深度老齡化視域下公共養老金籌資機制的日本模式及其對我國的啟示*

許譽丹 陳少暉

（1.福建師范大學 文化旅游與公共管理學院，福建 福州 350117；2.福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350117）

一、引言：研究背景與文獻綜述

（一）研究背景

按照國際通行劃分標準，當一個國家或地區65歲及以上人口占比超過7%時，意味著進入老齡化；達到14%，為深度老齡化；超過20%，則進入超老齡化社會。2021年第七次全國人口普查數據顯示，截至2020年，我國65歲及以上人口占比達13.5%，表明我國已經基本步入深度老齡化社會。隨著人口老齡化進程的不斷加快，傳統的數量型人口紅利將呈消減趨勢，而深度老齡化社會對巨額養老金的供給提出了嚴峻的挑戰。如何保證養老保險制度的有效運行和充足的養老保險基金供給，對我國經濟的高質量發展和維護社會穩定具有極為重要的現實意義。

日本是全球老齡化程度最為嚴重的國家之一，從20世紀70年代邁入老齡化社會至今，老齡化水平和進度均位于世界前列，根據日本令和2年（2020年）厚生勞動白皮書數據顯示，①日本厚生勞動省：《令和2年版厚生労働白書》，2022年4月20日，https://www.mhlw.go.jp/stf/wp/hakusyo/kousei/19/。至2019年日本65歲及以上人口占比高達28.4%，表明其已步入超老齡化社會。嚴重失衡的人口結構意味著養老保障制度必須具有高度的可行性與可持續性。日本現行的公共養老金制度已基本形成了較為成熟完善的多層次、多支柱體系②世界銀行1994年出版的《防止老齡危機——保護老年人及促進增長的政策》首次提出涵蓋公共養老金計劃（第一支柱）、職業養老保險計劃（第二支柱）和個人儲蓄計劃（第三支柱）的三支柱概念。架構，同時在養老服務供給體系和護理保險制度設計等方面積累了豐富的實踐經驗。

中日兩國同屬東方儒家文化圈，在歷史文化傳統上存在著諸多相似之處，與多數西方發達國家不同，中日兩國均很大程度地保留了家庭養老保障功能。同時，兩國的政治體制和經濟發展水平又存在著顯著的差異，相對于中國，日本的人口年齡結構老化發生在約20年前，其公共養老金制度的建構與演進已經經歷了對經濟周期變化、歷史遺留制度、以及少子高齡化等制約因素的應對，其應對舉措尤其是公共養老金籌資機制，對于剛剛步入深度老齡化社會的我國養老保險籌資機制的改革與完善，提供了一個值得充分借鑒的新視角。

（二）文獻綜述

日本公共養老金制度由于建立時間早、完善程度高而引起諸多中外學者的關注。

國外學者側重于對歷次改革的舉措與成效進行分析。高山憲之（2018）對日本公共養老金制度的改革過程進行總結，他認為日本的公共養老金制度最初是不同的群體根據各自的需要和可行性分別建立的，之后又通過不斷地改革，使各個制度之間的待遇逐漸平等與公平化。受到二戰后經濟高速增長和人口紅利期的積極影響，日本公共養老金制度早期以 “低負擔、高受益” 為目標進行制度設計和改革。③高山憲之、王新梅：《日本公共養老金制度設計如何借鑒國際經驗》，《社會保障評論》2018年第3期，第22-29頁。盛山和夫（2007；2015）指出這種制度設計在經濟高增長期可以實現收支平衡，但在經濟低增長期卻難以達到，缺乏前瞻性。20世紀70年代所形成的低繳費、高受益的制度模式使得人們的養老金受益水平遠遠高于繳納的養老保險費，從而造成了公共養老金財政的嚴重失衡，給籌資機制帶來了嚴峻挑戰。④⑤盛山和夫：《年金問題の正しい考え方: 福祉國家は持続可能か》，中央公論新社, 2007年。貝塚啟明（2006）認為， 2004年的日本公共養老金制度改革是一次劃時代的改革。因為此次改革將養老保險財務模式轉變為繳費確定型，并考慮到人口結構變化對養老負擔的影響，明確了養老保險費率的繳費上限，導入了宏觀經濟浮動率自動平衡機制。①貝塚啟明：《年金を考える——持続可能な社會保障制度改革》，中央経済出版社，2006年。此后的改革都是在2004年改革的基礎上進行的調整與完善（佐藤格，2021）。②佐藤格：《東アジア各國と日本の公的年金制度に関する予備的考察》，《厚労科研報告書》2021年第1期，第157-165頁。2004年至今日本公共養老金籌資機制的改進內容，日本學者（畑滿，2019）將其概括為四個主要方面:宏觀經濟浮動率自動平衡機制的重新評估；對短時間勞動者的養老金的適用范圍擴大；老年人再就業和延遲養老金領取年齡方案；以及重新審視高收入者的養老金支付。③畑満：《公的年金の給付水準と支給開始年齢》，《個人金融》2019年冬，第46-56頁。

