全民所有自然資源資產清查工作的思路

陳建福

（福建省經緯數字科技有限公司，福建 福州 350001）

為加強全民所有自然資源資產管理和履行全民所有自然資源資產所有者職責，進一步摸清全民所有自然資源資產家底，2021 年2 月，自然資源部辦公廳印發了關于開展全民所有自然資源資產清查第二批試點工作的通知，福建在原來省級試點的基礎上選取了福州市、廈門市及其所轄全部縣（市、區）以及晉江市、南安市、浦城縣，以《全民所有自然資源資產清查試點技術指南（試行版）》（以下簡稱“技術指南”）為技術依據，開展全民所有自然資源資產清查試點工作。

1 清查技術方法

全民所有自然資源資產清查工作主要是利用已有各類自然資源專項調查中的權屬、數量、質量、分布、用途等成果，通過清洗、整理、轉換等手段轉為統一坐標系后，根據技術指南要求疊加分析生成資產清查數據集，補充統一基準時點（2020 年12 月31 日）下的自然資源資產價格、使用權、收益等信息，查清自然資源資產實物量，估算自然資源資產經濟價值，從而達到基本摸清各類全民所有自然資源資產情況。

1.1 土地資源資產清查

按照第三次全國國土調查的工作分類，土地資源分為農用地、建設用地和未利用地。對于國有農用地，本次清查不包含林地、草地和濕地，主要針對國有耕地和種植園用地。實物量清查主要以國土變更調查成果為底圖，提取國土變更調查成果中DLTB 要素層，選取權屬性質屬性字段代碼為“10”（國有土地所有權）、“20”（國有土地使用權）的圖斑，地類主要包括耕地、種植園用地、交通運輸用地中的農村道路，水域及水利設施用地中的溝渠、坑塘水面、水庫水面，其他土地中的設施農用地、田坎等。再套合耕地質量等別年度更新評價成果，獲得實物量數據。國有農用地資產清查實物量清查的內容分為數量信息清查和耕地質量信息清查兩部分。在省級價格體系成果的基礎上，結合縣級自身的情況，采用縣級平均價格的方式，分別估算國有農用地的濟價值。國有農用地圖斑經濟價值=清查價格×圖斑地類面積。

對于國有建設用地，以國土變更調查成果為底圖，按照國土三調的工作分類標準，提取權屬性質為10和20 的建設用地圖斑，疊加土地市場動態監測與監管系統中土地供應數據和不動產登記信息管理基礎平臺上的宗地數據，獲得國有建設用地的使用權信息。其價格體系是以城鎮基準地價為基礎，經過必要的調整與修正、查漏補缺、統籌平衡，形成基于資產清查時點的、價格內涵統一的、全域覆蓋的各類國有建設用地資產清查價格，與實物量數據進行空間和地類匹配，估算各地類的經濟價值。國有建設用地資產的經濟價值量=基本單元內相應用途的平均地價×面積。

對于國有未利用地，以國土變更調查成果為底圖，提取權屬性質為10 和20 的未利用地圖斑，作為其實物量底數。對于未利用地中的“河流水面、湖泊水面、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫”因暫時缺乏價值確定依據，本次清查暫未對其經濟價值進行估算。

1.2 礦產資源資產清查

礦產資源資產清查是以礦產資源儲量數據庫、全國礦業權統一配號系統、礦山開發利用數據庫管理系統、全國礦產資源國情調查等已有成果數據為基數和底圖，提取礦種分類、品級品位、資源儲量類別、資源儲量、礦業權和分布等實物屬性。結合省級價格體系成果，制定地區調整系數，確定用于經濟價值估算的資產清查價格，分別估算各類礦種的經濟價值。

1.3 森林資源資產清查

根據技術指南的要求，森林資源包括林地資源和林木資源。其實物量是以國土變更調查成果中權屬性質為國有林地圖斑為基礎，疊加森林資源管理“一張圖”數據，獲得全民所有森林資源資產數量、質量、權屬、分布、用途等實物屬性信息。其中林地范圍為國土變更調查中的國有喬木林地、竹林地、灌木林地和其他林地；林木范圍為國土變更調查中地類為林地和種植園用地，且森林資源管理“一張圖”中林木權屬為國有的林木。

結合省級價格體系成果，根據均質區域確定資產清查價格，分別估算其經濟價值。縣域林地經濟價值=均質區域林地平均價×縣域清查范圍面積；縣域林木經濟價值=均質區域林木平均價×縣域清查范圍面積；縣級森林資源資產經濟價值=縣域林地經濟價值+縣域林木經濟價值

