高鐵新區進一步拓展。同時，強化引導城鎮建設空間適度集中，發展空間集中到規模效益更突出、設施配套更完善的縣城及其周邊的區域，通過西潘樓鎮、城北鎮、馬店孜鎮作為支點提升周邊城鎮化水平。

4.2.2 因地制宜分類施策，構建合理可行的城鎮空間體系

強化縣城在新型城鎮化中的極核作用，打造宜居宜業現代化中等城市的同時，進一步強化重點鎮集聚能力，支持一批產業重鎮、特色小鎮發展，在空間和規模上作為支點，引導人口吸附集聚。對于發展基礎薄弱的一般性城鎮，在當前空間增量指標有限的政策趨勢下，則需從嚴控制新增建設用地投放，以完善集鎮自身服務品質為主，主要承擔農業服務功能。

5 “四化同步”背景下的利辛縣域國土空間布局體系

利辛縣域鄉鎮工業集聚培育模式一覽表

5.1 打造皖北承接長三角產業轉移先行區，構建“三區四片、一心一圈”的產業體系

在“雙循環”發展格局、長三角一體化、中部崛起和淮河生態經濟帶建設等多重國家戰略驅動下，緊抓糧食生產不放松，打造長三角綠色食品生產加工基地的同時，給予工業、服務業發展更大的空間，打造皖北承接長三角產業轉移優選地，接軌阜亳、聯動渦蒙的新型工貿產業基地。深入推進農業供給側結構性改革，著力構建農業與二、三產業交叉融合的現代產業體系，引導優勢特色產業集聚集群發展，形成“三區四片、一心一圈”的產業空間布局體系。

“三區”：縣域三大產業發展片區，西北、南部現代農業發展區，中部生態農業發展區。

“四片”：縣域內各鄉鎮工業集聚片區。

“一心”：以中心城區為核心，打造產業復合化，實現三產聯動促進產業能級提升帶動縣域發展。

“一圈”：以城區為中心，以周邊潘樓、程家集、馬店孜、城北等鄉鎮為節點，通過產業差異特色化發展，實現半小時通勤圈內聯動協作格局。

5.2 “圈核引領、多點支撐”，構筑梯度式城鎮空間體系

發展空間集中到規模效益更突出、設施配套更完善的縣城及其周邊的縣域，在縣域南部打造闞疃鎮、板集產業基地。縣域北部通過張村鎮作為支點提升周邊城鎮化水平，構建“一圈構建、四軸引領、多點支撐”的城鎮空間結構，引導建設用地向城市化優勢地區集聚。

“一圈構建”：依托縣城交通、設施要素的輻射帶動，培育西潘樓、城北、孫集等周邊鄉鎮發展，借助自身特點差異化、特色化發展，打造縣域中心區域城鄉融合發展示范圈。

“四軸引領”：對接阜陽、蒙城等周邊區域中心城市、縣城交通聯系通道，建構利辛縣域開放式、網絡化的空間格局。

“多點支撐”：以張村、闞疃、板集為縣域南北發展重點中心，優先保證城鎮壯大發展的各類指標，構建縣域“一心多點、一區多園”的發展格局。