小作坊食品安全犯罪的監管與治理研究

王慧娟

鄭州市金水區人民檢察院，河南 鄭州 450011

當前國內有關小作坊食品安全犯罪的監管與治理，通常以原食品藥品監督管理局、衛生健康委員會、公檢法司機構、公檢中心等為主體，開展針對小作坊食品生產排查、安全隱患預防與整治的工作。因而從小作坊食品安全犯罪的法律與行政治理角度著手，開展小作坊食品生產質量、食品銷售流程的全面排查，嚴格審查食品生產的質量犯罪、食品流通的程序犯罪，由行政機構人員對犯罪主體進行逮捕、審理與懲治，以保證食品安全犯罪問題的治理成效。

一、小作坊食品安全犯罪涉及到的主要因素

當前國內在“小作坊食品”的定義方面，主要沿用2007年原國家質檢總局下發的《關于進一步加強食品生產加工小作坊監管工作的意見》的定義：依照國家法律法規從事食品生產，生產場所固定、銷售范圍固定，且從業人員少的小規模加工，無預包裝或簡易包裝。因而“小作坊”食品安全犯罪的要素，［1］包括以下的組成內容：

（一）食品安全犯罪的主體

“小作坊食品”生產加工與銷售，通常是以家庭、小規模企業為主的經營模式，因而開展小作坊食品安全犯罪的主體，大多為存在著緊密關聯性的親屬、朋友等人員，年齡分布一般在18～70歲之間，其中18～50歲的青壯年占據的比例最大。

而且相比較而言，小作坊食品生產的犯罪人員，所接受的教育年限、學歷水平較低，缺乏食品安全的法律認知、安全生產意識，可能會出于經濟利益的誘惑，在食品生產中添加一些違法的添加劑，或者直接使用假冒偽劣材料或商品開展生產活動。這一小作坊食品安全犯罪活動，往往存在于城鄉結合部、農村地區，且由于犯罪主體之間關系的親情化，使得犯罪的隱蔽性更強、檢查與監管的難度更高。

（二）食品安全犯罪的手段

當前小作坊食品安全犯罪的實施方式，主要包括使用不合格的食品原材料、不注明食品標簽、食品跨區域銷售等的問題，呈現出犯罪手段多樣化的特點。如部分小作坊食品企業在產品生產過程中，會加入不合規范的、超劑量的食品添加劑，包括豆芽生產內加入6-芐基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸鈉、赤霉素，以及肉類食品生產中加入過量的亞硝酸鹽，豆類食品生產中加入硼砂、滑石粉等，非法、過量的食品添加劑會對普通民眾的身體健康產生巨大影響。

同時部分小作坊工廠生產的食品，在流通過程中可能選擇不包裝、簡陋包裝，或者不注明食品的生產標簽，包括食品名稱、配料表、固形物含量、生產廠家、生產日期、保質期等。甚至部分企業在缺乏食品生產經營許可證、流通許可證前提下，向其他地區跨區域銷售產品，都屬于涉及食品安全的違法犯罪情況。

（三）食品安全犯罪的危害性

2010年以來，我國有關小作坊食品安全犯罪的案件呈現高發態勢，如2013-2016年、2019-2021年期間，小作坊食品生產加工的安全事件不斷增長，但整體犯罪數量的增速較慢，這與不同地區食品管理條例的完善、食品安全犯罪打擊力度的加大存在著緊密關系。

其中三類小作坊食品生產與銷售的犯罪事件數量較大，分別為有毒有害食品生產、假冒偽劣食品生產與銷售、不符合安全標準食品的生產與銷售。這三類食品安全犯罪事件的頻發，對普通民眾的身體健康、生命安危產生嚴重危害，食品安全危害的等級分別為有毒有害食品〉假冒偽劣食品〉不符合安全標準食品。

二、國內小作坊食品安全犯罪事件的治理現狀

近年來我國小作坊食品安全犯罪案件的發生、發展與治理，呈現出地域性明顯、法律法規不斷完善、治理成效顯著的特征。根據最高人民檢察院發布的2013-2020年檢察業務數據可以得出：2013-2015年各地檢察機關起訴的小作坊食品安全犯罪事件中，出現生產、銷售有毒有害食品的犯罪案件，主要集中于河南省、河北省、山東省、江蘇省、浙江省、廣東省等地；2016-2020年各地檢察機關起訴的小作坊食品安全犯罪事件，出現生產、銷售有毒有害食品的犯罪案件，集中于安徽省、江蘇省、浙江省、廣東省等地。［2］且隨著部分小作坊食品廠家的流竄作案，對于有毒有害、假冒偽劣食品的生產與銷售，也逐漸向集中區的周邊蔓延。