相對而言，國內學者則更多偏重于對日本公共養老金籌資機制的現行模式以及中日兩國的比較研究。蒙蒙、張伊麗（2013）指出日本現行公共養老金制度的籌資模式名義上是一種 “修正式的基金積累制” ，即基金積累制和現收現付制的混合體。④蒙蒙、張伊麗：《基于人口老齡化背景下日本公共養老金的財政分析》，《財政研究》2013年第2期，第75-78頁。劉雅靜、趙敬（2019）認為在日本公共養老金制度的改革過程中，其財政精算的理念與過程也發生了重大變化。日本通過養老金 “財政檢證” ，每5年對公共養老金的保險費率和養老金支付乘數進行調整，以保障養老保險籌資機制的運行。⑤劉雅靜、趙敬：《日本公共養老金財政精算制度的變遷及啟示》，《南通大學學報（社會科學版）》2019第6期，第108-114頁。鄭凱捷（2003）研究發現，日本通過將員工的績效獎勵納入厚生養老金的繳費基數中，大幅度擴大籌資的征收來源，在降低繳費率的同時還緩解了籌資壓力，實際上是將養老金負擔部分轉移給了高收入群體，在一定程度上體現了養老保障的再分配公平作用。⑥鄭凱捷：《人口老齡化下日本養老保險體制的改革》，《亞太經濟》2003年第6期，第36-38頁。姜茗予（2017）對日本的老年人就業政策改革過程進行梳理后發現，日本政府通過將延遲養老金給付年齡與老年人再雇傭兩大改革有機結合，既實現了彈性退休制的目標，又減小了養老保險的給付壓力，進一步延長了養老保險的籌資時間范圍。⑦姜茗予：《日本養老金與老年人就業的銜接：走向多元化的彈性退休制社會》，《老齡科學研究》2017年第5期，第69-78頁。王德文（2006）指出，中日兩國在養老金籌措和融資方面所面臨的問題具有很多相似性。⑧王德文：《中日養老金籌措及其可持續性分析》，《經濟社會體制比較》2006年第3期，第55-60頁。兩國均面臨著持續擴大的養老金缺口和愈發嚴重的制度信任危機。日本因為泡沫經濟破滅后陷入長期經濟低迷，亟需緩解養老金缺口擴大的壓力，導致民眾對于制度能否起到保障作用產生懷疑。而中國則是因為轉軌成本與個人賬戶空賬運行導致養老金缺口擴大，制度運行的可持續性與公平性也面臨著嚴重挑戰。

學者們普遍認為人口年齡結構轉變進程的相似性構成了以日本公共養老金制度作為中國養老保險制度改革的參考對象進行研究的前提條件。石先進（2017）通過對中日兩國人口數據進行實證研究發現，中日兩國人口老齡化進程的演進與社會發展階段具有相似性，兩國人口結構特征趨同性現象比較明顯。①石先進：《老齡化對中日社會產生的影響相同嗎——基于中日兩國人口數據的對比研究》，《貴州財經大學學報》2017年第2期，第21-30頁。基于中日兩國的人口老齡化進程有20年左右的時間差，睢黨臣等（2020）指出中國目前正在經歷與日本20世紀90年代左右近似的人口結構變化，如果從人口紅利的角度出發，中國已經度過了第一次人口紅利期，正處于第二次人口紅利的機遇期，應該更加重視老年人力資源的開發與利用，可以借鑒日本的經驗教訓，避免出現與日本當前相同的負面經濟影響效應。②睢黨臣、程旭、吳雪：《人口結構轉變、人口紅利與經濟增長——基于中日兩國的比較》，《經濟體制改革》2020第5期，第156-163頁。除此之外，田雪原（1994）認為日本和中國在社會經濟發展程度雖然存在著較大差異，然而兩國的養老保障方式卻具有許多相似之處，主要體現為社會供養、家庭供養和自身供養三位一體的東方結構型養老保障模式。③田雪原：《論東方結構型養老保障——來自日本、中國的啟示》，《日本學刊》1994年第5期，第95-106頁。楊東（2017）分析了市場、職業與民權三大福利因素對不同國家公共養老金一體化改革的影響后，得出中國可以借鑒職業福利因素主導下的日本經驗，有助于實現制度公平性的目標。④楊東：《美國、日本和瑞典的公共養老金一體化改革比較研究——基于不同福利因素綜合作用的分析》，《中國行政管理》 2017年第7期，第148-152頁。