1.4 草原資源資產清查

全民所有草原資源資產清查是以國土變更調查成果中國有草地圖斑為基礎，疊加草原調查監測成果數據，獲得全民所有草原資源資產數量、質量、權屬、分布、用途等實物屬性信息，包括：行政區、空間位置、地類、面積、質量等級、資源狀況、保護情況等。由于南安市沒有豐富的草地資源，直接采用省級均質區域的平均價格和草地資源的實物量信息，估算草原資源資產清查的經濟價值。

1.5 濕地資源資產清查

濕地資源是從國土變更調查成果中提取濕地圖斑，疊加濕地調查監測成果，獲得國有濕地資源資產屬性信息，包括：權屬、空間位置、濕地類型、所屬流域、土壤類型、受威脅情況、保護及利用情況等。由于濕地具有極其重要的生態功能，主要以保護為主，側重生態價值，本次清查暫不對濕地資源的經濟價值進行估算。

1.6 海洋資源資產清查

海洋資源資產清查是以海域海島動態監管系統數據以及全國海域海島地名普查成果數據為基數，提取海域和無居民海島的數量、質量、用途、分布、使用權等信息，獲得涵蓋海域和無居民海島資源資產的屬性信息。對于無居民海島、已取得海域使用權海域和尚未取得海域使用權的已填成陸區域，以國家或地方海域、無居民海島使用金征收標準為基礎，通過修正形成資產清查價格；對于尚未取得海域使用權的未填成陸海域，基于海洋功能區劃劃分均質區域，收集均質區域內相應的用海類型樣本價格，測算均質區域的資產清查價格。根據已確定的資產清查價格，分類估算經濟價值。

2 土地資源資產清查實例

筆者以南安市的實際情況，淺談土地資源資產清查的工作開展情況。

2.1 國有農用地資產清查

國有農用地資產實物量清查的內容分為數量信息清查和耕地質量信息清查兩部分。

（1）以年度變更數據為基礎查清全民所有土地資源資產數量。南安市全民所有土地資源共涉及12 274 個圖斑，總面積為17 139.65 公頃。其中建設用地6 102 個圖斑，共9 875.82 公頃；農用地2 141個圖斑，共4 295.69 公頃；未利用地4 031 個圖斑，共涉及2 968.14 公頃。

（2）結合耕地質量等別年度更新評價成果掌握全民所有耕地質量等別情況。將國有耕地數據與耕地質量等別年度更新評價成果進行疊加分析，與耕地質量分等單元成果完全重合的耕地圖斑，直接提取分等單元的“國家利用等”屬性信息。

當耕地圖斑與一個或多個耕地質量分等單元交叉重疊時，可將面積占比最大的分等單元“國家利用等”信息賦予整個耕地圖斑。當耕地圖斑與耕地質量分等單元完全不重疊的耕地圖斑，可依據相似可比原則，參照鄰接圖斑等別信息賦質量屬性。對于空洞耕地圖斑鄰近涉及多個分等單元、跨多個不同等別的，可在綜合分析地形地貌、土壤條件等耕地質量分等要素的基礎上，按照與空洞圖斑耕地質量水平最為接近的分等單元“國家利用等”賦予空洞耕地圖斑。

按耕地質量等別分析，水田的質量等別分布在6/7/8/9/10 等，涉及面積為286.23 公頃，水澆地的質量等別主要分布在8/9/10 等，涉及面積為31.36公頃，旱地的質量等別主要分布在7/8/9/10 等，涉及約68.12 公頃。同時將國有農用地的清查范圍與生態保護紅線、自然保護地數據進行疊加分析，計算得出劃入生態保護紅線的面積為1 807.3 公頃、自然保護地核心面積為71.25 公頃。

（3）經濟價值估算。經濟價值估算范圍包括耕地、種植園用地、農村道路、溝渠、養殖坑塘、設施農用地、田坎等。其中，耕地、種植園用地、設施農用地、養殖坑塘需通過建立價格體系進行估算；水庫水面、坑塘水面暫不估算經濟價值。田坎、溝渠、農村道路等農用地附屬設施，其經濟價值已經體現在周邊的農用地經濟價值中，不再單獨計價。由于其他園地的價格信號缺失，價格體系成果中暫未體現其他園地的價格信息，本輪清查參照果園進行相關經濟價值計算。

