國有企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理體系建設(shè)的策略探討

宋 琦

（北京石油管理干部學(xué)院，北京 100096）

一、合規(guī)管理概述

（一）合規(guī)管理的定義

根據(jù)《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》第三條第三款的定義，“合規(guī)管理是指企業(yè)以有效防控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)為目的，以提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)營管理行為和員工履職行為為對(duì)象，開展的包括建立合規(guī)制度、完善運(yùn)行機(jī)制、培育合規(guī)文化、強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)等有組織、有計(jì)劃的管理活動(dòng)”，由此可知，合規(guī)管理是為了防控風(fēng)險(xiǎn)、提升管理水平而開展的一系列管理行為，合規(guī)管理對(duì)象為企業(yè)經(jīng)營管理行為以及員工個(gè)人行為，內(nèi)容包括合規(guī)制度機(jī)制的建立和有效執(zhí)行、合規(guī)文化氛圍的創(chuàng)建和營造、內(nèi)部合規(guī)監(jiān)督與追責(zé)等內(nèi)容。

（二）合規(guī)管理的發(fā)展歷程

一般認(rèn)為，合規(guī)管理起源于20世紀(jì)初期的美國，隨著1914年美國頒布的控制壟斷《反托拉斯法》而得到了普及，隨后又先后頒布了《反海外腐敗法》等一系列相關(guān)法案。2007年，美國開始嚴(yán)格對(duì)跨國公司違規(guī)行為進(jìn)行處罰，歐美國家、聯(lián)合國、OECD等也陸續(xù)出臺(tái)一系列反腐敗法案、國際公約、實(shí)踐指南。早期合規(guī)管理較為缺少外部監(jiān)管和法律法規(guī)的約束，直到西門子等企業(yè)賄賂案件的爆發(fā)，才終于引發(fā)了廣泛關(guān)注。隨著全球經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，僅僅對(duì)于反腐敗進(jìn)行合規(guī)管理已經(jīng)不再能滿足新形勢(shì)的需要，多個(gè)歐美國家和相關(guān)組織頒布了有關(guān)企業(yè)合規(guī)管理體系的法案和文件，其中，《ISO19600：2014合規(guī)管理體系指南》具有廣泛的參考意義。

合規(guī)管理于20世紀(jì)70年代末由三資企業(yè)引入中國，經(jīng)歷了由銀行金融行業(yè)向其他行業(yè)逐步擴(kuò)散的過程。2006年，銀監(jiān)會(huì)頒布了《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，合規(guī)管理在金融企業(yè)率先開展起來。2016年，國資委印發(fā)了《關(guān)于在部分中央企業(yè)開展合規(guī)管理體系建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，企業(yè)合規(guī)管理在中國移動(dòng)、中國石油、東方電氣集團(tuán)、招商局集團(tuán)、中國中鐵等五家中央企業(yè)開始試點(diǎn)，自此國內(nèi)開始了合規(guī)管理體系建設(shè)的新探索。2018年11月又印發(fā)了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，2022年開展中央企業(yè)“合規(guī)管理強(qiáng)化年”，同年8月23日公布《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，自2022年10月1日起正式施行。近十年間，隨著對(duì)合規(guī)管理的不斷重視，國有企業(yè)合規(guī)管理取得了顯著進(jìn)步。尊法守法、依規(guī)守規(guī)的意識(shí)普遍在國企央企中推廣開來，最顯著的變化在于內(nèi)部合規(guī)體系和機(jī)制逐步建立完善，從組織領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)章制度、內(nèi)部監(jiān)督等方面都建立起了合規(guī)機(jī)制。