總體上看，目前學界主要集中于對日本公共養老金制度的整體設計邏輯與現狀進行研究分析，而著眼于其籌資機制進行的研究還較為鮮見。已有研究證明了中日老齡化進程的相似性構成了以日本公共養老金籌資機制作為中國養老保險制度籌資機制改革的參考對象的可行性。因此，鑒于我國人口結構已經進入深度老齡化的現實，本研究試圖通過對日本的公共養老金籌資機制的演進歷程及其發展現狀進行梳理和分析，從中總結并汲取其應對深度老齡化的經驗教訓，從而為我國養老保險籌資機制的完善提供有益的思路和對策。

二、日本公共養老金制度的歷史沿革

日本公共養老金制度最初建立于第二次世界大戰后的經濟高速增長期，早期主要遵循貝弗里奇模式的制度設計邏輯，試圖建立一個 “低負擔，高受益” 的福利國家。隨著泡沫經濟破滅和步入人口老齡化社會的影響，未能實現預期的建構目標。進入21世紀后，日本經濟持續低迷，少子高齡化問題愈發嚴峻，公共養老金制度的設計邏輯也隨之轉向解決如何維持養老金的收支平衡問題。通過梳理日本公共養老金制度的發展與其不同歷史時期所進行的改革，尤其是當日本進入人口深度老齡化社會后對其公共養老金制度進行的調整，可為我國養老保險制度的改革和完善提供可資借鑒的經驗教訓。

（一）建立初期： “低負擔，高受益” 的福利國家

日本的公共養老金制度可以追溯到明治初期以軍人為保障對象的 “軍人恩給” 制度，1875年頒布的《海軍退隱令》《陸軍恩給令》相繼規定了對陸海軍士官及其家屬的扶助原則，此后于1923年制定出臺了《恩給法》，初步確立了以軍人和國家公務員為保障對象的 “恩給” 制度，對這類人群的退職、傷害、死亡提供養老金和退職金，為征兵發動戰爭提供保障。二戰結束后，這一制度進一步惠及一般國家公職人員，成為了現行共濟養老金制度的前身。

厚生養老金制度發源于1939年創立的船員保險制度，1941年又以完全積累的籌資方式，將適用對象擴大至男性體力勞動者，既滿足了戰時籌資的需要，又抑制了國內消費規模的擴大。1944年，在原基礎上又將保障對象拓展至一般民間企業勞動者和女性勞動者，創設了厚生養老金制度。

第二次世界大戰后，伴隨著經濟的振興和高速增長，日本發展并完善了養老保險制度，以1959年頒布《國民養老金法案》為標志，通過國民養老金、厚生養老金及共濟組合養老金三大基本形式，實現了將全體國民納入養老保險范圍的目標，形成了 “國民皆年金、國民皆保險” 的公共養老金制度。這一時期，厚生養老金的保障對象為私營企業的受雇人員，共濟組合養老金的保障對象為公職人員，國民養老金的保障對象則為除前兩者外的全體非受雇人員、個體經營者和農林漁業者等。此后，日本先后三次（1965年、1969年和1973年）大幅上調了養老金的支付標準，又引入了物價和工資浮動率自動調整機制，①公共養老金的支付水平隨物價和工資水平的變動自動調整，如果CPI增長幅度超過5%即按照物價的浮動率上調下一年度11月以后的養老金支付標準。旨在建立一個 “低負擔、高受益” 的福利型公共養老金制度。

（二）1985年三法改革：基本框架的建立

“國民皆年金” 的公共養老金制度雖然實現了保障對象的全覆蓋，但是由于在實施過程中針對不同參保對象，按照多重標準給付養老金待遇，導致出現管理混亂、財務分散、分配不公平等諸多問題。