因此，在《關于進一步加強全國生產加工食品質量安全專項整治工作的通知》法規的基礎上，江蘇省、云南省市場監管總局，制定出《關于加強食品生產加工小作坊監管工作的指導意見》，用于指導地區的小作坊食品安全監察與管理工作，河南、湖南、廣東等地，也制定了《食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》。

而對于小作坊食品安全犯罪事件的懲處，2020年檢察機關共起訴涉食品藥品安全犯罪案件8791件，特別針對家庭小作坊、小作坊工廠等的經營模式，全面排查生產與銷售有毒有害食品、假冒老字號食品的案件，各地共查處幾十至上百起不等的違法犯罪案件，涉及肉類、鹵味、糕點類、粉類、面類、豆類、腐竹等的食品生產方向，犯罪地點多集中于鄉村，一經查處后立即封存涉事食品、封閉生產企業，并將相關責任人移交至司法部門處理。

三、國內小作坊食品安全犯罪治理面臨的困境問題

（一）小作坊食品安全治理的配套法律法規陳舊滯后

自2005年原國家質檢總局提出“小作坊食品”的概念以來，國內對于小作坊食品安全案件的監督管理，主要根據《中華人民共和國食品安全法》（2021修訂版）的第一百二十七條相關規定，有關小作坊食品加工與生產犯罪、食品攤販違法行為的懲處，可根據直轄市、省、自治區制定的具體管理辦法執行。［3］因而各地區對于小作坊食品的安全犯罪問題，也往往通過出臺省（自治區）、地市的小作坊食品安全管理制度，進行涉及到的多種食品安全犯罪問題的監督管理。但具體到各地區小作坊食品安全犯罪的制度制定方面，當下僅有山西、吉林、河南、湖南、寧夏、內蒙古、廣東、重慶、四川、陜西等省份，由省級人大常委會商討，出臺了地方性的《食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》，仍舊有部分省份缺乏關于小作坊食品生產加工的管理制度，且存在著地方小作坊食品安全標準落后、更新滯后的問題，導致檢察和司法人員在執法過程中，缺少相配套的法律根據。

（二）小作坊食品安全治理的基層監管資質、人員欠缺

由于小作坊食品安全犯罪的監管主體為地方政府，因而從這一意義上說應賦予地方行政人員相應的權利，并保證行政管理人員組織架構的完整性。然而當下有關地方區（縣）級、鎮級、村級的小作坊食品犯罪案件管理，通常是由區級、縣級的檢察與司法機關負責，開展基層小作坊食品安全犯罪案件的查處、處理，而并未在鎮級、村級區域設置專門的基層食品安全管理組織。

這一行政管理組織架構、管理人員體系的設置，存在著諸多的不合理之處。一是區（縣）級基層管理機構只負責大方向規劃，以及城區范圍內的食品安全犯罪監管，很少有精力參與到鎮級、村級的小作坊食品犯罪案件管理，與此同時鄉鎮行政人員沒有相應的監管資質；二是區（縣）級的食品藥品安全管理人員欠缺，監管人員數量、食品安全業務工作量難以匹配，使得基層小作坊食品犯罪監管的困難重重。

（三）小作坊食品安全治理的檢查、懲處方式不合理

當下各地對于小作坊食品犯罪的懲治，仍舊存在著重審批輕檢察、重處罰輕整改的問題。首先，部分地方的檢察監管部門，只是針對家庭小作坊、小作坊食品的事前生產狀況，作出相關食品生產加工資質的審批，向其下發食品生產經營許可證、食品流通許可證，卻疏于日常的生產檢查和管理。其次，某些行政監督機構一味注重食品安全犯罪的經濟處罰，忽視對小作坊后續整改的跟蹤考核，也造成了食品安全犯罪隱患的頻發。