（三）國有企業(yè)實(shí)施合規(guī)管理的作用

一是可以保障企業(yè)以及國家和社會(huì)利益。由于國有企業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)的核心載體，有明顯的行政性和經(jīng)濟(jì)性，很多情形下會(huì)在國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和戰(zhàn)略中擔(dān)當(dāng)重任，且多數(shù)具有規(guī)模大和壟斷性的特點(diǎn)，因此國有企業(yè)合規(guī)管理應(yīng)盡可能保障企業(yè)以及國家和社會(huì)利益，貫徹執(zhí)行黨和國家的決策部署，使合規(guī)管理與國家政治目標(biāo)緊密相連。二是可以提升企業(yè)管理水平。通過加強(qiáng)合規(guī)管理，提升經(jīng)營行為的合法合規(guī)性、完善內(nèi)部規(guī)章制度流程體系、控制關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)、預(yù)防規(guī)避可能風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)合規(guī)水平，提升企業(yè)整體管理水平。三是有利于保障國有資產(chǎn)長期穩(wěn)健發(fā)展。如若不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位管控，一旦發(fā)生問題，極易造成國有資產(chǎn)流失。通過加強(qiáng)合規(guī)管理，提高防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營，助力長期發(fā)展。四是有助于樹立國有企業(yè)的良好形象和行業(yè)威信。國有企業(yè)開展經(jīng)營活動(dòng)必須遵守法律法規(guī)，有義務(wù)推廣優(yōu)秀法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和合規(guī)管理體系，為所在行業(yè)的其他企業(yè)樹立榜樣，也在人民群眾中為國有企業(yè)建立良好口碑。五是有效降低法律風(fēng)險(xiǎn)。一旦企業(yè)經(jīng)營管理行為違反相關(guān)法律法規(guī)，將面臨嚴(yán)重的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)損失。通過建立合規(guī)管理制度和流程，預(yù)防和減少違法違規(guī)行為的發(fā)生，確保合法合規(guī)經(jīng)營，從而降低法律風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，避免因合規(guī)問題導(dǎo)致的負(fù)面影響。六是有助于企業(yè)建立起規(guī)范有效的管理體系，貫穿事前預(yù)防—事中規(guī)范—事后處理全周期，從而確保企業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)的穩(wěn)定與高效，減少成本和資源浪費(fèi)，提升企業(yè)核心競爭力。此外，良好的合規(guī)管理體現(xiàn)了企業(yè)的誠信經(jīng)營理念和行為準(zhǔn)則，使得企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中能夠獲得更多信任與認(rèn)可，有助于增強(qiáng)企業(yè)公信力，促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、國有企業(yè)實(shí)施合規(guī)管理過程中存在的問題

（一）法律法規(guī)與內(nèi)部制度執(zhí)行力度有待加強(qiáng)

一些企業(yè)存在僥幸心理，違規(guī)行為仍然層出不窮，其中，安全環(huán)保、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、建設(shè)工程等領(lǐng)域?yàn)橹貫?zāi)區(qū)。由于國有企業(yè)的政治屬性，不排除受到特殊優(yōu)待而得不到有效監(jiān)管。同時(shí)，由于企業(yè)內(nèi)部制度體系和制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全，部分員工認(rèn)為只要不違法，什么都能干，置內(nèi)部管理規(guī)定于不顧，甚至部分單位會(huì)通過集體決策的方式作出不違反法律但違反內(nèi)部規(guī)定的行為，使得規(guī)章制度流程空置，內(nèi)部合規(guī)震懾力、執(zhí)行力欠缺。

（二）合規(guī)管理體系機(jī)制流于形式

雖然許多企業(yè)已建立合規(guī)管理體系，但由于國企管理層級(jí)較多，下屬單位覆蓋全國、數(shù)量繁多、基礎(chǔ)差距較大，即使在總部和制度層面上建立了完備的合規(guī)管理體系，然而在具體落地上卻十分空泛，很難達(dá)到相應(yīng)的效果，合規(guī)管理更像是一種“紙面管理”和一種“口號(hào)”，針對(duì)具體行為流于形式，約束力度仍有待提高。

（三）經(jīng)營管理與合規(guī)管理的矛盾難以平衡

一些企業(yè)合規(guī)工作缺乏整體性、協(xié)同性和體系性，容易產(chǎn)生業(yè)務(wù)效率和風(fēng)險(xiǎn)防控間的矛盾。正常業(yè)務(wù)工作在剛開展時(shí)就應(yīng)考慮合規(guī)要求，重大項(xiàng)目甚至應(yīng)在決策前做好合法合規(guī)性審查并進(jìn)行全過程跟蹤。然而，由于我國對(duì)制度流程的重視程度向來偏低，傳統(tǒng)工作開展仍依靠人情、開會(huì)、口頭合意等方式，容易在業(yè)務(wù)工作推動(dòng)到簽訂合同這一步甚至履行完成后，才想起合同簽訂、審查流程等合規(guī)要求，未能留有足夠時(shí)間進(jìn)行合規(guī)管理，影響工作進(jìn)度，激化了業(yè)務(wù)與合規(guī)管理之間的矛盾，產(chǎn)生責(zé)任主體扯皮問題。