面對養老金給付中存在的不公平現象，1985年，日本對公共養老金制度進行了根本性改革，將國民養老金設立為全國統一標準的基本養老金，在此基礎上加設面向正式雇員的厚生養老金與面向公職人員的共濟養老金，形成了一套較為完善的兩層次的公共養老金制度。自此，根據參保對象的不同，國民養老金的參保人員被分為了第1號被保險人（自營業者、非正式雇員等）、第2號被保險人（正式雇員與公職人員）和第3號被保險人（第2號被保險人的配偶）。由此構成了當前日本公共養老金制度的基本框架。

這次改革的另一重點在于確立了婦女的公共養老金權利。在改革前，大多數未參加工作的女性只能隨丈夫以家庭為單位加入厚生或共濟養老金保障范圍，如果發生離婚或者丈夫死亡的情況，妻子本人將無權以個人名義領取養老金。1985年的養老金制度 改革則規定，20歲以上60歲以下的公民均可以個人名義加入國民養老金制度保障范圍，從而有效保障了老年女性退休養老的合法權益。

（三）2004年改革： “一百年安心” 的養老金制度

伴隨20世紀70年代中東石油危機引發的通貨膨脹，20世紀90年代日本泡沫經濟破滅，加之日益嚴重的少子高齡化問題，導致日本養老金財務危機凸顯。為此，日本政府在1994年和1999年兩次對養老金制度進行調整，包括提高養老保險費率、降低養老金支付水平、延遲養老金的領取年齡等。這些改革舉措表明了日本的公共養老金制度不再以前一階段的建構高福利制度模式為目標。2001年，日本對第二支柱養老保險進行補充，引入繳費確定型養老計劃，并設立新的待遇確定型養老計劃，同時引入了第三支柱個人商業保險，實現了從負債型養老金體系向資產型養老金體系的轉變。①鄭秉文：《面向2035和2050:從負債型向資產型養老金轉變的意義與路徑》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2021年第3期，第20-37頁。

2004年，日本再一次進行制度改革，以期促進公共養老金支付水平與負擔的合理化，旨在構建一個 “一百年安心” 的養老金制度，即在2100年前維持養老金收支平衡。此次改革的內容主要包括：第一，提高厚生養老金繳費費率，確定費率上限。厚生養老金保險費由企業與個人各承擔一半，繳費率每年提高0.354%，至2017年達到18.3%后永久固定，之后將不再提高費率。第二，提高國民養老金保費的月繳費額，每年提高280日元，至2017年達到16900日元后永久固定。第三，提高國民養老金給付中國家的負擔比例。將財政投入比例由三分之一提高到二分之一，增加的費用由國家稅收和儲備金共同承擔。第四，在養老金支付標準中引入了宏觀經濟浮動率調整機制，讓公共養老金的給付可以根據人口結構和宏觀經濟的發展變化進行自動調整，從而實現抑制養老金替代率上漲的目標。

2004年的公共養老金制度改革在一定程度上穩定了日本公共養老金的繳費水平，控制了年輕人的繳費負擔上漲，緩解了代際不公的社會矛盾，建立了一個旨在實現中長期可持續運營的養老保險制度框架。此后，日本的公共養老金制度改革都在保持這一基本框架的前提下進行適度調整。

三、日本公共養老金籌資機制的現狀分析

進入21世紀以來，日本的少子高齡化更趨于嚴重。根據聯合國《世界人口展望2019》數據顯示，日本的老年撫養比居于世界主要國家末位，25至64歲人口與65歲及以上人口的比率僅為1.8∶1，極低的老年撫養比使代際矛盾日益突出。代際不公的矛盾促使民眾對制度的信任水平降低，繳費意愿也隨之下滑。養老金的收支不平衡成為困擾國家財政的嚴峻問題。保證公共養老金具備強勁充分的籌資能力是養老保險制度健康運行的首要條件，然而養老金空洞化、拖繳欠繳保費、代際不公等問題嚴重制約了其籌資水平的提高。為此，日本政府采取了多項針對性措施，力圖保障養老金財務收支的平衡，從而實現養老保險的長期可持續性。

（一）自動調整機制的調節：限制保險費支出

通過梳理日本公共養老金制度發展過程中的幾個重要節點，不難看出日本政府總共采用過三種不同的自動調整機制來調節制度的運行，分別為物價指數浮動率、工資指數浮動率及宏觀經濟浮動率自動調整機制。其中前兩者為國際常用的調整機制，宏觀經濟浮動率自動調整機制則為日本目前正在嘗試的一種創新機制。