結合農用地價格體系成果，將地類的實物量數據乘以各地類對應的縣級平均價格，估算國有農用地資源的經濟價值。綜上，南安市全民所有農用地經濟價值共有22 855.055 8 萬元，其中耕地8 115.36 萬元、種植園用地14 272.933 7 萬元、水域及水利設施用地17.1262 萬元、其他用地449.635 9 萬元。

2.2 國有建設用地資產清查

以“國土變更調查”成果中國有建設用地作為基數，以“全民所有建設用地”圖層為底圖，制作國有建設用地資產清查底圖，包含圖斑的地類、權屬、面積、位置、范圍等相關屬性信息。其實物量清查包含兩個方面的內容：

（1）劃入生態保護紅線、自然保護地核心面積清查。將上述“全民所有建設用地”圖層，疊加生態保護紅線、自然保護地數據，計算劃入生態保護紅線面積為58.56 公頃、劃入自然保護地核心區面積為12.85 公頃。

（2）土地使用權供應情況清查。在全民所有建設用地資產清查底圖上，疊加不動產登記系統宗地、土地供應等數據，獲得土地使用權的相關屬性信息，形成全民所有建設用地供應情況數據。根據圖斑內宗地使用權供應情況，填寫全民所有建設用地資產清查基礎數據表中相應內容。本次清查國有建設用地共計9 875.82 公頃，其中商業服務用地491.95 公頃、工礦用地2 480.73 公頃、住宅用地1 498.28 公頃、公共管理與公共服務用地470.82 公頃、特殊用地612.54 公頃、交通運輸用地4 247.29 公頃、水域及水利設施用地49.32 公頃、其他土地24.91 公頃。

（3）經濟價值估算。南安市于2019 年7 月1 日公布了2019 年度中心城區及鄉鎮土地定級和基準地價修訂成果，距本輪清查時點（2020 年12 月31 日）不超過3 年，優先采用現有城鎮基準地價估算法估算建設用地的經濟價值，且根據清查技術指南的要求，可不進行估價期日修正。

綜上，南安市國有土地建設用地經濟價值共7 438 658.18 萬元，其中工礦用地1 099 261.1 萬元、公共管理與公共服務用地257 415.13 萬元、交通運輸用地137 039.105 萬元、其他土地4 915.24 萬元、商業服務業用地856 869.22 萬元、水域及水利設施用地13 228.17 萬元，特殊用地237 643.69 萬元和住宅用地3 598 934.58 萬元。

2.3 國有未利用地資產清查

國有未利用地資產清查對象為國土變更中權屬為國有的“河流水面、湖泊水面、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地”。按圖斑編號對土地用途、面積和空間位置等信息進行清查，填寫國有未利用地資產清查基礎數據表。本次獲取國有未利用地的圖斑共計4 031 塊。面積為2 968.15 公頃，其中劃入生態保護紅線面積142.33 公頃，劃入自然保護地核心區面積為8.36 公頃。本次暫未對國有未利用地資源資產經濟價值進行估算。

3 存在問題及處理方式

（1）專題數據存在坐標系不統一，位置重疊偏移等現象。建議：根據原始測量數據和測量說明，對部分數據進行坐標系轉換或開展外業核實工作。

（2）土地的批供、收儲以及農轉征等數據之間在批準時間上的矛盾。建議：本次清查以供應、出讓、收儲的批準時間為參考依據進行綜合取舍，并與業務科室進行核對。

（3）基準地價矢量圖層未完全覆蓋行政區域，導致個別圖斑無法獲取相應的價格信息。建議：未被基準地價覆蓋到的圖斑采用價格體系中對應地類的末級地價，如農村宅基地清查價格水平采用住宅用地的末級地價，空閑地采用工業用地的末級地價。

（4）“國土三調”地類與城鎮基準地價地類的銜接問題，“國土三調”中對于特殊用地和商服用地等地類未細化到二級類，但在城鎮基準地價中商服用地細化到批發零售用地、住宿餐飲用地、商務金融用地以及其他商服用地。且各二級類之間的價格水平差異顯著。建議：針對該情況采用城鎮基準地價體系中各二級類價格的平均價格，分別對應“國土三調”中的商服用地和特殊用地。

4 總結

全民所有自然資源資產清查工作是一項摸清各類資源實物量底數信息和價格信號的綜合性過程。它不僅有助于落實全民所有自然資源的產權主體和所有者職責，為建立所有權委托代理、資產管理、收益管理、考核監督、資產報告等制度提供依據，同時對落實生態產品價值的實現、優化自然資源開發利用和系統保護格局有很大的作用。