（四）合法合規(guī)意識(shí)和文化培育依然任重道遠(yuǎn)

一些企業(yè)對(duì)于合規(guī)文化建設(shè)不夠重視，員工合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，違規(guī)行為較為普遍。盡管企業(yè)不斷加強(qiáng)合規(guī)文化的宣傳和培訓(xùn)，但由于中國傳統(tǒng)的“厭訟”和人情社會(huì)，員工自身合規(guī)意識(shí)的建立十分困難，引導(dǎo)員工將合規(guī)融入自身日常生活工作中依然任重道遠(yuǎn)。

三、國有企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理體系建設(shè)的策略

國有企業(yè)合規(guī)管理體系的構(gòu)建應(yīng)從三個(gè)層級(jí)開展：一是基礎(chǔ)層，即內(nèi)部規(guī)章制度體系、員工培訓(xùn)體系、管理機(jī)制體系等企業(yè)管理基礎(chǔ)；二是監(jiān)督層，即內(nèi)外部監(jiān)督體系、追責(zé)體系、考核體系等合規(guī)監(jiān)督保障手段；三是風(fēng)險(xiǎn)層，即違法違規(guī)行為、重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、法律環(huán)境識(shí)別等對(duì)外風(fēng)險(xiǎn)管理。三個(gè)層面從內(nèi)到外，互相聯(lián)系，互相促進(jìn)，共同構(gòu)成完善的合規(guī)管理體系。

（一）基礎(chǔ)層

基礎(chǔ)層中最重要的內(nèi)容就是企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度體系，它是企業(yè)所有行為的指導(dǎo)規(guī)范，也是員工行為的準(zhǔn)則，有利于保證各項(xiàng)經(jīng)營管理活動(dòng)的平穩(wěn)運(yùn)行。企業(yè)在制定規(guī)章制度體系時(shí)，要考慮到“一個(gè)總領(lǐng)，多個(gè)領(lǐng)域，全面配合”，即由一個(gè)企業(yè)章程總領(lǐng)企業(yè)管理，結(jié)合企業(yè)實(shí)際和特點(diǎn)制定相應(yīng)的管理辦法進(jìn)行規(guī)范，涵蓋所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)不同規(guī)章制度之間形成體系、協(xié)同配合。需要注意的是，制定的內(nèi)部規(guī)章制度應(yīng)與國家法律法規(guī)保持一致，不可違法違規(guī)。

管理機(jī)制體系主要涉及組織領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、合規(guī)管理部門的職責(zé)、合規(guī)管理范圍和內(nèi)容。在組織領(lǐng)導(dǎo)層面，目前多數(shù)國企所采用的主要負(fù)責(zé)人是合規(guī)管理的第一責(zé)任人的機(jī)制依舊應(yīng)該提倡，加大對(duì)主要負(fù)責(zé)人的合規(guī)教育及責(zé)任承擔(dān)力度，只有真正實(shí)現(xiàn)從一把手層面重視合規(guī)，才能有效推動(dòng)各項(xiàng)合規(guī)工作，更好地平衡合規(guī)工作與業(yè)務(wù)工作間的關(guān)系。同時(shí)企業(yè)應(yīng)設(shè)立合規(guī)管理最高決策機(jī)構(gòu)，由主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任，領(lǐng)導(dǎo)班子成員、首席合規(guī)官或總法律顧問和各重點(diǎn)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，定期聽取合規(guī)工作報(bào)告，進(jìn)行重大項(xiàng)目合規(guī)審查等。該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作應(yīng)摒棄形式主義，真正行使權(quán)利義務(wù)，切實(shí)解決實(shí)際問題。總法律顧問或首席合規(guī)官應(yīng)由分管法律合規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員或法律合規(guī)管理部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，不得由其他部門人員兼任，否則難以公平公正獨(dú)立履行職責(zé)。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)范圍方面，在企業(yè)總部應(yīng)設(shè)立專門合規(guī)管理部門，一般由法律部門履行職責(zé)。各下屬單位根據(jù)實(shí)際情況能夠設(shè)立專門合規(guī)管理部門的還是要設(shè)立，若條件限制無法做到的至少應(yīng)明確1名專人專崗。各大央企國企在總部層面上也要考慮到政策的上下連續(xù)性，在制定頂層設(shè)計(jì)時(shí)根據(jù)不同層面下級(jí)單位的情況，適時(shí)做出調(diào)整，不搞“一刀切”。