（四）小作坊食品安全治理的政府行政協同機制不完善

在食品安全管理軟硬件設施缺乏的背景下，包括基層監管部門、管理人員的缺少情況下，各政府行政主體對于小作坊食品犯罪案件治理，往往存在著責任推諉的問題。如由于家庭小作坊、小作坊工廠的經營主體性質難以確定，使得企業檔案管理、食品安全檢查、查封懲處的管理，難以明確相應的行政主體、行政工作范圍，導致小作坊食品犯罪管理的行政執法協同性、執法效率與質量大大降低。

四、小作坊食品生產與銷售安全犯罪監管的創新策略研究

（一）建構完善的小作坊食品安全治理法律及制度

當前區域內小作坊食品生產、銷售犯罪案件的治理，應先在《食品安全法》第一百二十七條法律規定的基礎上，明確有毒有害食品、假冒偽劣食品、不符合安全標準食品犯罪的適用法律條文，包括經濟處罰條文、定罪量刑條文等，來建構起標準化的罪名定罪、量刑體系，用于指導后續的小作坊食品安全檢查、處置管理實踐工作。［4］之后由各直轄市、省、自治區的人大常委會作出審議，制定完善的小作坊食品安全犯罪檢察、監督管理制度，對近年來涉及到食品小作坊生產銷售的法律制度，包括食品生產標簽標注、食品安全標準、食品安全司法解釋作出梳理，并與有關小作坊食品安全管理的刑法法律、行政法規進行對接，以最大程度保證小作坊食品安全犯罪案件定性、移送交接流程的合理性。

（二）創新小作坊食品安全治理的監管體系、人員安排

面對小作坊食品安全犯罪案件逐漸增多的現狀，地方政府應針對不同區域的案件類型、處理難度，創新現有的食品安全治理與監管體系。［5］首先，通過財政資金的下撥與協調，在區（縣）一級、鎮一級、村一級區域內，分別建立起相應的基層監管機構，由區（縣）級人民法院、檢察院、市場監管局等主體為主導，鎮級、村級的基層監管部門參與具體實踐，開展城鄉結合部、農村地區的小作坊食品犯罪排查與管理活動。

其次，要引入更多的食品安全監督管理人員、專業技術人員，以匹配現階段龐大的小作坊食品安全犯罪監管的工作量，全面盤查該地區存在的小作坊有毒有害食品、假冒偽劣食品、“三無”食品生產銷售情況，通過各部門業務工作人員的協同合作，及時對犯罪案件作出定性、對當事人作出犯罪事實梳理，可大大降低小作坊食品案件偵辦、犯罪人員打擊與懲處的難度。

（三）注重小作坊食品安全犯罪治理方式的改進完善

為打擊與懲治小作坊食品安全犯罪，保障人民群眾“舌尖上的安全”，各地區紛紛根據針對食品原材料、食品生產環節、食品銷售的管理條例，由行政管理機構、檢察機構、司法機構介入，依法查處各類生產與銷售有毒有害食品、假冒偽劣食品、不達標食品的犯罪案件。

而在具體的小作坊食品安全犯罪案件查處、司法定罪、懲治執行中，不僅要注重小作坊食品企業的審批、食品安全犯罪問題的處罰，更要重視食品安全犯罪的檢察、整改后的再次審查，［6］一是確認地方各行政機構、監督管理人員的職責權限，與執法司法機關緊密合作，查沒涉事食品、封閉涉事企業，嚴厲懲處小作坊食品犯罪的相關責任人；二是加強不同監督部門、管理之間工作職能的協同，做好食品生產與銷售環節的查驗、跟蹤整改后的食品安全問題，才能實現更加系統有效的小作坊食品安全監管與處理。

五、結語

小作坊食品生產加工處于整個產業鏈的最底端，對于小作坊食品安全的監督治理，通常存在著地理空間、法律法規等方面的監管盲點。從小作坊食品生產與銷售的加工場地、加工方式、工作人員等方面來看，往往存在著生產與銷售不規范的問題，且很大程度上可能導致潛在的犯罪風險。因此，在現有食品安全犯罪治理法律法規的基礎上，完善小作坊食品安全犯罪的管理制度，由行政管理機構、檢察機構、司法機構共同參與，加強小作坊食品犯罪的事前引導、事中監管與事后打擊治理，可達成既定的小作坊食品安全犯罪檢查、審理與打擊懲處的目標。