宏觀經濟浮動率自動調整機制是為了防止在少子高齡化的進程中，現役世代的負擔過重，在物價與工資指數浮動率自動調整機制基礎上，根據公共養老金繳費人數變動率和平均余命變動率來對養老金替代率進行調整而引入的機制。①張鑫、孫立娟：《日本公共養老金待遇調整機制的經驗與借鑒》，《現代日本經濟》2020年第2期，第81-94頁。通過這一機制，當GDP增長率下降時，養老金替代率就進行相應的下降，限制保險費的高額支出，以保證養老金的充足性。如果該機制能夠平穩運行，養老金給付水平將在高水準上穩定下來。然而由于長期通貨緊縮，導致無法滿足該機制啟用所需的工資增長率與物價增長率同時為正的條件，②高山憲之、王新梅：《日本公共養老金制度的未來——基于〈2019年公共養老金的政府精算報告〉的分析》，《中國社會保障》2021年第1期，第40-41頁。因此實際上僅于2015年和2019年兩次得以啟用，對公共養老金充足性的調整效果還未完全顯現。

為應對這一情況，日本政府于2016年放寬了該機制的啟用條件。同時，考慮到正在領取養老金的群體，日本政府取消了根據特殊需求凍結養老金調整的政策，相應建立了一定周期內與物價和工資相關聯的養老金指數化調整機制，③柳如眉、赫國勝：《少子老齡化、養老金均衡與參量改革——基于中日韓OLG模型實證分析》，《人口學刊》2018年第6期，第98-111頁。在工資、物價上漲的范圍內，對包括上一年度未調整部分在內的養老金金額進行重新調整。宏觀經濟浮動率自動調整機制到底能否起到調節養老金替代率，促進制度可持續發展的作用，尚需等待時間的檢驗。

（二）養老金適用范圍的調整：擴大籌資范圍

日本的公共養老金名義上是 “國民皆年金、國民皆保險” ，強制要求年齡在20歲至60歲區間的全體國民繳納國民基本養老金的保險費，然而實際上由于第一號被保險人的保險費并不能直接像第二號被保險人一樣直接從工資中扣除，導致整體繳費水平較低。此外，大量的企業由于經濟不景氣開始裁員，轉而雇傭派遣人員，即由勞務公司派到相應工作單位的工人，從而達成逃避繳納厚生養老金保險費的目的。為了解決這一難題，日本政府開始不斷擴大厚生養老金籌資的適用范圍。

2016年10月起，從業人數在501人以上的企業中滿足每周工作20小時以上等一定條件的短時間勞動者也被納入了厚生養老金的適用范圍內。此外，為了進一步擴大適用范圍，從2017年4月開始，對于從業人員在500人以下的中小企業工作的短時間勞動者，也可以以勞資雙方達成一致為前提加入厚生養老保險。這一政策調整取得了一定成效，截至2021年1月，501人以上的企業約有52萬人，500人以下的企業約有1萬人，成為了厚生養老保險的覆蓋對象。①日本厚生勞動省：《令和3年版厚生労働白書》，2022年4月20日，https://www.mhlw.go.jp/stf/wp/hakusyo/kousei/20/。

2020年，日本又對短時間勞動者厚生養老保險的適用范圍作了進一步的擴大，即：至2022年10月將厚生養老保險擴大到100人以上規模的企業，至2024年10月則將擴大到50人以上規模的企業。

通過擴大適用范圍，新增了大量需繳納包含國民養老金在內的厚生養老金保險費的短時間勞動者。這一強制性法律規定大大緩解了國民養老金滯繳、拒繳的矛盾。不僅增強了公共養老金的籌資能力，也在一定程度上擴大了養老保險的覆蓋范圍。同時，為了避免給企業帶來過重的繳費負擔，日本政府也采取了一系列措施，例如加強企業技術支持力度、提供稅收優惠等，支援中小企業加快提高生產率、擴大企業規模，從而為改革方案的順利實施創造良好環境。

此外，為了提高國民養老金的繳費意愿，日本政府于2016年出臺了《養老金領取資格期限縮短法》。規定，目前保險費的繳納年限不足25年的退休年齡人員，如果繳納年限達到10年以上，也可以領取養老金，并從2017年10月開始支付。根據這一法案，截止至2018年3月，獲得養老金支付的人數增加了51.8萬人。②日本內閣府，《令和3年版高齢社會白書》，2022年4月20日，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/gaiyou/pdf/1s2s.pdf。