在合規(guī)管理范圍和內(nèi)容以及聯(lián)絡(luò)機(jī)制方面，應(yīng)明確合規(guī)與業(yè)務(wù)管理的界限。合規(guī)管理的范圍和內(nèi)容應(yīng)包括以下三個(gè)方面：一是決策前合規(guī)審查權(quán)，需至少由總法律顧問或首席合規(guī)官履行，單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)主動(dòng)在決策時(shí)征詢法律合規(guī)審查意見；二是過程中合規(guī)跟蹤權(quán)，在合同履行過程中適時(shí)跟蹤合同履行情況，并提出相應(yīng)合規(guī)建議，同時(shí)應(yīng)明確業(yè)務(wù)管理部門問題報(bào)告咨詢機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)合規(guī)協(xié)作力度，可與本單位例行會(huì)議或合規(guī)管理委員會(huì)例會(huì)等結(jié)合開展；三是合規(guī)監(jiān)督檢查權(quán)，直接由合規(guī)管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、由總法律顧問或首席合規(guī)官牽頭主動(dòng)行使，可與各項(xiàng)內(nèi)外部檢查相結(jié)合，向合規(guī)管理委員會(huì)匯報(bào)，由單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)。

（二）監(jiān)督層

監(jiān)督層是基礎(chǔ)層的保障，主要由內(nèi)外部監(jiān)督體系、追責(zé)體系、考核體系等合規(guī)監(jiān)督保障手段組成。在內(nèi)外部監(jiān)督體系方面，應(yīng)充分發(fā)揮巡視紀(jì)檢、上級(jí)檢查、內(nèi)控測試、審計(jì)管理等內(nèi)外部監(jiān)督的協(xié)同能力，充分協(xié)調(diào)好法治建設(shè)、合同管理、法律管理等不同管理手段的關(guān)系，一體推進(jìn)合規(guī)管理能力提升。

在追責(zé)體系方面，應(yīng)對(duì)員工違規(guī)行為的追責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，此規(guī)定一般由人事部門制定和管理，制定時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與合規(guī)管理部門的溝通，做到制度間的呼應(yīng)和體系化，讓合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)行為有其對(duì)應(yīng)追責(zé)體系。

在考核體系方面，應(yīng)將合法合規(guī)性納入對(duì)各部門、各下屬單位以及員工個(gè)人的考核中，考核權(quán)限應(yīng)逐級(jí)設(shè)置，上級(jí)單位負(fù)責(zé)對(duì)下屬單位進(jìn)行合規(guī)考核，合規(guī)管理部門負(fù)責(zé)對(duì)各部門進(jìn)行合規(guī)考核，各部門主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)對(duì)本部門員工進(jìn)行合規(guī)考核，考核指標(biāo)應(yīng)圍繞風(fēng)險(xiǎn)層中違法違規(guī)行為的識(shí)別以及內(nèi)部管理要求設(shè)置。

（三）風(fēng)險(xiǎn)層

風(fēng)險(xiǎn)層是合規(guī)管理金字塔的頂層，是對(duì)外的最后一道防線，也是最應(yīng)遵守的底線。首先，各單位應(yīng)根據(jù)工作實(shí)際和主營業(yè)務(wù)，做好外部法律環(huán)境和違法違規(guī)行為的識(shí)別，明確需要遵守的法律法規(guī)及要求，據(jù)此制定本單位內(nèi)部合規(guī)指引，強(qiáng)化宣貫培訓(xùn)。其次，應(yīng)梳理本單位可能存在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，建立符合實(shí)際的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，明確風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能成因、風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)、應(yīng)對(duì)措施和后果。最后，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)員工行為的識(shí)別，避免發(fā)生因員工個(gè)人行為導(dǎo)致的單位利益受損情況，應(yīng)準(zhǔn)確識(shí)別、全面梳理、加強(qiáng)教育。