（三）延遲退休政策的調整：延長籌資時間

隨著醫療水平的提高與人均壽命的增長，提高領取養老金的最低年齡，合理開發低齡老年人人力資源是經濟社會發展的必然趨勢。在延遲養老金支付年齡政策的實施上，日本政府采取了分層次、分性別逐步延遲的方式推進改革。一方面，建立了 “特別支付老齡養老金” 制度，將厚生養老金中定額部分與報酬比例部分分為兩個層次，先延遲發放定額部分，后延遲發放報酬比例部分。另一方面，考慮到當期老齡女性多依附于丈夫領取保險金的情況，先男后女延遲養老金支付年齡。從2001年起，每三年將男性領取定額部分厚生養老金的年齡延遲一歲，至2013年實現延遲養老金支付年齡達到65歲的目標后，再繼續推進延遲領取報酬比例部分養老金，女性退休人員延遲養老金支付政策則晚5年實施。

在對養老金支付年齡進行調整的同時，日本政府于2013年出臺了《老年人雇傭安定法》。這一法案推動了日本多元化、靈活的退休制度的形成。③姜茗予：《日本養老金與老年人就業的銜接：走向多元化的彈性退休制社會》，《老齡科學研究》2017年第5期，第69-78頁。其主要內容包括為企業和民眾提供了三種老年人雇傭方案：第一，延遲退休年齡制度。這一方案將不解除勞動合同、不改變勞動條件、不改變工資與養老金等待遇的發放；第二，繼續雇傭制度。雇主將與勞動者重新簽訂雙方同意的勞動合同；第三，廢除退休年齡制度。雇主不設置退休年齡，勞動關系的解除由勞資雙方自行協商決定。

根據日本內閣府2021年高齡社會白皮書提供的數據，如下圖1所示，上述法案實施以來，日本的老年人雇傭率穩步上升，從不同年齡段的就業率變化來看，截至2020年，60～64歲、65～69歲、70～74歲的就業率與 2010年相比，分別增長13.9%、13.2%、10.5%。①日本內閣府，《令和3年版高齢社會白書》，2022年4月20日，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/gaiyou/pdf/1s2s.pdf。

圖1 2010年～2020年日本老齡人口各年齡段雇傭率

以上兩項政策相結合實施后，產生了一個新的問題：在職老年人的養老金待遇應該如何發放？日本現行制度規定，在職老年人的養老金支付標準會根據其養老金和工資收入總額做相應下調，這在某種程度上是對勞動者原先勞動年齡內所付出勞動的不公平待遇，極有可能對老年人的工作意愿造成嚴重的負面影響，很大程度上降低了延遲退休政策的預期效果。

四、日本養老金籌資機制改革對我國的現實啟示

如前所述，我國的人口老齡化進程速度快、總體規模大，且相較于日本等發達國家而言，還存在著經濟發展水平、養老保障體系建設與老齡化水平不相匹配，即 “未富先老” 的問題。根據《中國養老金精算報告2019-2050》提供的預測數據，全國企業職工基本養老保險基金當期結余將于2028年出現赤字，累計結余也將于2035年歸零，養老保險制度財務的長期可持續性堪憂。如果想要從根本上解決以上問題，就必須加強對養老金籌資機制的改革與完善。在人口加速老齡化和國民生育意愿持續走低的背景下，我們有必要以日本的公共養老金籌資機制改革為參照樣本，借鑒其經驗教訓和歷史啟示，探索出適合我國基本國情特征的養老保險籌資機制的有效路徑。

（一）明晰養老金缺口中的政府責任，推進社會統籌與個人賬戶分賬管理

如前所述，公共養老金制度建立初期的日本正處于經濟高速增長期，參保人數大幅增加，勞動年齡人口遠高于退休年齡人口，因此積累了大量基金儲備，體現出明顯的基金積累制特征。而當第一次人口紅利期結束后，人口少子老齡化問題逐漸凸顯，與此同時日本國內出現了嚴重的通貨膨脹，政府不得不上調養老金待遇水平，導致過去積累的基金迅速消耗，養老保險模式也隨之轉變為現收現付制，養老金逐漸空洞化。日本的實踐經驗表明，在人口老齡化水平較高的情況下，依靠當期的繳費來進行養老金的給付、通過提高養老金繳費來緩解養老金的空洞化是不可持續的，高繳費率不僅不利于激勵民眾繳費的積極性，還會降低企業的經濟效益，從而削弱國家的競爭力。因此，即使是在財政并不寬裕的現狀下，日本政府在對繳費率進行調整上依舊十分慎重，優先強調政府責任，盡可能提高養老金給付中的政府負擔比例。而由此可以進一步得出，制度轉軌的成本同樣屬于政府的責任，不應當交由新制度下的繳費者承擔。

我國城鎮職工養老保險制度是面向城鎮各類企業及其職工、個體工商戶和靈活就業人員等，采用社會統籌與個人賬戶相結合的模式（下簡稱 “統賬結合” ），強制要求用人單位與勞動者依法參加的養老保險制度。受到1997年養老保險制度由現收現付制過渡到 “統賬結合” 模式這一轉軌過程所產生的隱形債務的影響，不得不挪用個人賬戶內的養老基金存量來補足當期養老金的給付，導致個人賬戶 “空賬” 運行。隨著退休人員數量的不斷增長，空賬運行問題必然會給未來的養老金給付帶來嚴重的隱患。然而由于我國目前社會統籌賬戶與個人賬戶的管理機構統一為各地的養老保險經辦機構，且采取混賬管理模式，社會統籌可以輕易地擠占使用個人賬戶的基金，致使個人帳戶 “空賬” 運行問題長期難以解決。我們認為，社會統籌基金與個人賬戶基金在養老保險制度中所承擔的職能是不同的，社會統籌基金屬于現收現付制，為了體現社會保障制度的互濟性，其運營管理的目標應當是保障當期社會統籌部分的基金收支平衡；而個人賬戶基金屬于基金積累制，其運營管理的目標應當是保值增值，抵御通貨膨脹的風險。因此，我們認為應當將社會統籌與個人賬戶相互分離，建立社保基金分賬管理制度。政府可以通過加強社會保障基金的投資運營，制定定額定比的財政支出、促進國有資本股權劃轉或是使用全國社會保障基金等方式承擔起應負的責任，以保障廣大退休勞動者依法享有的養老金給付權益。

（二）理清養老保險制度基本目標，實施強制性統一標準的基本養老金制度

城鄉居民養老保險制度（下簡稱 “城鄉居保” ）是面向年滿16歲（不含在校學生）、未參加機關事業單位養老保險和企業職工養老保險的城鄉居民，采用基礎養老金與個人賬戶相結合的模式，按照自愿參保原則實施的養老保險制度。其中基礎養老金由國家財政提供，個人帳戶由居民自愿選擇繳費檔次（共有100元～2000元12個檔次）。2020年人力資源與社會保障事業發展統計公報顯示，2020年城鄉居保領取待遇人數16068萬人，基金支出3355億元，人均領取養老金僅約208元。較低的養老金給付水平導致居民的參保意愿較為低下。自2014年將 “新農保” 與 “城居保” 整合為統一的 “城鄉居保” 后，全國城鄉居保的參保人數基本穩定，并未有顯著波動，同時大部分參保人員均選擇最低檔次的繳費水平，導致制度的籌資能力極其有限。有學者（張開云等，2021年）調查發現，農村居民停保、棄保和斷保現象均有所增多。①張開云、徐強、馬穎穎：《城鄉居民基本養老保險制度:運行風險與消解路徑》，《貴州社會科學》2021年第2期，第61-69頁。

保證基本的養老需求是一個國家或地區實施養老保險制度的基礎。目前我國已經實現了全面脫貧的小康社會目標，這意味著絕大多數國民都具備負擔一定養老金繳費水平的能力。因此，我們認為，可以參考日本國民養老金制度，在 “城鄉居保” 的基礎上，建立一個覆蓋全體國民（不包括學生群體）的強制性統一繳費標準的基本養老金制度，首要目標是將養老保險的適用范圍擴大至全體國民。第一，從資金儲備上看，要充分發揮國家財政在基本養老金制度中最后兜底的職能，在可能范圍內盡可能增加國家財政的投入，提高養老金給付水平，促進居民參與保險制度的積極性。第二，從覆蓋范圍上看，要警戒日本的前車之鑒。日本國民養老金的適用對象包括20歲以上的學生群體，這部分群體沒有經濟能力，往往會申請緩繳，繳費率極低。我國目前正在實行鼓勵生育的人口政策，將學生群體強行納入基本養老金的繳費范圍內會加劇家庭的負擔，不利于人口政策的順利實施。第三，從參保對象上看，考慮到靈活就業人員與自營職業者的繳費無法直接從工資中直接扣除，可以依托社區和當地媒體為平臺加大輿論宣傳和政策解析力度，或在政策設計上可以與基本醫療保險的繳費綁定，共同進行養老保險費的征收。

按照上述設計思路，既能夠實現養老保險制度的基本目標，也能夠解決城鄉居保繳費水平普遍低下的問題，同時還可以為養老金籌資提供一個穩定的保險費源。

（三）適度延遲退休年齡，重視開發老年人力資源

隨著人口老齡化進程的不斷加速與人均壽命的日益增長，一方面加重了養老金的給付壓力，另一方面也加劇了出現老年風險的可能性。除了結構性的制度改革之外，通過延遲退休年齡來緩解養老金的籌資壓力已經成為世界各國的基本共識和通行做法。實施延遲退休政策需要因地制宜，為政策施行創造一個合適的社會環境。實踐表明，日本延遲退休政策取得顯著成效的一個重要原因就在于同期進行了延遲養老金發放年齡和促進老年人就業兩項政策的組合。例如，尊重老年人口的就業意愿，通過分層次、分性別的漸進式改革和完善立法保障老年人的待遇水平，緩解民眾的不滿情緒。此外，日本厚生勞動省還設立了以厚生勞動大臣為負責人的 “促進削減長時間勞動部門” ，致力于實施徹底削減長時間勞動的重點監督、暗訪以糾正企業長時間勞動行為等，為人力資源的可持續開發利用做好準備。

截至目前，中國還沒有正式出臺延遲退休的統一政策方案，但在2021年通過的 “十四五” 規劃中已經明確指出 “實施漸進式延遲退休年齡政策” 。學界也從多方面論證了延遲退休政策的可行性。①②③于長永：《延遲退休年齡：基于退休源頭視角的爭議透視》，《經濟社會體制比較》2021年第1期，第11-21頁。我們認為，中國施行延遲退休政策最大的障礙在于不平衡的福利待遇與勞動強度之間的矛盾。從就業人口結構上看，就鄉村從業人員、個體從業人員而言，延遲退休與否對其影響較低；而就城鎮非私營單位從業人員而言，其養老保障待遇水平相對較高，勞動強度相對較低，因而可能對延遲退休政策有較高的認同度；就城鎮私營單位從業人員而言，其養老保障水平相對低于非私營單位從業人員，勞動強度又相對較高，極有可能對延遲退休政策抱有抵觸情緒。根據不同就業群體對延遲退休政策的認識差異和接受程度，我們認為可以從以下幾個方面推進這項工作：

第一，延遲退休應與改善勞動強度同步進行。政府應要求各企業采取具體措施，如適當削減制度規定外的勞動時間、設定帶薪年假的實際休得率目標、監督勞動者休假制度的落實情況等。

第二，分性別推動延遲退休政策的落實到位。目前我國女性勞動者的退休年齡為55歲，男性勞動者的退休年齡為60歲，根據國家衛健委公布的數據顯示，2018年我國人均預期壽命已達77.0歲，按照這一標準，55～60歲區間的女性完全具備再就業的勞動能力，因此可以考慮先將女性勞動者的退休年齡延遲至與男性勞動者相一致。

第三，保障民眾自由選擇是否延遲退休、延遲多長時間退休的權利。我國目前還有大量的自營業者和靈活就業人員，強制延遲退休必然侵犯到這部分群體的權益，使得他們社保繳費負擔加重。在完全尊重其選擇權的基礎上，可以考慮制定具有激勵作用的政策，如對自愿延遲退休的老齡人口予以工資之外的額外財政補貼等。

第四，保障在職老年人養老金待遇不受侵害，保證在職老年人養老金待遇領取方式的選擇權。應當明晰，領取養老金待遇是每一名足期足額繳納養老保險的公民的合法權益。鼓勵老年人延遲退休對于國家、社會而言是合理開發老年人力資源的途徑，只能給予額外激勵而絕不能損害原有權益。從法定到實際退休年齡期間，若工資水平高于社會平均工資水平，可以選擇暫緩或部分發放；若工資水平低于社會平均水平，則可以選擇全額或者部分發放。無論是選擇哪一種發放方式，總體養老金待遇都不得降低。

最后，延遲退休政策必須有完善的立法保障作為支撐。老年勞動者屬于就業人群中的弱勢群體，容易受到用人單位的歧視，導致無業可就或工資待遇降低等不公正待遇。為此，必須通過完善保障老年人就業權益的法律法規，制定針對性的保障措施，提高民眾對延遲退休政策的信任度，從而達到在深度老齡化進程中合理利用和優化配置老年人力資源的政策目標。